制度包容性视角下的庇护主义与新兴民主：阿根廷与菲律宾的比较研究
2022-03-28林丹阳
林丹阳
庇护主义(clientelism)是比较政治学的重要研究主题，也被认为是理解新兴民主发展的一个重要视角。从现实中看，庇护主义对传统民主的影响大多是消极的，而对新兴民主的作用却是多元、复杂、充满张力的。庇护主义常常与新兴民主国家中的选举舞弊、裙带关系、腐败等与民主、善治背道而驰的现象具有密切联系，甚至被认为是阻碍新兴民主巩固的重要因素。但在另一些国家，庇护主义却成为政党动员民众的有效途径，同时也通过提供物品和服务，改善了部分民众的生活和福利状况，对民主制度起到了一定的积极作用。由庇护主义的这种双重面向所引出的一个重要问题是：庇护主义为什么会在不同国家表现得极为不同，是什么因素导致了庇护主义对新兴民主所产生的不同结果？
现有理论均难以解释庇护主义在不同国家的差异性，本文拟运用制度主义研究范式，对阿根廷和菲律宾的庇护主义进行案例比较分析，将庇护主义看作一种非正式制度，提出“庇护主义包容性”这一概念，并以此识别出两种庇护主义类型，进而考察不同类型的庇护主义对新兴民主的不同影响，为更好地理解和阐释庇护主义与新兴民主的张力提供一种新的理论视角。
一 庇护主义与新兴民主：研究综述与现实挑战
传统上，庇护主义是存在于国家与社会之间的一种非正式关系，在这种关系中，那些社会经济和权力地位较高的庇护者利用自己的权力、权威和影响力，将手中拥有的有形或无形的资源分配给那些社会经济和权力地位较低的被庇护者，以换取他们的政治支持(选票、政治忠诚等)。在新兴民主国家，庇护主义常常与选举制度、政党制度等正式制度交织在一起，逐渐发展出政治家用金钱和物品收买选票的选举庇护主义(electoral clientelism)，以及以庇护关系而非意识形态或政治纲领组织起来的庇护主义政党(clientelistic parties)，使庇护主义在新的民主环境下获得强大的生命力和韧性。由于庇护主义在现代国家尤其是新兴民主国家呈现极为不同的面向，它与民主制度的关系受到了研究者的普遍关注。现有研究主要从功能主义和政治发展的视角出发，揭示庇护主义对新兴民主的不同影响。
(一)功能主义视角下庇护主义的积极作用
对庇护主义持积极态度的研究者强调庇护主义对新兴民主产生的正面功能。第一，庇护主义为新兴民主国家提供了一种另类的“民主负责制”。由于政治家和选民的庇护主义交换常常反复进行，政治家既需要向被庇护者传递自己具有提供资源能力的可靠信息，又需要履行对被庇护者的承诺以换取支持。在长期的互动中，庇护主义政党、政治家与选民都拥有可以相互监督、相互惩罚的渠道和机制。这种不同庇护者之间通过作出可信承诺以争夺选民的“竞争性庇护主义”，有助于提高选举的竞争性与合法性，进而推动新兴民主的巩固与发展。
第二，庇护主义是政治动员的一种有效策略。选举、投票对于新兴民主国家的普通民众来说是新鲜事物，尤其在收入和教育水平相对较低的社会，与纲领性政治相比，庇护主义带来的个人利益能够更直接有效地激励民众参与选举，有利于提高选举的投票率，保证竞争性选举制度的有效性与合法性。与此同时，庇护主义也是公民学习民主参与和合作技能的一个有效渠道，有助于培养公民的民主意识、参与能力，以及公民支持民主的政治态度。
第三，庇护主义在民主化初期能够提供必要的政治稳定与秩序。在国家刚经历民主转型、政权尚未稳固时，庇护主义可以成为社会的“压力释放阀门”以及普通民众的“问题解决网络”，为新兴民主提供充分的发展时间和宽松的成长空间，防止民主政体因为无法管控社会暴力和冲突而崩溃。对于那些种族多样化、族群和宗教关系复杂的国家，庇护主义在整合社会、聚合利益、维持政治稳定以及增加民主政体合法性方面的作用尤为重要。
(二)政治发展视角下庇护主义的消极影响
对庇护主义持消极态度的研究者主要从政治发展的历史与现实视角揭示庇护主义对新兴民主的危害性。归根结底，庇护主义是一种政治精英剥夺普通民众一部分政治公民权的机制，选民必须放弃自己的部分政治权利去换取个人利益。新兴民主国家中常见的收买选票、庇护主义政党等庇护主义现象无疑是非民主的，其不仅使政治家和政府忽视穷人的利益，还会损害出售选票的选民的自主性，使选票无法真实反映政府绩效和选民偏好，长远来看不利于民主制度的健康发展。此外，政治家和公民持续的庇护主义联系阻碍了纲领性大众型政党的出现和发展，塑造了一种“反常负责制”，导致选民必须对自己的投票选择负责，而不是民主政治中应有的政治家和政党对选民负责，这就从根本上扭曲了代表制和民主负责制，不利于新兴民主的进一步巩固与发展。
