编者按：

本期专题论坛的主题是“完善职住平衡 提升城市发展”，共有8位专家学者从郊区新城转变为综合性节点城市的现实需求、城市以人为本的高质量的转型发展、产业社区服务配套服务水平分化、城市急诊点位分布差异、教育公平的发展诉求等角度，研究分析新城建设的基本原则、城市发展的基础要素、产业社区服务配套服务的需求导向、市民获取急诊医疗资源便利性的提升空间、城乡义务教育均等化的制约瓶颈等问题，针对性地提出城市要实行更加开放的人口政策、城市发展需要强化“均衡化”理念、构建弹性适应的服务配套体系、加强城市急诊急救整体体系的建设、优化城乡义务教育格局等对策建议。

摘要：特大城市在不断发展的过程中，由于产业扩张和中心城区土地资源的稀缺性，逐步向多中心城市发展演化。上海市“十四五”规划提出将加快建设五大新城。五大新城从中心城市辅助功能区的郊区新城，转变为综合性节点城市的独立新城，这要求在新城建设过程中构建丰富和完整的产业体系，完善城市综合功能，改革城市管理模式和治理体系，以及连接上海都市圈和长三角城市群的区域一体化发展。特大城市的新城建设需要坚持紧凑城市、人民城市、职住平衡和科技创新的基本原则，需要在城市人口总量增长和结构更新的过程中，协调人才政策和人口政策关系，实施人才和人口整合一体的城市人口管理，推动特大城市户籍制度的改革。

關键词：郊区新城;独立新城;人口管理体制

DOI：10.3969/j.issn.1674-7739.2022.02.001

特大城市在不断发展的过程中，由于产业扩张和中心城区土地资源的稀缺性，逐步向多中心城市发展演化。上海市“十四五”规划提出，将加快建设五大新城，计划将嘉定、青浦、松江、奉贤、南汇五个新城打造成为独立的综合性节点城市。可以预见，这五个新城与上海的主城区，将共同构成“1+5”的市域都市圈，上海逐步从单中心城市发展成为多中心、多层次、网络状的巨型城市。随着多中心巨型城市的发展及上海都市圈的扩展，将进一步提升上海的整体实力，加强上海对区域经济的辐射带动作用。

本文提出“十四五”期间上海五大新城的建设，是特大城市深度郊迁扩散的结果，新城正从中心城市辅助功能区的郊区新城，发展为综合性节点城市的独立新城。本文将讨论特大城市新城发展的若干基本原则，并在新城人口增长和人口结构更新的背景下讨论城市人口政策的调整完善。

一、从郊区新城到都市圈城市系统中的独立新城

“五大新城”是上海市“十四五”期间的重要发展计划，体现出上海想要更进一步发展的雄心。新城建设应该放在世界级的巨型城市，放在上海都市圈和长三角城市群整体发展的角度来加以考虑。上海的空间格局仍然基本上是由一个相对密集的中心区域和非常分散的郊区外延所构成。与大伦敦地区或是东京的首都圈等世界级的巨型城市相比较，上海需要强化和拓展城市空间框架的支撑能力。同时，加强“五大新城”的建设，能够将上海与上海都市圈和长三角城市群的发展更紧密地结合起来，这也是上海扩展城市发展的力量，促进区域一体化发展的必要举措。

对于上海来说，“新城”的概念并不是现在才提出来的。从本世纪初提出“一城九镇”，发展到“十一五”“十二五”期间的郊区新城，再到现在的独立新城，展现出上海城市区域空间演化的持续过程。新城是上海大都市地区空间演化的内在结果。城市的发展开始是通过中心集聚的阶段，实现要素集聚，然后经过集聚的扩大，再逐步对外扩散，通过郊迁扩散以及向更远地区的深度郊迁扩散，从而在城市的远郊形成若干反磁力的中心点，形成多中心巨型城市的格局。[1]本世纪初上海城市的郊区新城建设，基本上还是作为中心城市的辅助功能区，即是“卫星城”或者是“卧城”;“十四五”时期以后的新城建设，则定位为建设独立的综合性节点城市。上海的“五大新城”要从“郊区新城”发展成为“独立新城”，表现出城市空间形态的进一步变化，也要求城市功能和相关规划管理的相应变化。

