陈兴元

摘   要：村干部是村里的当家人，鉴于当前乡村治理的实际情况，村干部职业化是大势所趋。村干部职业化是实现国家基层有效治理的重要方式，把村干部变成“体制内人员”，国家可以通过职业化的村干部直接治理乡村。但是，村干部职业化也随之压缩了乡村的自治空间，并加重了国家对乡村的治理成本。因此，在保证乡村自治性的基础上实现国家有效治理，就必须要改革和创新村干部制度。

关键词：村干部职业化;乡村自治;乡村治理

中图分类号：D422.6    文献标志码：A          文章编号：1673-291X（2022）08-0071-03

当前我国农村地区实行村民自治制度，自治的形式是成立村民委员会。《中华人民共和国村民委员会自治法》第三章“村民委员会的选举”第十一条规定：“村民委员会主任、副主任和委员，由村民直接选举产生。任何组织或者个人不得指定、委派或者撤换村民委员会成员。村民委员会每届任期三年，届满应当及时进行换届选举。村民委员会成员可以连选连任。”我们日常称呼的村干部或“村官”主要指村民委员会成员，包括主任、副主任和委员等3—7人。除了村民委员会之外，村一级的政治组织和社会组织还有村党支部、团支部、妇联的基层组织、民兵营（连），有的组织还有经济合作社。因此，从范围上来看，村干部除了村民委员会成员以外，还应该包括以上组织的领导人。在某些农村地区或处在某种特殊情况下，村干部也存在身兼数职的情况，如常见的村主任和村党支部书记“一肩挑”（“一肩挑”指村党组织书记、村民委员会主任和村级集体经济组织、合作经济组织负责人由同一人担任）。对于村干部的角色定位可以从两个方面来看。一是从法律地位上看，村干部是由村民选举出来的带头人和管理者，不是上级政府部门指派的干部，不是国家公职人员，不在行政编制或事业编制之内。二是从社会学观点来看，对于村干部的角色扮演，总的来说，有三种看法，即乡村社区利益的“保护人”、国家利益的“代理人”，以及介于两者之间的“双重身份”。村干部既是村里的“当家人”，也是国家在基层的“代理人”。但是，随着村干部的职业化，这种平衡被打破，更加偏重于后者，更多的是基层政府部门通过职业化的村干部直接面对每一户村民。

一、村干部职业化是实现国家对基层有效治理的重要手段

在废除人民公社制度之后，实行的“农村村民自治是一项新的制度安排，这一制度进入乡村实际生活必然会因为乡村社会土壤的不同而生长出与文本制度不同，甚至大相径庭的结果”[1]。有鉴于此，在目前村民自治的制度框架下，《村民委员会自治法》并没有对村干部的具体工作职能进行明确规定，只是做了基本规定：“村民委员会及其成员应当遵守宪法、法律、法规和国家的政策，遵守并组织实施村民自治章程、村规民约，执行村民会议、村民代表会议的决定、决议，办事公道，廉洁奉公，热心为村民服务，接受村民监督。”因此，村干部作为乡村自治的管理者，在具体工作中具有一定的灵活性，可以根据地方实际充分发挥工作积极性和主动性，达到乡村基层有效治理的目的。乡村治理的核心是国家与农民的关系。“乡村治理形态演变，推动村干部职能定位变化。随着国家与农民关系从提取资源转变为输入资源，村干部自身所包含的角色矛盾，由之前的代理国家意志与代表农民利益的冲突，转变为服务农民与组织农民的冲突。”[2]村干部职业化的动因表面上是由于其工作职能的转变，事实上，职能转变的背后是村干部作为“当家人”所面对的农村在社会结构、经济结构等方面的转变。简言之，现在的农村已非过去传统的乡土农村，要实现乡村有效治理，村里“当家人”所扮演的角色也要随之调整，与时俱进。

对村干部进行职业化管理之后，村干部虽然并非国家公职人员，但是却被看成“体制内人员”。除了在任职期间每月享受国家财政工资等福利之外，在国家层面上，根据《中华人民共和国监察法》和《中华人民共和国公职人员政务处分法》规定，村干部适用国家公职人员处分办法。在地方层面上，如贵州省某县制定了《村干部职业化管理办法》和《村居综合实力发展增比进位考核实施方案》，在基层组织建设、经济发展、安全生产、社会事务、群众满意等5个方面共设置具体事项81项，量化考核细则，切实把责任落实到村、到人，进一步落实村干部抓党建促服务工作职责。

在村民自治制度下，对于村干部的工资待遇，《村民委员会组织法》规定：“对村民委员会成员，根据工作情况，给予适当补贴。”因此，村干部的工资待遇应该由村民会议或是村民代表会议讨论决定。但是实际情况是，村干部的工资待遇是由上级乡镇决定的，导致村民自治发展程度不够充分，很多村庄的治理都是通过村干部实现的，而村干部的补贴和数量又受到上级乡镇管理。换句话说，乡镇直接控制着村委会的人事权和财政权。