(三)阿根廷与菲律宾：“最相似案例”带来的现实挑战
现有研究虽然揭示了庇护主义对新兴民主的双重作用，但无论是从功能主义视角还是政治发展视角的研究，都没有进一步探究导致庇护主义这种双重作用的原因。事实上，在一些历史背景、政治体制、发展道路、政治文化等方面都比较相似的新兴民主国家，庇护主义的表现极为不同，对民主制度产生了迥异的影响，这是现有研究很难解释的。本文关注的阿根廷和菲律宾，就属于这样的一组“最相似案例”(见表1)。
表1 阿根廷与菲律宾的相似性与差异性比较
阿根廷和菲律宾历史上长期经历殖民统治，尤其是西班牙殖民统治，深受罗马天主教会的影响，因此两个国家虽然在地理位置上相距甚远，但在政治文化方面仍具有一定的相似性。到了20世纪，阿根廷和菲律宾都有过民主和独裁的经历，都在“第三波”民主化浪潮中实现了民主转型，也在民主化时期经历过相似的经济、政治和社会危机。最重要的是，阿根廷和菲律宾都是庇护主义传统深厚的国家，庇护主义在国家的民主化进程中持续存在，对民主体制产生了重要的影响。从历史与现实的角度看，两个国家具有诸多相似之处。
但是，庇护主义在两个国家的表现及影响又存在着显著差异。在阿根廷，选举庇护主义在民主化时期成为政治家争取选票、与选民建立密切联系的重要工具，主要的全国性政党通过向庇护主义政党转型而得以存活和发展，国家的民主体制整体来看是健康、稳固、有韧性的。而在菲律宾，庇护主义在民主化进程中始终与家族政治交织在一起，形成了独特的家族式庇护主义，导致选举舞弊、暴力和冲突频发，政党体系支离破碎，脆弱的民主制度时常面临着来自腐败的威权统治者以及民粹主义的冲击。
这种同中有异的特点，既使阿根廷和菲律宾成为一组合适的比较案例，又对现有的庇护主义研究提出了挑战。现有理论均难以解释庇护主义在两个“最相似国家”之间的这种差异性，因此需要寻找新的分析视角。
二 庇护主义包容性：制度主义视角下的庇护主义与新兴民主
庇护主义研究者大多将庇护主义视为一种非正式关系，这样的界定容易产生“概念延展”的问题，也是导致现有研究难以进行系统、有效的案例比较，难以回应和解释现实问题的重要原因之一。因此，制度研究者往往将庇护主义看作一种非正式制度，这样就有助于将不同国家、不同类型的庇护主义纳入同一理论框架中进行考察，从而更好地揭示庇护主义与新兴民主的关系。
(一)作为非正式制度的庇护主义及其包容性
格雷昌·埃尔姆克(Gretchen Helmke)和史蒂文·列维茨基(Steve Levitsky)在对非正式制度的经典研究中，将庇护主义明确界定为一种非正式制度。这是因为，庇护主义本来是传统社会中的一种非正式的社会关系，但是当这种非正式关系在现代国家尤其是新兴民主国家按照一定的规则和规范来运作，得到社会成员的认可和遵守，那么它实际上也逐渐经历了制度化的过程，最终发展成一种重要的非正式制度。在新兴民主国家，诸如庇护主义这样的非正式制度，在国家政治生活中常常发挥着重要作用，既有可能阻碍国家建构与民主巩固，又有可能为国家提供必要的秩序与稳定，保障正式制度的有效运作，推动民主巩固与有效治理。
“制度包容性”(instituational inclusiveness)是制度研究者在解释制度的不同结果时常用的一个概念，美国经济学家阿西莫格鲁(Daron Acemoglu)和罗宾逊(James A. Robinson)在《国家为什么会失败》一书中就揭示了制度包容性与国家兴衰的关系：那些建立了包容性(inclusive)政治经济制度的国家，都能够实现长期的经济增长与物质繁荣，民众的生活水平也会持续提高；那些建立了汲取性(extractive)政治经济制度的国家，则会走向经济停滞、衰退以及贫穷。由此可见，制度包容性的差异会对国家整体的政治经济发展产生重要影响，是解释制度结果差异的一个有力因素。
