过团挺，曹 璐

（1.杭州定川信息技术有限公司，浙江 杭州 310020；2.浙江同济科技职业学院，浙江 杭州 311200）

1 问题的提出

2016年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推行河长制的意见》（以下简称《意见》），明确要求截止2018年年底全面建立河长制，并提出要依法划定河湖管理范围。全面推行河长制是破解我国新老水问题、保障国家水安全的重大制度创新[1]。2004年，时任浙江省委书记习近平提出“绿水青山就是金山银山”的重要论述，浙江省积极推进河湖保护治理，在长兴县试点基础上，2013年出台相关政策将“河长制”扩大到全省范围，成为继江苏省之后第二个全面推广河长制的省份。全面推行河长制对各地开展河湖划界工作提出明确要求，根据浙江省部分河湖划界的实际工作，基于河长制工作要求总结提炼出河湖划界的几个关键技术，为相关类似工作提供借鉴参考。

2 河道划界的背景情况

2.1 河道划界相关要求

明确河道水域岸线和管理保护范围，是依法管理河道的前提和基础。针对河道管理和保护范围，针对河道划界的实施，《中华人民共和国河道管理条例》第二十条对有堤防和无堤防河道的管理范围进行说明；《浙江省河道管理条例》第十八条对不同等级的河道管理范围给出具体规定；《浙江省水利工程安全管理条例》第二十七条对不同等级堤防工程的管理和保护范围给出具体规定，以上均为河道划界的具体落实提供了法律法规依据。

2.2 河道划界工作进展

2007年，浙江省河道管理总站印发《省、市级河道管理范围划界技术标准》，对河道划界的标准和方法进行明确具体的指导。针对河道划界的实施，2014年，水利部下发《关于开展河湖管理范围和水利工程管理与保护范围划定工作的通知》，要求在 2020年底前基本完成国有水管单位管理的其他河湖管理范围和水利工程管理与保护范围划定。2016年，浙江省水利厅印发《关于进一步做好水利工程管理与保护范围划定工作的通知》，要求2020年底全面完成各类水利工程的管理和保护范围划定，并同步推进划界确权工作，先划界，后确权，有条件的可同步确权。2017年，浙江省水利厅印发《浙江省水利厅贯彻落实河长制工作实施方案的通知》，提出大力推进河湖划界确权工作，明确管理界限，计划到2020年完成20 000 km县级以上河道管理范围划界。浙江省河道划界工作有序推进，2020年底已基本完成目标任务，为依法依规开展河道管理奠定基础。

3 河道划界的关键技术问题

河道划界工作内容主要包括在河道带状地形图上标出河道的管理和保护范围线，根据地形图测量放样在河道管理线和保护线上埋设界桩、公里桩，并设置公告牌等。河道划界的关键在于根据不同河道的护岸形式和堤防类型，结合规划和现状，正确界定“五线”位置，即河道中心线、河道岸线、堤线、管理线和保护线。

3.1 河道中心线

河道中心线是由两岸岸线确定的河道中心点的连线，并结合实际和规划岸线，以水流平顺为原则进行具体调整。河道中心线的起点和终点代表划界河道的起讫点，中心线长度代表河道长度。遇河道交汇时，中心线应延长至交汇河道的中心线处。

3.2 岸线和堤线的界定

3.2.1 已建（规划）堤防或护岸的河道

3.2.1.1 已建（规划）堤防或护岸为直立式

河道岸线和堤线认为是已建（规划）堤防或护岸迎水侧端点的连线。直立式堤防（护岸）河道的岸线和堤线见图1。

图1 直立式堤防（护岸）河道的岸线和堤线图

3.2.1.2 已建（规划）堤防或护岸为复合式

（1）河道常水位（设计水位）高于马道高程，岸线和堤线认为是已建（规划）堤顶迎水侧端点的连线。河道常水位（设计水位）高于马道高程的复合式堤防（护岸）河道的岸线和堤线见图2。

图2 复合式堤防（护岸）河道的岸线和堤线图

（2）河道常水位（设计水位）低于马道高程，岸线认为是已建（规划）马道迎水侧端点的连线，堤线可认为是已建（规划）堤顶迎水侧端点的连线。河道常水位（设计水位）低于马道高程的复合式堤防（护岸）河道的岸线和堤线见图3。

图3 复合式堤防（护岸）河道的岸线和堤线图

3.2.2 未建堤防（护岸）且无规划的河道

（1）河道为平原型河道。岸线和堤线认为是河道正常水位时两岸岸坡的高程线。未建堤防（护岸）且无规划的平原型河道岸线和堤线见图4。

图4 未建堤防（护岸）且无规划河道岸线和堤线图（平原型）

（2）河道为山区型河道。岸线和堤线认为是河道设计水位时两岸岸坡的高程线。未建堤防（护岸）且无规划的山区型河道岸线和堤线见图5。

图5 未建堤防（护岸）且无规划河道岸线和堤线图（山区型）

3.3 管理线和保护线的划定

3.3.1 已建堤防的河道

已建堤防河道管理线的划定应综合《浙江省河道管理条例》第十八条第一款和《浙江省水利工程安全管理条例》第二十七条第七款规定：一级堤防的管理线为背水坡脚起20～30 m，二、三级堤防的管理线为背水坡脚起10～20 m，四、五级堤防的管理线为背水坡脚起5～10 m。

