张逸菲

摘要：我国政府采购从1996年开始试点到现在，经历了一个快速发展的过程，虽然在改革途中遇到了不少阻碍，但是从最近相继出台的多项制度就可以看出国家对于政府采购工作的重视和支持。政府采购作为我国行政事业单位财政支出的重要手段，对于推动市场经济的发展起到了至关重要的作用。但在行政事业单位政府采购实践过程中也暴露出一系列问题，如制度体系不健全、预算编制不准确、采购行为不规范、信息化程度不够、专业素质人才紧缺等。尤其是在“放管服”改革的大背景下，采购人拥有更多的自主权，行政事业单位更应该重视政府采购的内部管理问题。行政事业单位是我国政府采购的主体，研究其可能存在的问题，对于下一步更好地修订政府采购法，完善我国政府采购制度体系，具有重要的现实意义。本文通过阐述政府采购对于行政事业单位的重要性，进一步研究行政事业单位政府采购当前主要存在哪些问题，然后有针对性地提出解决对策，希望能对行政事业单位政府采购管理工作起到一些帮助。

关键词：行政事业单位;政府采购;问题及对策

政府采购是行政事业单位采购中必不可少的一个部分，也是政策性最强的部分，受到国家政府采购法、招投标法的约束，一旦理解偏差就有可能触碰法律的红线。国家虽然在近几年陆续出台了不少规范性文件，但是目前我国行政事业单位普遍缺少对政府采购的重视，在执行过程中难免有和国家政策衔接不到位的地方，长此以往，可能引发较大的问题。因此，本文希望通过发现行政事业单位政府采购的问题，引起行政事业单位的重视，及时改进不足，助力行政事业单位的平稳健康发展。

一、行政事业单位政府采购的重要性

（一）提高资金使用效益

政府采购规定了多种采购方式，例如公开招标、邀请招标、竞争性谈判、竞争性磋商、询价等，通过这些方式可以获得具有竞争力的价格，从而大大降低了采购成本。同时，政府采购也采用了多种评审因素加权相加的综合评分法，保证了不同类型的采购项目，都有合理的分值权重配比，防止出现质次价低的现象，提高了货物和服务的质量。

（二）落实国家经济政策

政府采购具有重要的宏观调控作用，有利于推动市场经济的发展。例如鼓励采购节能环保产品;扶持中小企业、残疾人福利性单位、监狱企业;采购脱贫地区、欠发达地区、少数民族地区农副产品，推进乡村产业振兴;支持本国货物，扶持民族企业;支持正版软件，保护国家信息安全。另外，政府采购有利于资源的优化配置，为解决社会矛盾、提供社会福利打开了新的渠道和思路。例如近些年出现的政府购买服务，使得社会组织、企事业单位有机会在教育、就业、社保、医疗卫生、住房保障、文化体育及残疾人服务等基本领域，提供原本应由政府提供的公共服务。落后稀缺的政府资源被优质丰富的社会资源取而代之，既能解决社会组织、企事业单位资金短缺的问题，又能满足人民对美好生活的追求。

（三）规范采购市场秩序

我国的政府采购是由相应的政府采购法及其规章制度来规范的，从法律层面树立了采购的规则，引入了预算审批、意向公开、招标竞价、合同公示、投诉质疑、动态监管等一系列流程，有效遏制了腐败行为的发生。并且政府采购的资金使用过程，包括预算、需求、采购、执行都是面向社会公开的，一切均在阳光下进行，保证了信息公开透明，防止暗箱操作。

二、行政事业单位政府采购存在的问题

（一）制度体系不健全

近幾年政府采购发生较大变化，不仅体现在品目金额的调整上，还有采购方式的转变。由过去重货物类采购，逐渐向服务类倾斜。例如，政府采购目录中减少了许多货物类品目，保留了一些经常性品目，增加了云计算服务、互联网接入等服务类品目，分散采购限额也从50万元提高到100万元，公开招标数额从120万元提高到200万元。另外，政府采购由过去全部是线下采购，转变为一部分采用线上采购，国家也陆续推出了电子竞价、电子竞拍、电子卖场等具体采购方式。政府采购的变化带来相应的配套制度层出不穷，而行政事业单位的制度还未及时更新，与实际相脱离。

国家推行放管服政策以来，很多单位并未按照要求修订相应的内部管理制度，导致现行的政府采购制度过于繁琐，审批流程长，缺乏灵活性。

行政事业单位普遍不重视内部控制，缺乏相应的制度规范，而政府采购又往往是风险控制的关键环节，一旦管控不严，会滋生严重的腐败问题。

（二）预算编制不准确

行政事业单位政府采购预算没有根据实际业务或项目任务书去编制，并且编制内容不够详细，过于笼统宽泛，缺乏指导意义。究其原因，预算多为单位领导拍脑袋决定，全程只有财务部门参与，没有业务部门配合，单位内部之间没有沟通交流，闭门造车，不切实际。