对于新兴民主来说，除了阿西莫格鲁和罗宾逊强调的正式制度的包容性之外，由于庇护主义这一非正式制度在国家政治生活中的重要地位，其包容性同样值得关注。从本质上说，庇护主义是一种排他性的非正式制度，因为只有处于庇护主义网络内部的庇护者和被庇护者才能从庇护关系中受益，庇护者与被庇护者之间的私人忠诚关系也是高度排他的。但是从现实来看，在不同的新兴民主国家，庇护主义网络的包容性却是极不相同的，因而庇护主义的包容性也存在相对较大的差异。由此，本文提出“庇护主义包容性”这一概念，以考察庇护主义在政治体系中能否尽可能广泛、多元地吸纳不同的社会群体和社会成员，庇护主义网络的来源和组成能否最大限度地涵盖不同社会身份、不同社会地位的个体和群体。具体来说，根据庇护主义网络在不同国家的包容性差异，可以识别出包容性庇护主义(inclusive clientelism)与排他性庇护主义(exclusive clientelism)两种不同的庇护主义类型：在包容性庇护主义下，庇护主义网络相对多元化，能够涵盖和超越不同的社会群体，包容性相对较强；而在排他性庇护主义下，庇护主义网络相对单一化，涵盖范围狭窄，包容性相对较弱。
从特征上看，上述庇护主义类型主要存在以下差异，而阿根廷和菲律宾这两个分析案例则是两种庇护主义类型的典型代表：
第一，包容性庇护主义通常是全国性的，同一个庇护主义网络能够涵盖国家的大部分地区。阿根廷民主化时期的庇护主义是全国性的，两大政党都在全国各个省份拥有广泛的庇护主义网络。相反，排他性庇护主义通常是非全国性的，同一个庇护主义网络的范围只能覆盖部分地区，不同地方庇护主义网络之间的斗争、结盟、分化、重组时常发生。菲律宾的地方政治家族通常只能控制自己所在地区的庇护主义网络，政治家要想在全国性选举中获胜，就必须使自己的地方庇护主义网络影响力超越本地区，同时击败那些与之竞争的敌对政治家族及其庇护主义网络。
第二，包容性庇护主义通常会依托全国性的正式制度或政治力量而存在，如全国性政党。阿根廷民主化时期的庇护主义主要依托两大全国性政党存在和发展，政党是庇护主义发挥其影响的重要渠道。相反，排他性庇护主义通常依托地方性的政治力量而存在，如地方性政治家族、部落、军阀等等。在菲律宾，民主化时期的庇护主义主要依托于地方性的政治家族和政治王朝存在与发展，没有产生重要的全国性庇护主义政党。
第三，包容性庇护主义通常能够涵盖和超越阶级、种族、宗教等不同的社会群体，庇护主义网络的成员来源相对广泛、多元。阿根廷民主化时期的庇护主义是跨阶级、跨群体的，政治家建立的庇护主义网络通常能够容纳从激进左翼到极端右翼不同政治光谱的成员。相反，排他性庇护主义通常只能容纳某一类特定的社会成员(比如同一家族、同一阶级等)，范围相对狭窄。菲律宾民主化时期出现的就是一种家族式庇护主义，政治家族成员是庇护主义网络中的核心角色与主要受益者。
(二)庇护主义包容性对新兴民主的影响
庇护主义与新兴民主的关系是复杂的，它可能“侵蚀、伴随或补充着民主制度和民主进程”。而庇护主义包容性，则是决定庇护主义给新兴民主带来正面或负面作用的一个重要因素。
在以阿根廷为代表的一些新兴民主国家，包容性庇护主义能够将尽可能多的来自不同社会群体的民众纳入其中，对民主制度产生积极、有益的作用。一方面，它通过选举庇护主义，在选民与政治家之间建立起互惠关系与可信承诺，赋予选举制度一定的合法性。另一方面，它提供了一种迅速、广泛地吸纳新成员、壮大政党组织的手段，使庇护主义政党兼具全方位政党的特征，这样就能够有效地对全国性政党进行整合，防止政党体系的动荡和碎片化。由此，包容性庇护主义能够为正式制度提供积极有益的补充，给予正式制度充分的成长空间，为新兴民主提供了秩序与稳定的重要保障，有助于化解冲突和暴力，抑制极端政治力量对政治体系的冲击。
而在以菲律宾为代表的另一些新兴民主国家，排他性庇护主义覆盖和容纳的社会成员相对单一、狭窄，对民主制度产生了消极、有害的作用。一方面，它容易使不同的庇护主义网络为了选票展开恶性竞争，导致选举舞弊、冲突和暴力频发，严重削弱选举的公正性和有效性。另一方面，它使政党无法代表选民利益，政党体系日趋碎片化，容易催生离心型和反体制政党。由此，在排他性庇护主义的作用下，国家与社会难以有效整合，政府甚至无法保障基本的秩序与稳定，新兴民主难以巩固，时常面临民主衰退甚至崩溃的风险。
综上所述，庇护主义在不同的新兴民主国家表现出不同的制度包容性，进而对民主体制产生了不同的影响。而作为一种历史悠久的非正式制度，庇护主义有其深厚的制度渊源和历史底蕴，两种不同的庇护主义类型是在漫长的发展过程中逐渐被塑造出来并嵌入国家的政治生活与新兴民主体制之中的。
三 庇护主义包容性在阿根廷与菲律宾的变迁
