顾煜 龙力

摘要：近三十多年来，上海城市轨道交通从起步建设到规模领跑全球，公共交通服务水平稳步提高，公共交通系统的快速发展为上海超大城市的有序运转提供了可靠支撑，也为各类重大活动成功举办提供了有力保障。“十四五”期间，上海城市发展面临新机遇和新挑战，需要分析公共交通发展的新要求，从优化网络功能、支撑新城发力、完善重点地区公共交通配套、提高公共交通保障能力和运营服务水准等方面，探索提升上海公共交通服务品质的发展策略。

关键词：公共交通;服务品质;十四五;上海

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2022.02.011

一、引言

近三十年来，上海持续坚持“公交优先”战略，加大轨道交通建设力度，完善公共交通网络，公交都市建设取得显著的成效。为上海超大城市安全有序运转提供了有力支撑和保障。“十四五”期间，上海要提升城市能级和核心竞争力，对标国际最高标准、最好水平，推动交通高质量发展。公共交通要更好地适应新的发展格局，提高既有系统的运行效率和运营效能，为人民群众提供更加可靠、便捷和满意的公共交通出行服务体验，实现上海公共交通发展的新跨越。

二、上海公共交通发展历程和阶段

上世纪九十年代以来，按照“浦东开发开放”的重大决策要求，上海城市交通设施建设逐步进入提速发展阶段，公共交通网络加快形成，公共交通运行效率和服务水平逐步提高。回顾这三十年，上海公共交通的发展大致经历了三个阶段：第一个阶段（1991-2000年），公共汽（电）车是公共交通的主体，承担了90%以上的公共客运量，1995年轨道交通1号线（一期） 全线正式运营，实现了上海轨道交通从无到有的历史性突破;第二个阶段（2001-2010年），伴随“世博会”的举办，在上海第一轮城市交通白皮书的政策指引下，上海加大了城市轨道交通建设力度，軌道交通快速成网，2010年形成了450多公里的运营网络，轨道交通客运骨干作用显现;第三个阶段（2011-2020年），上海坚持“公交优先”发展战略，努力打造“公交都市”，到2020年，轨道交通网络超过了700公里，规模居世界领先，公共汽（电）车线网长度超过9000公里，轨道交通客运主体地位基本确立。上海公共交通体系的快速发展为超大城市有序运转提供了可靠支撑，也为上海“世博会”、连续三届“进博会”等重大活动成功举办提供了有力保障。

三、上海公共交通发展现状情况

（一） 现状基础

持续加强公共交通基础设施建设，轨道交通网络规模世界领先（图1）。2021年底轨道交通运营线路（不含金山铁路）共20条，总里程达831公里，运营车站达到508座（其中换乘车站83座），网络规模领跑全球。2020年，全市地面公交运营线路共1 585条，运营车辆数共17 668辆，运营线路长度达到24 932公里。地面公交站点覆盖率持续提升，公交站点300米半径人口覆盖率内环内达到96%，外环内达到88%。持续推进公交专用道建设，2020年全市总里程471.1公里（不含松江及张江有轨电车）。

公共交通服务层次不断丰富，骨干公交作用逐步显现。“十三五”期间中心城区开通了首条专道行驶的延安路中运量71路，线路全长17.5公里，工作日日均客流达到5万乘次;新城因地制宜探索发展多种形式的中运量公交，奉贤新城直通中心城区的快速公交线路奉浦快线、松江区骨干公交有轨电车T1线和T2线、首条采用数字轨道磁钉技术的临港新片区中运量T1线等中运量线路相继开通。公交多元化服务模式日益丰富，累计开通“最后一公里”线路231条、毗邻客运线路26条。郊区公交线网不断完善，加快开辟“村村通公交”线路。

公共交通客运量持续增加，轨道交通成为公共客运方式主体。2019年，全市公共交客运量达到1647.1万乘次/日，其中，轨道交通日均客运量1064万乘次/日，占全市公共交通客运量的64.6%，已成为公共交通的主体。中心城人员工作日出行中，公共交通方式占比达到29.7%，中心城采用机动化出行中55%以上的市民选择公共交通方式。