河道保护线的划定根据《浙江省水利工程安全管理条例》第二十七条第七款规定：堤防的保护范围为护堤地以外的3～10 m地带。

已建堤防的河道管理线和保护线见图6。

图6 已建堤防河道管理线图

3.3.2 未建堤防但已规划堤线的河道

按规划堤防等级考虑规划堤线至背水坡脚（即堤身）宽度，加按拟建堤防等级规定背水坡脚外宽度，确定河道管理线和保护线。未建堤防但已规划堤线的河道管理线和保护线见图7。

图 7 有规划堤防河道管理线图

3.3.3 已建（规划）护岸的河道

根据《浙江省河道管理条例》第十八条规定，平原地区无堤防县级以上河道的管理线为岸线向陆域延伸不少于5～7 m；乡级河道管理线为岸线向陆域延伸部分不少于2 m的区域。无堤防河道不设保护线。已建（规划）护岸河道的管理线和保护线见图8。

图8 已建（规划）护岸河道管理线图

3.3.4 未建堤或护岸且无规划的河道

3.3.4.1 平原型河道

河道为平原型河道，划定县级以上河道管理线为河道设计水位线向陆域延伸5～7 m，乡级河道管理线延伸不少于2 m，不设保护线。未建堤防、护岸且无规划、两岸为地面的河道管理线见图9。

图9 两岸为地面时的河道管理线图

3.3.4.2 山区型河道

当河道两岸为山体时，根据《浙江省河道管理条例》第十八条“其他地区无堤防河道的管理范围根据历史最高洪水位或者设计洪水位确定”，划定管理线为河道设计洪水位与山体的交线，不设保护线。未建堤或护岸且无规划、两岸为山体的河道管理线见图10。此种情况下河道管理线与堤线、岸线重合，均为河道设计水位线。

图 10 两岸为山体时的河道管理线图

3.3.5 河道管理和保护范围划定汇总

不同类型的河道管理和保护范围划定的方法见表1，具体范围由当地水行政主管部门会同其他部门视河道的重要等级程度确定。

表1 河道管理线和保护线划定汇总表

4 河道划界存在问题及相关建议

4.1 存在的主要问题

河道划界存在的问题主要表现在群众法律意识薄弱、河道管理范围内存在的历时遗留问题等，具体有：

（1）河道管理法律意识缺失。随着城镇化水平的不断推进，与河争地、违法填河、河边设障等违法情况时有发生，群众对河道的保护意识淡薄，对违法占用河道问题的严重性认识不够，沟通处理难度大。甚至还有部分村和群众以占用集体、个人土地为由提出一些赔偿要求，难以清理整治，给确权划界工作带来难度[3]。

（2）河道护岸工程施工不规范。在划界工作实际开展中发现，部分已经完工的河道防护工程在施工过程未按照设计岸线进行治理，侵占河道严重，若要保持河道足够的过水行洪断面进行确权放线，势必造成为保证河宽而占用耕地，增加确权划界工作的难度。

（3）河道管理范围内采砂、乱植乱栽等现象严重。河道管理范围内有很多滩地被侵占，抢滩围堤、栽植苗木、采砂取砂现象比较突出，以及部分河边废弃沙场清退难度较大，依法处置周期较长，不仅给河道清淤清障、除险加固等日常管理维护工作带来难度，同时也增加确权划界工作难度[2]。

（4）河道管理范围的房屋土地权属不清。大部分沿河而建的房屋建筑等土地是集体所有，权证资料不清，属于历史遗留问题，难以重新办理征用手续，导致划界难度加大。

（5）涉及管理部门多，工作难度大。由于河道类型众多，开展河道划界的过程中可能会涉及到国土、交通、市政、房地、林业及各相关乡镇、街办等，各方面协调工作难度大。

（6）河道划界所需经费多。河道划界确权的前期工作包括地形图测绘、实地情况调查等，还会涉及到土地补偿、房屋补偿等费用，划界完成后还需设立公告牌、界桩、界碑等，都需要充足的资金支持。

4.2 推进河道划界工作的建议

针对上述河道划界存在的问题，提出以下建议：

（1）加强水法律、法规的学习和宣传。一方面，水行政主管部门应加强执法人员对河道管理有关的法律法规及政策文件的学习和培训，保证在执法过程中做到有法必依；另一方面，通过不同方式和媒介加大宣传力度，获得群众的理解和支持，在尊重历史和正视现实的基础上合理确定河道管理范围，为依法治水管水打好群众基础[3]。

（2）协调多部门共同推进划界工作开展。河道划界工作的开展需要多个部门配合，应全方位考虑，多部门沟通，做好与道路、园林等管理范围的衔接工作，并争取国土部门对河道管理线内的土地进行定权发证。

（3）加强涉河建设项目的行政审批管理。需在河道管理和保护范围内建造新建筑物或构筑物的，必须经水行政主管部门审批同意。对于在河道管理线范围内己承认的原有建筑物，今后不能随意扩建、重建、新建。

（4）加强河道巡查保护力度。划界工作完成以后，应按要求设立好河道管理和保护范围界桩及公告牌，按照规定开展河道、堤防的巡查养护，确保划界成果在河道的日常管理中落到实处、见到实效。

（5）保障经费的持续性供给。河道划界是进行河道管理的基础性工作，需要政府部门重视并给予支持，应从河道测量、划界方案设计、立桩设碑放样以及后期的河道巡查养护等将专项工作经费列入各级财政预算，保障经费的持续性供给。

5 结 语

全面推行河长制提出河湖管理具体要求，要依法依规做好河湖保护治理，明确河道管理范围和保护范围是前提。做好河道划界工作，对河长制湖长制各项要求落地具有重要作用。河道划界有利于明确具体河段管理主体及责任，有利于加强涉河建设项目管理，为河长制实施提供明确的监管、执法依据，使河道的管理更趋于规范化，是实施河长制的先决条件。河道划界实施后，进一步明确了河长的管辖范围，在河道日常管理过程中可运用法律、行政、经济等手段，充分发挥河道综合效益，保障工程安全、行洪安全、水质安全、生态安全，保护沿岸各类基础设施的安全，维护河流健康发展和可持续利用。