阿根廷和菲律宾都是具有悠久庇护主义历史的新兴民主国家，但是庇护主义在两个国家的演进大不相同，尤其是在“第三波”民主化之后，两个国家出现了两种特点鲜明、差异显著的庇护主义类型。阿根廷的庇护主义在历史上是分散、碎片化、高度排他的；但是在民主化时期，排他性庇护主义转变成了一种由全国性政党主导的、广泛多元的包容性非正式制度。相比之下，菲律宾的庇护主义从其产生之日起就带有强烈的家族印记，地方性政治家族始终是庇护主义的组织者、主导者和受益者，一种根深蒂固的排他性非正式制度逐渐建立起来并延续至今。
(一)阿根廷庇护主义的包容性发展
庇护主义贯穿于阿根廷独立后历史发展的各个时期，但是在每个时期的影响力各不相同。整体来看，阿根廷的庇护主义经历了从排他性较强到包容性较强的演变过程，最终在民主化时期形成了一种包容性非正式制度。
阿根廷的庇护主义起源于殖民主义，奴隶制是早期庇护关系的雏形，主人和奴隶的关系逐渐演化为国家独立后各省的大庄园主/种植园主与佃农的庇护关系，即著名的考迪罗(caudillos)主义。考迪罗拥有地产、财富和武装，与追随者建立起一种以物质资源和人身保护换取劳动、服务和个人忠诚的庇护关系。某一地方考迪罗要想控制整个国家，就必须与其他地方考迪罗展开激烈的竞争。因此，早期阿根廷的庇护主义以盘踞于各省的地方性考迪罗的家族、庄园为中心而组织起来，在很大程度上是分散、碎片化、高度排他的。
1862—1930年，实现了国家统一的阿根廷经历了稳定的宪法统治，引入了选举与政党等正式制度，以考迪罗主义为核心特征的排他性庇护主义也顺应政治和社会的新变化，逐步嵌入到政治体系之中，演变成一种被政治精英、政党以及大众所接受的非正式制度。这一时期，阿根廷发展出两个全国性的庇护主义政党。一方面，考迪罗主义是国家自治党参与并赢得选举、维持对地方的控制以及巩固执政党地位的重要工具，一小部分执政的寡头集团尤其是依托地方省份崛起的土地精英垄断了国家自治党及其庇护主义网络，因而这种庇护主义仍然是排他性的。另一方面，新崛起的代表城市中产阶级的激进公民联盟吸纳了一部分被排除在国家自治党庇护主义网络之外的团体和成员，并且在1912年阿根廷将选举权拓展到全体成年男性公民之后，很快就在地方通过为民众提供服务、职位以换取选票，建立起一套能够有效收买选举支持的庇护主义体系。由此，庇护主义随着国家从寡头政体走向民主政体，发展出收买选票、施惠等适应民主体制的新形式，逐渐成为一种非正式制度，持续影响着国家政治生活。激进公民联盟将庇护关系从精英之间扩大到精英与社会更广泛的民众中，在一定程度上提高了庇护主义的包容性，使传统的以土地精英为核心的考迪罗主义逐渐向以全国性政党领袖和精英为核心的庇护主义转变。这种更具包容性色彩的庇护主义，帮助激进公民联盟得以在1916—1930年的民主试验时期持续执政。但是，阿根廷这一时期的庇护主义本质上还是高度排他的，特别是广大的工人阶级、没有投票权的新移民以及下层民众一直被排除在庇护主义网络之外，这就导致社会阶级对立和冲突日益严重，为军事政变与民主崩溃埋下了隐患。
1930—1983年，阿根廷长期处于威权政体和竞争性政体快速轮替的动荡时期，庇护主义也逐渐走向边缘化，取而代之的是军人、民粹主义政党和庇隆主义(Peronism)政治家。这一时期，军人和民选政治家轮流上台执政，除了历任总统都会向自己的亲信提供政治职位之外，也许庇护主义并没有在政治生活中发挥太大的作用。因此，这一时期阿根廷的庇护主义既是极度边缘化的，又是极端排他的。无论是庇隆对劳工的庇护还是军人独裁政权对军队的庇护，都将社会大多数群体排除在外。哪一方上台执政都会引发另一方的激烈反对和持续性的反体制斗争，政权的合法性和生命力极其脆弱。
1983年，阿根廷实现了民主转型，庇护主义也重新兴起，迅速嵌入民主政体，继续成为影响国家政治发展与民主化的一种重要的非正式制度。表面来看，阿根廷的庇护主义在民主化时期与民主试验时期存在相似之处：遍布地方社区的政党中间人向选民提供食品、药品、服务和就业机会，以换取选票；政党建立起遍布全国的庇护主义网络，各省的政治家为了争夺党内领导权以及成为总统候选人仍然会展开激烈的竞争。杜阿尔德、梅内姆等著名政治人物都是通过建立并扩张自己的地方庇护主义网络，实现对政党和国家最高权力的控制，在掌握国家权力之后又继续利用丰富的国家资源回馈被庇护者。