公共交通运行效率稳步提升、服务水平不断提高。2017年，上海获首批“国家公交都市示范城市”称号。两网融合更加紧密，全市75.3%的轨道交通站点周边50米半径范围有公交线路服务。通过既有线路增投上线列车、缩短部分区段行车间隔等措施，中心城轨道交通骨干线路高峰最小运行间隔缩至1分50秒。2017年4月起，部分线路周五、周六及节假日延时运营，满足乘客夜间出行需求。出行信息服务水平逐步提高，2020年，公交线路中途站实时到站信息服务浦西中心城100%覆盖，地面公交、轨道交通实现电子支付全覆盖，公交实时到站预报服务软件层面全覆盖。

（二）存在问题

上海公共交通体系在不断完善和提升的同时，也依然存在一些短板，受“新冠疫情”影响，近两年公共交通客运量都出现了下滑，公共交通体系内外都存在竞争和分流的压力。

公共交通网络和功能仍待进一步完善。轨道交通系统目前仍主要依靠城市轨道交通一种模式，线网的功能层次单一，缺少市域（郊）铁路、城市轨道快线、局域线等多层次的轨道线路，联系和服务重点区域、新城以及新市镇等地区的效率和能力依然不高，同时，主城区内仍存在部分客流走廊无轨道交通覆盖或站点覆盖不足。地面骨干公交体系尚未形成，中运量的功能和客流效益有待增强，新城内部公共交通体系建设相对滞后，新城内部公共交通占全方式出行比例仅在10%左右。

公共交通运行可靠性仍待进一步提升。近五年来，地面公交客流持续下滑，一方面是客流向轨道交通转移，另一方面也是受到地面公交运行速度不高、可靠性不强的影响，导致地面公交吸引力持续下降，地面公交优先路权难以得到充分保障，传统公交专用道受到右转车辆、进出地块车辆等影响，运行车速不高，中心城浦西公交专用道早高峰平均车速13公里/小时左右，和私家车相比，缺乏竞争优势。

公共交通服务的创新升级仍待加快加强。近年来共享单车、网约车等交通模式的发展对传统公交带来冲击，共享单车承担了大部分轨道交通“最后一公里”的短距离接驳功能。对地面公交依赖程度较大的老年人出行中，智慧化、友好化服务功能和手段依然比较缺乏。传统公共客运服务融入个性化需求的转变速度不快，在特定功能区域、特殊情况下的定制化公交服务有待加强。

四、“十四五”上海公共交通发展新要求

“十四五”期间，上海将面临城市空间新的发展格局，中心城人口仍可能聚集，市民出行空间仍将拓展，而道路资源条件有限、小汽车使用仍在高位等挑战依然严峻。上海要一如既往地贯彻“公交优先”战略，充分发挥公共交通集约、高效、绿色的优点，在设施保障、运营提升和服务优化等方面持续探索，建设让人民满意的更高水平公共交通体系。未来，上海要进一步提升公共交通整体吸引力，重点考虑几个方面发展新要求：

（一）更加精准的公共交通

提供更加精准的决策，应用大数据分析和调查，充分结合规划用地调整，实现更加准确的交通模型判断，选择合理的公共交通走廊，明确与客流规模相适应的公共交通模式。保障更加精准的运行，利用数字化管理技术，保障公交优先路权，提高公交整体运行速度和到站准点率，实现中心城骨干公交高峰运行车速在15公里/小时以上。提供更加精准的服务，实现乘客多途径获取公交运行信息，提供乘客更为便捷和准确的公共交通运行和服务信息。

（二）更加睿智的公共交通

科技赋能公共交通出行全过程，融合共享的公交信息服务平台，结合“5G+双千兆”升级，推进公交数据中心建设，实现人车路实时监控，提升公共交通系统应对突发事件的应急处置能力和技术。结合手机、互联网等技术，提供按需求响应的出行链服务体验，提升公共交通对通勤、旅游、休闲等各类个性化出行的吸引力，同时，提供更为丰富多样的出行信息服务，让乘客享受“看得见、可感知”的公交发展成果。