另外，原先的村干部是不脱产的，村干部除了处理村里的事务外，还从事生产活动，村干部并不实行坐班制度，村民有事情需要处理，村干部才到村委会办公，甚至更多的情况是在家办公，村委会的章很多时候都是放在村干部家中，村民在休息时间才找村干部盖章或写材料，双方都以方便和节省时间为原则。虽然村干部工资待遇较低，但是村干部不脱产，基本不影响村务活动的开展。随着政务活动的增加，尤其是进入新世纪以后，国家不仅取消了农业税，而且向农村输入越来越多的资源。伴随而来的就是规范下乡、监督下乡。特别是脱贫攻坚政策实施以来，国家在农村投放了大量的资源，与之相应的大量的政策、法规和文件需要实施。村干部的工作量相较以往陡增，原先不脱产办公的情况已无可能继续存在。在这种情况下，对于乡镇来说，乡镇最担心的是村干部只顾村务不管政务。村干部职业化势在必行。如果按照以往的补贴标准，让村干部拿较低的工资，却要全职做事，不再具有可行性，长此以往，國家通过村干部对于基层的有效治理将会出现问题。为了让村干部全职工作并刺激其工作积极性，提高村干部的待遇标准是首要选择。相较以往，提高村干部的工资待遇，对那些原先当过村干部或是有志于当村干部的村民来说，无疑具有极强的吸引力，使他们更加有意愿担任村里的“当家人”。在提高村干部待遇的同时还应制定相应的考核标准，让工资待遇与工作完成程度挂钩，赏罚分明，在村干部之间形成待遇差距，使其相互竞争，不仅可以保证工作的有效开展，还可以进一步刺激村干部的工作积极性。

相较以往，当前村干部工作量大增，特别是办公电子化和大量的政策文件需要及时领会和传达，做到上传下达有效落实，熟悉运用各类办公软件成为必备技能。但是很多的村干部在个人工作能力上无法胜任，导致村务工作不能及时开展。破解这样的困境，村干部年轻化、知识化和专业化成为必然。虽然对村干部有这样的要求，但是在工作环境和待遇上无法吸引能够达到这样标准的年轻人，因而出现这样的情况：出台大学生村官政策、经济发展较好的地区面向社会招聘“两委”干部等方式，把符合条件且有意愿的年轻人吸引过来为基层服务;同时在村干部的体制上升渠道上给予一定空间和优惠政策，做到留得住人。但是目前这样的体制机制尚不健全，加上基层工作任务繁重，村干部属于“编外”人员，付出与收获不成正比，并不具有突出的吸引力，因而只能在乡镇上选调驻村干部来补足村干部工作能力較低的短板，实现乡镇与村之间较好的工作对接。

2017年12月，习近平总书记在江苏省徐州市考察时强调：“农村要发展好，很重要的一点就是要有好班子和好带头人。”[3] 村干部是联系上级和群众的纽带，特别在当前乡村振兴的大背景之下，乡村振兴的主体是亿万农民群众，只有亿万农民组织起来，自己动手创造美好生活，乡村振兴总要求才能实现。而亿万群众本身是变动的，是需要制度和资源来进行组织和动员的。当前，村干部不仅是乡村的管理者，更是承接国家资源下乡的服务者。原先的村干部更多的是落实和宣传国家政策，服务村民的代表，协调国家政策和村民诉求的中间人。而在目前国家实施乡村振兴的背景下，村干部需要承担更多的工作任务和扮演更多的角色，例如，由于农村集体经济组织的成立，村干部不仅要做好原先“中间人”性质的工作，更需要领导村民经营集体经济组织，成为“致富带头人”，带领村民致富。村干部角色的转变不仅导致工作量的增加，还要求其具备更高的工作能力。为了保证乡村的有效治理，村干部职业化势在必行。

二、当前村干部职业化的实践效果分析

村干部职业化对国家在基层的有效治理中起到重要作用，但是存在的问题也较为突出，主要体现为机关化和文牍化[4]。虽然村干部的待遇相比以往有了明显提升，但是在没有职业化之前对村干部每月的补贴是公益性质的，村干部没有脱产，都是兼业型的，即便补贴较少，对于村干部也没有多大影响，村民之所以当村干部，很多完全是为了服务本村村民。而推行村干部职业化以后，村干部每月的工资平均在3000元左右，虽然相比之前的工资待遇确实提高了不少，但是这样的工资水平和打工收入相比仍然较低，加上需要坐班朝九晚五，村干部越当越穷。因此，很多的村干部要么消极怠工，做完一届之后主动退出，要么利用体制机制尚不健全的漏洞贪污腐败。