但是，与以往不同的是，阿根廷在民主化时期出现了一种历史上从未有过的包容性庇护主义，最典型的例子是阿根廷政党的庇护主义转型。在阿根廷政坛上活跃了将近一个世纪的两大全国性政党——激进公民联盟和正义党，在这一时期都褪去了以往狭隘、排他的标签，成为包容性极强的庇护主义政党。尤其是正义党这个曾经高度依赖工会和工人阶级的激进民粹主义政党，彻底地转变为一个全方位的庇护主义政党。20世纪90年代，梅内姆的新自由主义改革使正义党大幅“右转”，而梅内姆本人庇护主义网络的多元化和包容性也是历任总统中最高的，包括省级政治家、工会领袖、以前的左翼游击队成员、新自由主义者、极端右翼团体成员、前军政权的合作者以及他在整个政治生涯中击败、招募的其他支持者。在民主化时期，包容性庇护主义已经成为嵌入阿根廷民主体制中的一种重要的非正式制度。
(二)菲律宾排他性庇护主义的延续与发展
和阿根廷类似，菲律宾同样具有悠久的庇护主义传统。但是，其庇护主义自始至终都与家族政治交织在一起，从其产生之日起就一直是一种以政治家族为中心、高度碎片化的排他性非正式关系和非正式制度。
菲律宾的庇护主义不是殖民主义的“舶来品”，而是本地土生土长的产物。在殖民者到来之前，菲律宾群岛一直处于原始的分散状态，类似小村庄的“巴朗盖”(barangay)是原始社会的基本单位。生活在巴朗盖中的村民服务并效忠于首领“达图”(datu)，这种“首领—村民”的依附关系是菲律宾庇护主义的早期形态。达图是等级化的庇护关系金字塔最顶层的庇护者，在达图之下的是作为其助手和保镖以及扮演达图与村民之间中间人角色的勇士，他们很多都与达图有血缘关系，可见早期菲律宾的庇护关系已经带有浓厚的家族色彩。这种原始的、基于互惠和个人忠诚而建立起来的庇护关系具有鲜明的个人化、地方性特征，因而也是碎片化和高度排他的。
到了殖民时期，菲律宾传统的排他性庇护关系为殖民者的“间接统治”提供了天然的便利。殖民当局主要依靠地方性权贵家族维持统治，菲律宾的家族政治由此兴起，也塑造了独特的家族式庇护主义。西班牙殖民者利用达图向民众收取贡品，而达图则可以免除进贡和劳务，这就使达图在政府与社会之间扮演了中间人的角色，在庇护主义金字塔中既是殖民者的被庇护者又是普通民众的庇护者。美国殖民者则与地方精英家族合作，培养省级政治家作为中间人，菲律宾早期的奥斯梅纳、奎松等政治家族由此崛起。尤其是美国殖民当局在20世纪初将西方式的政治制度引入菲律宾之后，收买选票和选举庇护主义应运而生，而菲律宾最早的全国性政党——国民党和联邦党也是典型的庇护主义政党，都是政治家族参与选举、分配利益以及维系庇护主义网络的工具。从殖民时期开始，菲律宾的政治家族就只关注本家族的狭隘的利益，更广泛的社会成员无法被纳入到庇护主义网络之中，其利益也得不到代表和实现。因此，菲律宾的家族式庇护主义，从形成之初就是一种典型的排他性非正式制度。
二战后，菲律宾虽然实现了国家独立并建立起美国式的民主制度，但是家族式的排他性庇护主义在政治舞台上的影响却日益增强。两大政党仍然只是以政治家族为中心的地方派系组成的松散联盟，精英家族才是政治权力的真正来源。选举的普及化和制度化使得地方政治家族迅速发展出新的选举庇护主义，收买选票和选举腐败成为普遍现象，菲律宾选举也被认为是世界上最昂贵的选举。1969年，菲律宾总统和国会选举的总支出接近10亿比索，几乎是当年国家预算总额的1/4。在选举中，不同的政治家族及其庇护主义网络之间的竞争日趋激烈，地方政治家族利用私人武装为本家族的利益保驾护航，以枪支、暴徒与黄金(Guns, Goons and Gold)为代表的“3G政治”开始盛行。此外，政治家族开始对国家官僚体系进行全面渗透，政治家用公共部门职位回馈其支持者成为常态。在中央层面，总统职位以及下属的官僚职位成为庇护主义政治家激烈争夺的施惠资源，这导致菲律宾的公共部门不断扩张，官僚机构人数在20世纪60-70年代几乎增长了200%；在地方层面，那些通过任命产生的职位往往被选举产生的省长、市长所属的政治家族成员或亲密伙伴占据，一个家族能够“控制从市长到学校门卫的所有公职”。这种排他性庇护主义在1972年开始的马科斯戒严时期达到顶峰，变成了一种极端排他的“马科斯家族式庇护主义”。马科斯将大量政府高级职位授予其家人和亲信：他的妻子先后担任马尼拉行政首长和住房部长，他的小舅子控制了国家海关以及国家总审计委员会，他的弟弟领导着国家医保委员会，甚至他年迈的老母亲也掌管着稻谷和玉米管理局。马科斯还对其它政治家族进行了残酷打击：洛佩兹家族多位成员被逮捕，家族产业被马科斯家族接管；阿基诺家族的小贝尼格诺·阿基诺(Benigno Aquino Jr.)甚至被马科斯暗中派遣的杀手暗杀。