编制后的政府采购预算没有经过单位预算委员会的审批或审批标准不严，没有审批采购计划的合理性，和与业务的相关性，造成预算编制与实际偏差较大，超标配置、重复购置情况普遍，更有甚者连采购类别也会混淆，缺乏充分的市场调研。

行政事业单位往往重决算轻预算，认为只要决算数据好看，就可以随便去编预算，造成无预算、临时追加预算情况较多。主要是由于国家过去仅考核项目整体的预算执行率，很少单独将政府采购的预算与执行挂钩，导致单位在主观上不太重视政府采购。近几年国家也开始关注这个问题，加强了对单位政府采购执行率的考核，将执行率纳入单位政府采购工作的评优体系，对于执行率不理想的单位要求提供原因说明，使得单位慢慢开始重视预算的重要性。

（三）采购行为不规范

行政事业单位只注重政府采购的招标、采购环节，对招标前和采购后都缺少监管。事前审批和事后验收是两个非常重要的环节。有些行政事业单位政府采购购置前无审批环节，导致应当政府采购的没有采购，即使有些单位设立了购置审批，但是审批内容缺失，审批不到位。另外，行政事业单位缺少验收环节，到货后应当按照合同内容及时对采购标的进行详细验收，并保留相关记录。未完成验收，就急于报销付款，一旦货物出现问题，就会产生不必要的纠纷和大量的时间成本。

（四）信息化程度不够

互联网经济的崛起，政府采购的模式发生很大转变。基本已经可以实现完全无纸化的采购流程，采购方式由线下搬到线上，合同实现了电子签章，结算方式也可以线上支付，提高了政府采购的竞争性和公平性，节约大量的资金和时间成本。但是随之带来的就是行政事业单位信息化程度不够，无法与快速发展的互联网经济接轨的问题。

大部分行政事业单位政府采购的购置审批、合同审批、报销审批还采用线下方式，签字手续繁琐，大大降低了采购效率，无法随时查看执行进度，不利于单位的监督和管理。

部分单位开发的线上政府采购管理平台虽已初见成效，但由于系统还处在起步阶段，各个功能模块之间相对零散，缺乏衔接，系统的安全性、稳定性、兼容性也都较差，有待提高。

（五）专业素质人才紧缺

第一，行政事业单位人才队伍规模不够。单位不重视政府采购工作，没有独立的采购管理部门，甚至没有配备专职的采购管理人员，大多数都是兼职，精力有限，不足以胜任这项工作。

第二，行政事业单位普遍缺乏对管理人员职业道德素质的培养，尤其是政府采购这类原则性较强的岗位，需要足够的责任心和自控力，要坚决守住法律的底线，经得住诱惑，以集体利益为重。

第三，行政事业单位的政府采购管理人员长时间在这个岗位上容易产生思维定式，学习的主动性下降，而政府采购的政策性又较强，每年都会出台很多新的制度和办法，如果管理人员不了解最新政策，就不能很好地指导采购人员，也不能为管理层提供决策支持。

第四，目前政府采购岗位普遍缺乏复合型专业人才，因为政府采购工作涉及多方面的知识，不仅需要掌握政府采购相关的法律法规，还需要了解法律、技术、财务、谈判、合同、档案等多个领域，才能灵活运用所学知识解决实际问题。

三、改进行政事业单位政府采购问题的对策

（一）完善相关规章制度

行政事业单位完善相关制度可以分为三步走：首先，应针对政府采购近几年的制度变化进行梳理，查漏补缺，在全面领会精神的基础上，根据单位实际情况去制定适合自身的管理办法，不断去完善单位的制度体系。尤其是最新出现的一些管理制度，例如内部控制、需求管理、信息化建设等等。除此之外，在制定制度时，注意明确各层级政府采购岗位管理职责，落实主体责任，针对单位可能遇到的特殊事项，要做出相应的规定，做到有法可依，依法必究。

其次，要制定详细的实施细则，将国家的政策贯彻落实到具体业务中，规定本单位应执行的要求，涵盖的内容要详尽，流程要简化明确、易于理解、使得制度具有可行性。例如，在“放管服”改革的大背景下，行政事业单位应优化审批流程，适当放开审批权限，限定办结时间，对于紧急的采购事项，优先处理。增加关于电子签章、数字证书、网上合同等等的使用规范。

最后，现行制度与国家政策相违背或者不再适用的地方，应及时加以修订。例如，国家政府采购金额和方式的改变，需要行政事业单位评估是否修改当前的采购限额和采购模式。对于采购规模较大、管理水平较强的单位，可以考虑适当提高采购限额，多种方式并重，增加采购的灵活性;对于采购规模本身不大、管理水平不高的单位，可以保持当前的采购限额，选择较为统一的采购方式，更加利于管理。