此外，村干部职业化以后，村干部的工作按照科层体制进行评估、考核，工资待遇与工作完成程度实际挂钩。所以，许多村干部为了全额拿到工资，凡是上级部门纳入考核标准的事项都必须完成，对于不再考核范围之内的事情，则没有任何的积极主动性，有时甚至弃之不顾。而在村级治理中，每一个村庄都有其自身的独特性，难免与执行国家政策时有出入。但是村干部职业化以后，一切工作都围绕上级部门的指挥棒转，忽视村民的实质性需求，开展的工作主要是应对上级部门，造成形式主义滋生，村干部唯上不唯下的现象突出，基层代表性减弱，国家性增强。

村干部职业化的另一个问题是增加了地方财政负担。对于东部经济发展较好的地区来说，村干部的财政开支可能不是问题，但是对像贵州省这样很多农村属于经济欠发达地区，对村干部进行职业化管理，每年都要多出一笔巨大的财政支出，极大地增加了国家对于基层的治理成本。

三、要进一步完善当前的村干部治理制度

村干部职业化的初衷是全面升级国家对于基层的有效治理能力，但是间接地把村干部变成了“体制内人员”，在行政上使其失去了一定的基层自主性。国家通过职业化的村干部直接面对村民，在这个意义上来说，村干部职业化进一步压缩了基层自治制度的空间，使村干部身上的基层代表性减弱，国家行政性增强。不可否认，这样的制度安排确实有利于国家在乡村治理过程中更好实施资源下乡，被纳入国家行政管理体制之下的村干部能够更加彻底地执行国家政策，但是长此以往，基层的自治能力被削弱，国家治理成本必将增加。国家对于乡村的有效治理的目标应该体现在通过输送资源来激活乡村内在力量，从而实现乡村振兴，但是不应该在此过程中削弱乡村的自治性。

村干部是村里的当家人，对于当家人的选择，如果仅从行政视角考虑，就难免存在局限性，应该从保证乡村自治和国家有效治理的两个维度来完善村干部制度。

一是选择能力较强且有意愿从事村干部工作的能人，实现能人治村，解决村级治理主体弱化的问题。对村干部的工作要求不仅涉及到如何有效衔接上级乡镇部门布置的工作任务，做到与之同步，同时还要面对更为复杂的群众，服务好这些群众并让其支持工作的开展。目前的乡村正从原先的熟人社会转变为半熟人社会，村干部既要和原先的熟人打交道，同时也要面对陌生人，所以村级治理工作更加复杂。鉴于此，村干部的工作能力和工作方式需不断加强和转变。

二是合理放宽村干部的工作时限。目前的村干部实行朝九晚五的坐班制，特别是在中西部地区的农村，由于财力有限，村干部工资低、任务重，“当村干部越当越贫困，不如打工强。”因此，在保障村务活动正常开展的前提下，可在工作时限上允许村干部灵活处置。

三是在村干部任职年龄、学历要求上适当放宽，不必采取“一刀切”的办法。由于现在农村地区的经济、交通等条件不断改善，很多在外工作的本村人员返乡养老，这些人员仍然精力充沛，且具有丰富的社会资源，可以让他们进入村委会发挥余热，支持家乡建设工作。

四是根据村里的具体情况配置村委会干部。村民委员会成员包括主任、副主任和委员等3—7人，正如目前部分地区试行的“一肩挑”，既可以提高村务处理效率，同时也精简人员，减少国家财政支出。

五是拓宽村干部的选任渠道，除了村内选举之外，还可以部门选派、公开选考、社会选聘，把村干部当做乡村发展的带头人角色来定位。选好带头人是关乎乡村治理绩效的一个关键因素。

四、结论

村干部的职业化管理是基于国家乡村治理形态演变的结果，是在国家实施脱贫攻坚、乡村振兴这样的背景下，为了实现农业农村现代化，在既有“乡政村治”的治理体制下推行的。村干部职业化是为了有效避免村干部在工作中只顾村务、不管政务的情况出现而实行的国家对于基层的有效治理。村干部职业化可以从根本上决定村民自治的实际情况，决定着乡村治理的生态。因此，在村干部职业化过程中一定要强调其“基层自治”制度背景，只有这样，才能既实现乡村有效治理的目标，又突出我国基层自治的制度优势。

参考文献：

[1]   徐勇.国家化、农民性与乡村整合[M].南京：江苏人民出版社，2019：11.

[2]   桂华.村干部职业化的动因与成效[J].人民论坛，2020，（23）：55-57.

[3]   习近平.农村发展需要好的带头人[EB/OL]2017-12-12，http：//www.xinhuanet.com/politics/2017-12/12/c_1122100825.htm.

[4]   贺雪峰.村干部实行职业化管理的成效及思考[J].人民论坛，2021，（31）：52-54.

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