1986年，随着马科斯的独裁统治被推翻，菲律宾实现了民主转型。但是，家族式的排他性庇护主义早已根深蒂固，继续成为一种主导并决定民主进程与结果的非正式制度。一方面，在选举中政治家族和政治王朝仍然占据着绝对主导地位，比如在1987年举行的国会选举中，当选的200位国会议员有169位来自传统的政治家族，其中有67位来自亲马科斯的政党和家族。那些与传统政治家族没有联系的新政治家很难当选，也难以将更广泛的普通民众的声音带入政治体系。另一方面，菲律宾的政党体系高度碎片化，几乎没有形成稳定、强大的全国性政党。存在于政党体系之中的几乎都是组织松散、没有明确纲领和意识形态主张的庇护主义政党，它们更多的只是不同政治家族的暂时性联盟。政治家转换政党成为常态，国会众议员候选人在下一届选举中转换政党归属的比例从戒严时期(1946—1971年)前的32%上升到后马科斯时期(1987—2004年)的57%；参议员候选人的政党转换比率则从24%上升到42%。相比于政党，政治家更倾向于通过自己的地方性政治家族来组织庇护主义网络，以参与选举。因此，活跃在菲律宾政治体系之中的始终是以家族为中心的庇护主义，这种排他性非正式制度贯穿于菲律宾历史发展的各个时期，具有极强的生命力和制度韧性。
四 庇护主义包容性的影响：阿根廷的“民主奇迹”与菲律宾的民主危机
从庇护主义在阿根廷与菲律宾的发展史可以看出，庇护主义包容性对于民主制度具有不可忽视的影响。阿根廷和菲律宾在20世纪经历民主的失败，与庇护主义网络缺乏包容性、无法广泛聚合利益具有重要关联。到了20世纪末的民主化时代，阿根廷和菲律宾形成了两种极为不同的庇护主义类型，而庇护主义包容性在很大程度上决定了两个国家民主制度的命运。事实上，阿根廷和菲律宾在民主化初期，民主体制下的各项新生的正式制度都比较衰弱，国家也都发生过导致政权倒台的大规模社会抗议。但是，在经历了制度衰弱和社会动荡后，阿根廷的包容性庇护主义为正式制度提供了有效的支持和补充，为民选政府提供了执政权威与合法性，使国家的民主体制令人惊讶地存活下来，实现了民主巩固的“奇迹”；相反，菲律宾的排他性庇护主义持续侵蚀和削弱正式制度，导致国家政治生活中充斥着选举舞弊、欺诈、腐败和暴力，常常给反体制的民粹主义政治家带来掌握国家最高权力的机会，使国家的法治和公民自由受到巨大威胁，逐步走向民主衰败。
(一)阿根廷的包容性庇护主义与“民主奇迹”的实现
包容性庇护主义与阿根廷民主巩固的实现有着密不可分的联系。庇护主义有效补充了民主化时期选举制度、政党制度等正式制度的不足，有效抵御了激进力量对民主体制的冲击和威胁，从而保证了民主政体的健康、稳定运行，使国家在经历重大危机濒临崩溃之后实现了“民主奇迹”。其中最关键的是，包容性庇护主义持续为正义党提供执政权威与合法性支撑，维系着政党体系的稳定运行，为民主体制带来重要的保障。
在民主化时期，阿根廷正义党通过向全方位的庇护主义政党转型，显著提高了政党的多元化和包容性。更重要的是，正义党的转型重新塑造了阿根廷的政治生态，支持和推动民主发展成为国家与社会的共识。由此，民主化初期建立的两党体系得以稳定运行，先后完成了两次和平的权力移交，军队以及其它反体制力量不再拥有对国家政治发展的主导权。与此同时，正义党通过基层的庇护主义网络建立了大量服务于底层民众的慈善厨房(soup kitchen)和“问题解决网络”，使其在新自由主义改革大幅“右转”的背景下仍然能够获得广泛支持，在全国选举中始终能够获得1/3以上的选票。尽管正义党已经与传统的庇隆主义相去甚远，但是在20世纪90年代中期，仍然有25%以上的阿根廷选民认为自己是支持正义党的庇隆主义者；而在20世纪90年代末，80%以上的全国性工会组织和90%以上的地方性工会组织都参加了正义党的各种活动。这种包容性庇护主义使得阿根廷有效抑制了在拉丁美洲其它国家频繁出现的大规模城市抗议，以及反改革和反体制浪潮对民主体制的冲击，同时帮助正义党即使在失业率高涨的时候也能获得工人阶级和中下阶层选民的支持。