第一，独立新城要求构建丰富和完整的产业体系。从郊区新城的角度来看，城市郊区的产业发展很大程度上是承接中心城区产业向外转移;而作为独立新城的产业发展，所需要的不仅仅是接受产业的转移，而且是要发展出有代表性的现代企业和完整的产业体系，才能支撑起一个城市。因此，独立新城的发展，需要从重视中心城区的产业转移过渡到重视产业体系的培育，要发展出具有开创性的、面向21世纪前沿的现代产业。这些前沿产业的培育和规划需要立足较高的定位，无论是新能源汽车产业还是健康医疗产业，或者大数据和人工智能产业等，都需要创造条件加以发展。

第二，独立新城需要完善城市综合功能。郊区新城承担的是中心城市的辅助配套作用，例如，作为“卧城”，其人口在中心城区就业，但是居住和生活在郊区。不少郊区新城的人口很大程度上是中心城区由于旧城改造而转移出去的人口，因此表现出来的是大型居住区的建设。有的郊区新城是基于产业开发区的工业区域。因此，郊区新城的功能是有侧重的，但并不一定完整。作为独立城市的新城建设，需要更加综合的城市功能。独立新城的发展格局是在产业体系整体更新的带动下，促进了人口工作和生活的整体构造。为了能够支持现代前沿产业的发展，需要人口结构达到更高的层级，需要重视海纳百川地吸引人才，吸引包括国外人才和留学归国的先进技术人才，以及国内各种优秀人才来居住和创业。独立新城的发展对城市社会功能配置有更高的需求和标准。如果说在郊区新城和城乡结合部考虑的是如何推动户籍改革和居住证制度、提高外来人口的市民待遇、加强流动人口的管理和服务、重视人口增长的服务配套，未来的新城建设需要考虑如何通过更高质量的城市综合功能建设吸纳人才，提供更高标准及和国际标准相统一的社会服务，例如国际学校、国际医院、文体设施等，以及促进城市的内外交通、生态环境的整体改善。

第三，独立新城要求城市管理模式和治理体系的改革。郊区新城是中心城市的辅助功能区，实际上是在区和县行政区划下的城市管理创新，主要是在开发区管理委员会基础上的城市管理。独立的综合性新城建设则需要更高层次的城市管理和资源配置能力，要求对新城和区县之间的治理结构进行调整。因此，新城建设使得上海城市管理需要从原来的市、区、县的管理模式，变成“一个城市”和“五个城市”的管理结构，上海需要探索由若干个城市共同组成的市域都市圈的整体管理体制。新城建设要求上海特大城市的整体治理体系进行调整和改革。

第四，独立新城需要连接上海都市圈和长三角城市群的区域一体化发展。如果说郊区新城主要还是以中心城市为圆心的城市外围，要重视和中心城市发展密切的相互关系，那么独立新城则需要成为在上海都市圈城市系统中的节点城市，需要发展和上海都市圈、长三角城市群中城市和城市之间的网络关系。因此，新兴城市内部及上海和新城之间的交通廊道和轨道交通体系建设是重要的，建设都市圈内部的城际铁路也是必要的。推动都市圈内部的相互协调和政策平等化具有必要性。通过有效连接上海都市圈和长三角地区，才能更好构造长三角城市群的城市网络体系，实现区域一体化的发展目标。

二、特大城市新城建设的基本原则

上海“五大新城”建设是特大城市空间演化的内在结果，为城市未来发展提供新的动力。其不仅会带来城市空间形态的变化，也带来城市功能结构的变化，以及城市管理模式和治理体系的整体变化。在特大城市新城建设的过程中，有若干基本原则需要加以强调：

一是紧凑城市。从基本理念上看，上海的城市发展还是要坚持“紧凑城市”的原则，因为上海的土地资源总体是稀缺的。当然，夸张的想法是我们可以把整个上海行政区的6 000多平方公里土地都变成城市建成区，但这不仅是不可能的，而且是极端浪费的。新城的土地规划如果过于铺张，首先难以保证投资能力;而且土地的产出能力，也难以支撑过高的投资负债。新城建设的目标，是成为和中心城市具有互补和平衡关系的“反磁力的中心点”，这并不在于新城是否有几百平方公里的土地，而是需要土地上的经济产出要达到足够的力度，新城的集聚性才能实现“反磁力的中心点”。以前的郊区新城不能形成反磁力的空间集聚，不是因为原来的新城不够大，而主要是因为原来的郊区新城不够强。因此，要坚持紧凑城市的原则，增加“五大新城”土地利用的强度，把它建设得“更强”，而不单单是建设得“更大”。通过提高城市的容积率，提高土地的经济产出和社会产出能力，有利于新城在土地资源约束下得到更高效的发展。