（三）更加友好的公共交通

通过优化公共交通网络和衔接，进一步提升公共交通站点的易达性，轨道交通和地面公交“两网融合”，原则上新建轨道交通站点周边50米范围内有公交站点衔接，做到公交站牌标明距离350米范围内的轨交线路名称基本全覆盖。打造全龄友好的公交乘行设施和环境，全市无障碍公交比例达到40%以上，轨道及公交站点周边路网通达性进一步提高、换乘距离进一步缩小。提供更方便的公共交通信息、支付服务，满足“适老化”要求，做到公交电子站牌市区和五个新城全覆盖，继续推广公交候车设施车辆到站信息发布服务。

（四）更具魅力的公共交通

营造与上海城市风貌、城市活力相适应的公共交通设施（包括车辆、车站等），打造特色鲜明、富有个性、便捷实用的轨道交通和公交站点，与城市特色和市民生活需求密切融合。继续探索公交出行与文化旅游等领域的跨界融合，持续推出特色创新线路，提高市民使用公交出行的满意度和幸福感。鼓励使用新能源公共交通工具，营造低碳清洁的公交出行环节，全市新增和更新公交车中新能源和清洁能源公交车比例达到100%，全市新能源和清洁能源公交车比例超过96%。

五、“十四五”提升上海公共交通服务品质的策略

今后五年，上海公共交通的发展要结合市域空间发展新要求，优化完善公共交通系统功能和布局;加强公共交通系统内外衔接，实现多网融合;提供可靠、高质、友好的公共交通运输服务;结合数字化转型要求，大力发展智慧公交，构建需求响应式的公共交通新模式。

（一）聚焦新城，推进市域一体化的公共交通体系建设

一方面，“十四五”期间，上海要聚力打造独立综合性节点城市功能的五个新城，新城要发展功能完善的综合交通体系。结合长三角城际铁路网络规划，引入多模式交通网络，规划建设综合交通枢纽支撑新城的节点城市地位。探索适用于新城的新型公共交通系统，构筑城际铁路、市域（郊）铁路、城市轨道交通、中运量系统、常规公交车、新型公交等多元化的公共交通體系，提升新城内部的公共交通服务品质。推进新城慢行交通出行环境持续优化，构筑全球城市品质的新城慢行出行环境。另一方面，郊区城镇圈发展差异化、多样化的公共交通服务。推进多模式公共交通服务城镇圈内部交通，在鼓励公交出行的基础上，适度放宽个体机动化的出行，鼓励使用分时租赁等共享出行方式。此外，主城片区完善交通配套，强化公共交通引导支撑。对于发展相对成熟的地区，加强公共交通基础设施服务配套，补齐短板。对于未开发地区，坚持以TOD发展模式，引导沿交通走廊规划用地开发。

（二）完善重点发展地区公共交通配套、提高可达性

结合“十四五”期间上海重点打造的三大战略片区，要加快提升公共交通的设施配套水平，提升重点地区内外公共交通的可达性。自贸区临港新片区要从全球、长三角、市域和新片区内部四个空间维度，构建长三角重要节点城市的现代化、立体化综合交通体系;长三角一体化示范区重点关注转变交通模式、改善交通区位、优化交通服务、创新体制机制;虹桥商务区重点完善交通配套水平，提高交通服务水平，推动虹桥地区高端商务、会展、交通功能深度融合，进一步增强服务长三角、连通国际的枢纽功能。

（三）结合城市更新要求，增强公共交通服务保障能力

目前，上海中心城区交通已由大规模基础设施建设步入存量设施优化为主的阶段，在交通基础设施增量有限、交通需求持续增长、出行服务品质要求提高的条件下，“十四五”期间需要考虑从“绿色交通优先”和“交通需求管理”双管齐下，寻求突破，创造更充分的保障条件和环境，提供更优质和更可靠的公共交通服务，吸引个体交通向公共交通转移，适应上海城市更绿色、更集约的升级发展要求。通过可变车道、高载客车道（HOV）等精细化方法，优先保障公共交通的道路路权使用;同时结合“完整街道”设计理念，优化公交换乘环境，营造宜人的公共空间。