（二）科学合理编制预算

政府采購预算编制工作应由单位政府采购归口管理部门统一负责组织，将需要编制的内容及要求通知给各个业务部门，可以借助单位内部预算编报系统或表格的形式反馈。要求业务部门在编制预算前，做好市场调研，保证预算资金的公允，还可以根据今年的采购情况大致预测明年的采购量，如果有预算书、任务书、项目申报文本等明确的要求，则按照要求去编制采购计划，合理安排好全年的采购时间。

业务部门编制完成后，应交由单位政府采购归口管理部门进行审核，审核时需注意两个原则，一是预算的合理性，编制的预算要符合行政事业单位资产配置的标准，既不能超过金额标准，也不能超过数量标准。这就要求单位要清查所有的存量资产，掌握目前资产的实际情况，编制时才能做到不重复购置。二是预算的相关性，编制的预算应当是符合明年的业务需求，有合理理由和相关依据的，不能盲目编报。

审核后的预算要整理汇总，经单位预算审核委员会同意后，才能上报给上级主管部门。在预算执行过程中也应随时把控执行进度，如果出现偏离较大的情况，要分析原因，及时作出预算调整。还要定期复盘总结，避免下次预算出现同样的问题。

（三）加大监督管理力度

行政事业单位应建立岗位责任制，明确各个岗位的职责和权限，设立奖励和问责条例，将责任落实到人。另外，应保证不相容岗位不兼任，例如：采购和验收岗位、验收和保管岗位、申请和审批岗位。定期实行岗位轮换，防止腐败发生。

加强内外部监督，定期进行内部和外部审计，内部审计应由单位独立的审计部门或非财务部门相关人员执行，必要时可邀请外部专家，针对政府采购的关键环节应重点审计，例如：申请、招标、合同和验收环节。外部审计有上级主管部门和会计师事务所专项审计，主要对单位采购情况发表审计意见，并给出整改建议，帮助单位及时发现采购中的漏洞，规避违规风险。

扩大监督管理渠道，借助潜在政府采购供应商或其他利益相关群体监督，将采购过程在单位网站进行公示，提高透明度，建立标准的公示模板，例如需求公开、招标、中标公告、合同公示、质疑投诉处理结果公示等等。还可以通过设立监督举报电话、联系邮箱等方式，接受社会公众的监督。

（四）加快推进信息化建设

行政事业单位应建立统一的政府采购管理平台，集招标、合同、结算、公示于一身，实现全流程的电子采购，解决异地投标、人员集中、串标围标等问题。平台使用统一的采购流程、采购模板，用数字化驱动标准化，避免过去因投标材料不齐或不规范而废标的低级错误。平台通过每单采购记录，自动建立供应商库、专家库、采购数据库，方便使用查询。

平台在实现电子采购的基础上，还可以尝试与项目预算、购置申请、合同管理、验收入库等模块对接，解决多模块之间信息不对称、流程重复等问题，有利于降低采购成本、运维成本、人力成本。对接过程中一定保证信息的安全，尤其是一些单位的内部敏感信息，防止信息的泄露。

平台应当引入监督机制，随时追踪采购进度，对临近办理时限的订单进行提醒，并且提供订单评价和意见反馈功能，保证交易透明、流程规范。

（五）提高采购管理水平

采购业务量较大的行政事业单位可设立独立的采购管理部门，匹配数量合适的采购人员，负责单位全部的采购业务，便于集中管理。采购业务量不大的单位可以设专职的管理人员，负责监督和指导各业务部门的采购活动。

加强人才队伍的建设，招聘专业的政府采购管理人才，定期对单位采购人员进行培训、考核，颁发职业资格认证证书。培训内容应包含专业技能的培训，定期讲解国家最新的政府采购政策及规定;道德建设方面的培训，树立职业道德素养;日常办公软件、采购系统方面的培训，熟練掌握先进的信息化手段，帮助提高工作效率;还有其他相关知识的培训，例如财务、法律、档案等等，拓宽采购人员的视野。

还可以与其他单位老师交流学习，或者去实地参观调研，吸取好的经验和做法，有必要可以邀请政府采购领域的专家来单位指导工作，有助于提高管理水平。

四、结束语

我国行政事业单位政府采购工作重任而道远，随着市场经济的发展，无论是政府采购的方式还是程序都发生了较大变化，国家也有意在近期重新修订政府采购法，修订草案已向社会公开征求意见，相关配套制度也在积极研究中，相信不久的将来，我国政府采购一定会越来越规范，营造公平、公正、公开的政府采购环境，指日可待。

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