二是人民城市。建设综合性的独立城市，需要完善城市发展的系统性，把握城市运行的内在机理。城市的本质，是为生活在其中的人民提供良好的生活服务和发展机会。因此，独立新城建设需要提高城市的品质，降低房价，改善环境和加强基础设施建设;提高城市的宜居性，满足多样化人口的生活需求和发展需要;提高城市的养老服务能力、托育托幼和教育发展的能力，让人民生活得更加美好。同时，新城发展也需要支持人口的流动，扩大城市的开放性和增强对人口的吸纳能力、服务能力，这样才能实现以人为本。

三是职住平衡。相对来说，郊区新城的发展基本还是要服务于中心城市，是中心城市的卧城，因此才带来中心城市和周边地区之间大规模的通勤。“五大新城”建设目标是成为具有综合功能的獨立城市，这有助于通过职住平衡提高市域都市圈的整体效率。一方面，针对我国若干特大城市空间布局的研究表明，城市的多中心化有助于实现城市职住平衡，能够减少不必要的日间通勤和交通能源损耗，以及交通拥挤带来的效率损失，[2]同时改善居住和就业之间的职住平衡，也会带动城市空间结构的调整。[3]在特大城市新城建设过程中，需要通过产业、土地和人口规划的协调促进职住平衡。另一方面，虽然特大城市在市域都市圈的空间尺度上应该促进职住平衡，但是在新城和更小的城区建设尺度上，职住平衡未必是新城建设空间安排的最优解。城市空间中的职住关系本身受到交通技术条件、城市产业结构布局、城市居住区空间布局和公共服务设施配置的综合影响，是在交通可达性条件下的渐进结果。

四是科技创新。新兴技术的发展表现出对城市发展和治理的巨大能力。科技创新构成产业创新的基础，通过科技创新提供的新兴产业机会促进新城的产业升级;同时，科技创新也有助于提升城市治理能力。新城发展完全可以利用其后发优势，全面提升其数据驱动的城市治理能力。通过基于大数据的精准服务能够提高人口服务能力，从而提高城市生活的品质，通过整合的大数据服务，也有助于提高政府治理能力和城市管理的效率。[4]“五大新城”应该成为上海城市数字化转型的前沿地区和试点地区，通过新城建设的智能化，建设更加智慧的多中心巨型城市。

总之，上海特大城市的新城建设需要坚持上述四个原则，即紧凑城市、人民城市、职住平衡和科技创新。通过高起点的新城建设支持特大城市的转型升级，并在上海都市圈和长三角城市群的整体空间框架中发挥更好的作用。

三、城市发展的人才政策和人口政策

新城经济产业的发展，以及新城和中心城区互动关系的加深、新城和都市圈其他城市之间经济社会联系的加深，将会带动新城的人口增长。目前五个新城的常住人口数量基本在30～70万之间，五个新城的常住人口总数约250万。根据“十四五”规划，五个新城将在远期分别集聚100万左右常住人口，到2025年五个新城常住人口规模计划达到360万左右。新城发展致力于建设功能完整的综合性节点城市，这就要求必须实施更加开放的人口政策。

（一）通过产城融合的双向驱动支持新城人口增长

在上海多中心巨型城市的发展演化过程中，城市周边的人口和产业集聚地点从“郊区新城”进一步发展为“独立新城”。郊区新城的发展很大程度上是城市郊区化的结果，受产业和人口“郊迁扩散”所驱动，因此郊区新城的人口发展主要包括以下若干主要的人口转移：第一，郊区新城的人口很大程度上是中心城区由于旧城改造而转移出去的人口，表现出来的是大型居住区的建设;第二，随着中心城区的产业向郊区的工业开发区转移，带来劳动力就业人口的吸纳增长;三是随着郊区新建住房，部分在城市中心区工作的居民有动力在郊区购买更大的住房，提高居住生活的品质，也就是发展作为“卧城”的郊区新城;另外，在郊区城市化过程中，也会带动周边农村地区人口在城镇化过程中向城市和城镇集中。