从2001年政治危机开始，阿根廷的政党体系出现了新的剧变：正义党内部严重分裂，三位总统候选人在2003年大选中展开恶性竞争；而另一个全国性政党激进公民联盟更是急速衰落，在2003年大选中仅赢得2%的选票；在民主转型将近20年之时，政党体系乃至民主体制走到了崩溃的边缘。但是，最坏的结局没有发生，阿根廷的政党体系随后经历了从“半崩溃”到重新整合的过程，民主体制同样顽强地存活下来。一方面，反对派政党呈现出碎片化、地区化的状态，没有出现新的有竞争力的全国性政党；另一方面，执政的正义党通过基什内尔夫妇两位总统的重新整合，既保持了政党的生命力和长期执政地位，又使政党体系乃至民主制度逐渐重回正轨并持续稳定运行。作为正义党重要支柱之一的包容性庇护主义，在这一过程中扮演了至关重要的角色。
基什内尔在2003年就任总统后，面对日益升级的社会抗议运动，延续了正义党的庇护主义策略，将部分运动领袖吸纳进政府，为他们安排政府职位。由于这些运动领袖和参与者大多是受梅内姆新自由主义改革影响的失业者以及下层贫困民众，基什内尔的施惠策略使他们能够直接参与政府社会福利政策的制定和执行过程，进而从激进的街头抗议者转变为坚定的政府支持者，为基什内尔和正义党提供了强大的执政合法性。到2006年，至少有50名运动领袖在国家社会发展部社区组织秘书处以及土地和住房委员会等机构中任职，后来甚至扩展到每个政府部门。基什内尔还将运动领袖纳入到政党的竞选名单中，为他们提供进入立法机关的机会，也彻底将他们变成了庇护主义网络中的中间人和被庇护者。
与此同时，基什内尔重新加强了正义党与工人阶级的庇护主义联系。在梅内姆执政时期，正义党为了扩大选民基础，向更具有包容性的全方位政党转型，刻意疏远了与劳工组织和工人阶级的联系；而在基什内尔打造的包容性更高的庇护主义网络中，工人阶级同样是重要的争取对象。基什内尔安排亲工会的官员主导劳工部等与劳工、工会相关的国家部门，进而建立了与全国劳工总会等大型工会的良好关系，确保工会和工人阶级在选举中持续支持正义党。
通过基什内尔对庇护主义网络的重新整合并持续扩大其包容性，正义党在2003年的危机后有效避免了进一步的分裂，保持了全国第一大党的坚实地位，这也保障了阿根廷民主体制的延续和巩固。在21世纪初席卷拉美各国的激进左翼和民粹主义浪潮中，正义党在选举中的持续获胜，使得离心的反体制政党以及激进的反体制局外人无法利用政党体系的碎片化趁虚而入，威胁阿根廷民主体制的稳定性。阿根廷民主化以来最成功的反建制政治家阿尔多·里科(Aldo Rico)，仅在1994年国会下议院选举中获得9.2%的选票，并且在选举之后很快就被吸纳进正义党的庇护主义网络之中。基什内尔和正义党所主导的包容性庇护主义，使阿根廷政党体系没有走向全面崩溃，对正式的政党制度形成了重要的补充、缓冲以及调节的作用，同时给予反对派政党以及政党联盟充分的重组和调整空间。最终，反对派政党联盟在2015年的总统选举中击败正义党，阿根廷又一次实现了权力的和平移交，民主制度得到进一步的巩固。
(二)菲律宾的排他性庇护主义与未完成的民主巩固
1992年，随着两位民选总统拉莫斯与阿基诺顺利完成权力移交，菲律宾看似走上了民主巩固的正轨。实际上，菲律宾只是满足了界定民主的最小化标准(选举民主或程序意义上的民主)，远不是一个健康的、稳固的民主政体。民粹主义和极具威权色彩的政治家先后当选总统，而民选总统持续受到激进社会运动及潜在军事政变的威胁，同时20世纪90年代以来在任的每位总统几乎都卷入家族腐败的丑闻，民主政体的质量和稳定性持续下降。而由政治家族和政治王朝主导的排他性庇护主义，则是阻碍菲律宾实现民主巩固的重要力量。
排他性庇护主义对菲律宾民主体制的伤害，集中表现为它对选举制度和政党制度的侵蚀和破坏。选举中的“3G”政治愈演愈烈，每次选举临近之日，便是武装冲突和暴力事件频发之时。达瑙市的杜拉诺家族从贫民窟招募大量武装暴徒，安排他们在选举前恐吓选民，威胁、攻击、拘禁竞争对手，和反对的武装力量进行战斗。马京达瑙省的安帕图安家族在2009年的省长选举中，指使家族庇护主义网络中的暴徒残忍杀害竞争对手的58名亲属和支持者，其中包括孕妇、记者等无辜人士，制造了菲律宾选举中最血腥、最暴力的事件。引发冲突的政治家族及其私人武装往往能得到他们在全国层面更高级庇护者的纵容和包庇，无需为其罪行承担责任。这种充斥着强制与暴力的排他性选举庇护主义，塑造了菲律宾极端恶劣的选举政治生态，严重损害了选举的公平性和公正性，使民主选举沦为地方性政治家族之间的恶斗，选民无法用选票让政治家对自己的行为负责。