（四）提升公共交通运营水平和服务品质，增强吸引力

完善网络方面：持续推进轨道交通既有规划网络建设。加快市域轨道交通网络规划研究，深化研究轨道交通市域线的功能和布局，明确与其他线路的衔接方式。围绕轨道交通网络构筑多层次的公交线网体系，系统调整公交线网功能层级，加快中运量公交系统规划研究，实现分区域骨干公交线网模式。

提升服务方面：推进轨道交通增能提效，缓解客流高峰拥堵，增强应急处置能力，实现运营服务质量持续提升，乘客满意度稳步提高。加强轨道交通线路运营维护，确保安全可靠运行。提供可靠的地面公交服务，优化地面公交出行链，加强时间和信息融合，推进公交线路精准化运营。注重公共交通高效衔接，缩小换乘距离，协调服务时间、服务班次和运能，增强换乘优惠，降低出行成本。加强公共交通无障碍环境建设和适老化改造，提供“全龄友好”的公共交通服务。

（五）创新驱动，积极探索智慧公交新技术

应用新型科技手段提升公共交通精细化运营管理及公交出行服务水平。一方面，加快城市公共交通数字化转型，推进5G、北斗、人工智能、自动驾驶、智能充电等新技术全面赋能公共交通的探索应用。另一方面，创新数字化公共交通出行服务，加快推进出行即服务系统（MaaS）建设，通过公共交通智能调度、个人习惯分析、绿色出行优先等，整合互联网的支付手段，实现出行行程预定、路径一键规划、公共交通无缝衔接、费用一键支付等功能，提升市民公共交通出行满意度和体验感。

六、结语

坚持“公交优先”战略、提供让人民满意的公共交通服务是上海综合交通实现高质量、可持续发展的必由之路。“十四五”期间，要深刻认识公共交通发展面临的机遇和挑战，适应城市空间新格局发展要求，在设施功能、运行效率和服务品质等方面积极探索，打造更加精准、睿智、友好、有魅力的公共交通体系。

参考文献：

[1]上海市人民政府.上海市综合交通发展“十四五”规划[EB/OL].（2021-06-25） [2022-01-20].https：//www.shanghai.gov.cn/202117zfwj/20210906/77b696c3814a4963bc0fe0881aea3fe8.html？ivk_sa=1025922x.

[2]上海市道路运输管理局.上海市地面公交行业“十四五”专项规划[R].上海：上海市道路运输管理局，2020.

[3]上海市城乡建设和交通发展研究院.上海市轨道交通近期发展规划（2021-2025）[R].上海：上海市城乡建设和交通发展研究院，2020.

[4]上海市城乡建设和交通发展研究院. 2020年上海市综合交通年度报告[R].上海：上海市城乡建设和交通发展研究院，2020.

[5]上海市城乡建设和交通发展研究院.上海市第六次综合交通调查报告[R].上海：上海市城乡建设和交通发展研究院，2021.

Improving the Service Level of Shanghai's Public Transportation

during the 14th Five-Year Plan Period

Gu Yu， Long Li

（Shanghai Urban-Rural Construction and Transportation Development Research

Institute， Shanghai200040， China）

Abstract： Over the past 30 years， Shanghai's urban rail transportation has taken the leading role in the world from its initial construction. The service level of public transportation has been steadily improving and providing reliable transportation service supports of some major events for the city. During the 14th Five-Year Plan period， Shanghai's urban development is faced with new opportunities and new challenges. It is necessary to analyze the new requirements of public transportation development and explore development strategies to improve the service quality of Shanghai's public transportation by optimizing network functions， supporting the development of New Towns， improving public transportation facilities in key areas and improving public transportation security capabilities and operational service standards， to explore development strategies aiming at improving service quality of public transportation in Shanghai.

Key words： public transportation; service quality; the 14th Five-Year Plan; Shanghai

■責任编辑：许  丹