作为多中心巨型城市外围节点的综合性独立新城，“独立新城”的人口增长不仅会继续延续中心城市的郊区化过程，也将基于自身的产业升级、功能升级，带动城市人口数量增长和人口结构更新。独立新城的建设不仅仅依赖产业转移和产业链扩展，更有赖于城市产业体系的整体发展，因此，需要吸引包括国外人才和留学归国的先进技术人才，以及国内各个地方、各种类型的优秀人才来居住、创业和生活。当然，城市人口的演化具有内在的规律，在集聚人才的同时，城市发展也会带动较低技能的或者说普通劳动力配套服务就业的增长。因此，上海独立新城的发展会带动城市人口数量的较大增长，多中心城市的人口结构会进一步丰富和多样化，新城也将成为包括本地人口和外来人口、本国人口和外国人口共同生活和发展的城市。城市的社会分化将会扩大，新城中的绅士化和城中村发展，具有国际水准的现代居住社区和破旧的人口集聚区域将会同时出现，构成更加多样、复杂和更加分化的城市面貌。

产业发展是新城人口发展的基础和动力，“以产兴城”是城市发展的基本规律。只有实现更充分的产业发展，才能支持城市人口增长，并在郊区和远郊形成人口集聚的地点，形成“反磁力的中心点”，形成多中心的城市空间格局。这就要求，新城需要培养发展出有代表性的现代企业和产业链网络，通过成功的企业成长和丰富的产业体系带动就业，带动人口增长。同时，新城只有通过提升产业发展的能级，促进更多的高新技术产业发展，才能带动更多的高新技术岗位就业，提高就业者的经济收入，从而才能吸引国内外优秀人才来新城居住、工作和生活，并带动城市人口结构的中产阶级化。因此，新城的产业发展和产业能力是城市人口发展的基础。

另一方面，作为独立的综合功能城市，新城发展不仅要重视“以产兴城”，还需要重视“以城兴产”。产业带动城市发展，往往是通过就业带动劳动力集聚和人口增长，并因此带动城市经济增长;而随着城市的劳动力增长，会日益形成更加多样性的人口结构，家庭和社区生活的丰富性得到发展。这就要求新城建设需要满足人们多样化生活需求，通过更加便利的基础设施、更高质量的社会服务，通过消费、旅游、休闲、教育、文化、体育、健康卫生和生态环境等综合功能的完善，提高城市生活的品质，从而支持人口和家庭的生活，支持城市人口增长。这也要求新城建设需要提供国际标准的社会服务，例如国际学校、国际医院等，才能吸纳具有国际竞争力的优秀人才。在这个“以城兴产”的过程中，城市综合功能建设本身意味着巨大的产业机会，也有助于支持城市人口的增长和人力资本的集聚，推动城市经济发展的竞争力和创新力。

归根到底，上海“五大新城”作为具有独立性的综合城市，其“产城融合”有两个方向：一是产业带动城市，通过产业带动就业和人口增长，并带动城市发展;二是城市带动产业，通过更好的城市综合功能建设提高城市生活的品质，为城市中的人口和家庭生活提供支持，并进一步丰富城市产业的内容。

将“以产兴城”和“以城兴产”的循环做好了，新城的人口和城市发展就会形成良性互动关系。新城人口增长是基于产城融合双向驱动的内在结果。城市人口增长的根本力量是产业发展，缺乏产业的新城可以发展成为“卫星城”，但是不能建设成为独立的综合性新城。新城的人口增长也需要综合性城市功能服务的支持，包括教育、健康、生态、交通等一系列公共服务配套，能够提高城市生活的品质，使城市成为人们愿意居住和生活的地方。新城的建设尤其需要重视学校、医院的建设，特别是需要建设高质量的大学，发挥大学和人才培养、大学和产业发展、大学和城市发展的联动作用。通过产城融合的共同推动，将不断带动城市的人口总量增长和人口结构更新。