在民主化时期，菲律宾的政党体系同样受到以政治家族为中心的排他性庇护主义的侵蚀和取代，这种“无政党庇护主义”(partyless clientelism)给民主巩固带来的最大威胁在于，难以防止激进、民粹主义乃至反体制的政党和政治家的崛起和掌权。菲律宾缺乏像阿根廷正义党这样能够稳定、持续存在的全国性政党，由地方性政治家族所主导的庇护主义政党流动性极高，即使是总统所属的政党也可能会因总统的离任而迅速分崩离析。这种碎片化、低制度化的政党体系能够被一些拥有强大个人声望的民粹主义政治家轻易利用。这些政治家通过对单一议题的强调和极具煽动性的政治动员方式进入政治体系，甚至赢得选举，而他们的执政方式常常会对国家的民主、法治和公民权利造成极大的破坏。在1999年的总统选举中，埃斯特拉达凭借自己电影明星的知名度，加上在草根社会中倡导“为穷人发声”的选举口号，获得民众的广泛支持，最终顺利当选。但随后，埃斯特拉达的家族式腐败震惊全国，导致其统治在2001年被大规模的群众抗议所推翻，他和他的家族被指控收取了超过8，000万美元的贿赂和其它非法资金。而在2016年的总统选举中，民粹主义政治强人杜特尔特利用打击毒品的议题得到广泛支持并顺利当选，然而他在上任后的铁腕禁毒行动导致大量菲律宾民众非正常死亡，引发了国际社会对菲律宾人权、法治以及民主状况的忧虑。
在民主化时期，排他性庇护主义对菲律宾民主制度的影响与阿根廷形成鲜明对比。家族式庇护主义严重削弱和侵蚀了正式制度，破坏了其对于反体制力量的制约和阻碍功能，甚至直接为反体制力量的崛起提供了助力。尤其是菲律宾政党体系的碎片化和高度的脆弱性，使得民粹主义政治家能够通过选举获得权力，进而对民主体系造成巨大的威胁。
结 语
本文采用制度主义的分析视角，以非正式制度包容性为切入点，区分了两种不同类型的庇护主义，进而以阿根廷和菲律宾作为比较研究案例，分析和解释庇护主义对新兴民主产生的不同影响。其中，包容性庇护主义在民主化时期与正式制度展开良性、积极的互动，促进正式制度有效运作，将多元、广泛的社会群体纳入民主体制，从而有助于国家顺利完成民主转型和民主巩固；排他性庇护主义则会与正式制度展开恶性、消极的互动，严重侵蚀和破坏正式制度的功能，无法有效地聚合民意，也无法为民主体制提供必要的稳定与秩序，从而导致政治体系持续衰弱，民主巩固难以完成。
需要强调的是，本文提出的包容性和排他性庇护主义，在很大程度上应该被看作两种“理想类型”(ideal type)。实际上，除了本文分析的两个国家之外，更多新兴民主国家的庇护主义，都是处于这两种理想类型之间或是兼有两者的特征。比如，印度尼西亚的庇护主义就是典型的包容性庇护主义兼具排他性特征的案例。一方面，印尼的庇护主义政党都积极地拓展选民基础，超越传统的分野和界限，政党体系呈现出包容、竞争的特征。另一方面，近年来印尼的选举庇护主义日趋个人化与碎片化，绝大多数候选人都不是依靠政党机器，而是依靠由中间人组成的“胜利团队”(success team)向选民提供利益来收买选票。这种庇护主义具有强烈的排他性，使得印尼开始出现菲律宾那样的政党重组与党员频繁转换政党的现象，政党体系的制度化水平相对较低。由此可见，庇护主义在一些国家可能同时兼具包容性和排他性的特征，或是更偏向于两种类型中的其中一种，因此，它对新兴民主的影响也更为复杂。但是，将庇护主义看作一种非正式制度并引入“庇护主义包容性”这一概念，至少提供了一种可行的分析框架，有助于更全面地认识和理解庇护主义与新兴民主的关系。
与此同时，从制度变迁的角度看，庇护主义包容性在同一国家也并非一成不变。历史制度主义告诉我们，传统社会中形成的制度在发展过程中常常会不断地自我强化，很难发生根本性的改变，而当一些偶然性的关键节点(critical junctures)出现时，也能够推动制度发生变迁。菲律宾的排他性庇护主义从殖民时期以前延续至今，不因政体、政权、领导人的更迭而改变，正是制度黏性与路径依赖的结果；而阿根廷的庇护主义从排他到包容的转变，在一定程度上也体现了关键节点(军人政权残酷统治以及马岛战争)作用下所带来的制度变迁。
此外，从制度主义视角考察庇护主义与新兴民主的关系，还可以为进一步的研究提供另一条重要线索。庇护主义对新兴民主的影响是间接而非直接的，它不直接作用于民主体制本身，而是通过与民主体制中的各项正式制度进行持续互动，补充、替代或是侵蚀正式制度的功能，最终对民主巩固产生积极或消极的影响。因此，分析庇护主义与新兴民主国家各项正式制度的互动过程与互动结果，对进一步揭示庇护主义对新兴民主的作用机制，具有重要的理论与现实意义。