在产城融合双向驱动的基础上，将带动新城的人口增长和结构更新。而城市人口发展的变化，则会进一步影响城市经济产业发展和城市功能的完善。新城发展需要更高的产业能级，才能实现足够的价值增值，提供对城市建设的投入，这就要求城市人口结构中需要有更多高生产力能力和高创新能力的人口。因此，在城市发展过程中要加强对“人才”的偏好和重视，通过积极的吸引人才的政策提高城市生产率，提升城市的发展能力和竞争能力。

同时，只有通过人口结构更新和日益中产阶级化，才会带动城市土地利用的变化和城市功能的提升。在传统郊区的开发区建设模式下，郊区的发展对大学、医院、休闲娱乐并没有很强的需求，这一定程度上是因为以农民工为主的人口结构，对城市建成区土地利用的需求是很简单的，只是要求宿舍工棚的建设和基本的生活服务，他们对城市生活用地的需求是单薄的。随着城市人口结构的更新，城市人口具有了更高教育程度、更高社会地位、更高消费水平，实现了更加稳定的工作和居住，从而带动了中产阶级化，人口对土地利用的需求和对城市功能的需求就会发生变化，并对公共管理和公共服务提出新的需求，从而带动教育、卫生、养老、托育托幼、大学、娱乐、旅游等城市功能的发展，所以城市人口结构的更新会带动城市能级的提升和带动新城发展。

郊区新城的人口变动规律主要是中心城市郊区化，而作为独立新城的人口发展规律，其体现出的是城市成长和人口变动的基本规律。新城发展需要深化对多中心巨型城市中人口空间变动规律、对都市圈和城市群城市系统中人口空间变动规律的把握，重视城市产业发展、功能提升和人口发展的相互促进，在此基础上，才能取得新城人口总量增长和结构更新的良好结果。

（二）协调人才政策和人口政策的关系

在上海多中心巨型城市发展演化的过程中，新城的人口将继续增长。城市发展需要进一步的人口导入和人才引进，特别是对高素質人才的引进。这要求在“十四五”期间，上海发展需要推动特大城市的户籍改革，只有实施更加开放的人口导入政策，才能够为新城建设和上海发展迈上新台阶提供相适应的人口政策支持。

城市的人口政策往往“重视人才、轻视人口”，城市人口管理的“人口”和“人才”管理也往往是二元性的管理体系。城市发展要重视人才导入，通过提供住房租赁支持、发挥条件户籍的杠杆作用等方式来积极吸纳城市“迫切需要”的人才，包括优秀青年人才和海外人才等。例如，近年来上海对重点产业的骨干人才，居住证转户籍的年限从7年转为5年，并实施了居住证专项加分，特殊人才加快落户，以及扩大人才的范围等一系列人才政策。2021年末，上海继续在人才政策上有所推进，在五个新城和自贸区新片区就业的上海市应届研究生毕业生符合基本条件可直接落户。相对于日益宽松的人才政策，根据国家的新型城镇化规划和上海市城市总体规划（2017-2035年），上海仍然采取相对约束性的人口总量管控政策。

特大城市发展迫切需要加强人才导入，实施积极的人才政策，这和2013年以来“特大城市严格控制人口规模”政策的矛盾日益突显。城市的“人才政策”和“人口政策”日益表现出差异性和二元性，甚至表现出“吸引人才”和“控制人口”的政策分化。这种状态会割裂城市人口增长和人才集聚的内在联系，也会产生一些不利的结果。

第一，人口和人才实际上是分不清的，有大学和研究生学历的人口未必就是人才，例如比尔·盖茨和乔布斯都是在本科时就退学了，按照中国的人才体制可能就不算是“人才”，但是其对城市的贡献显然是难以估量的。将人才政策和人口政策分割开来，很容易带来顾此失彼或者政策结果错置。

第二，不能割裂人才政策和人口政策的关系，因为人才增长和人口增长是相互内生的。一个地区在吸纳高技术劳动者就业的时候，会同时带来家政、快递、餐饮等就业机会，带来各种配套的服务性就业。如果说后者是人口，前者是人才，人才的增长会带动普通劳动力的增长，而且人口的增长速度往往是快于人才的增长速度。普通劳动力增长速度总是快于高科技产业劳动力的增长速度，这是技术产业的资本有机构成更高决定的。因为普通劳动力需要的资本更低，所以其增长往往是更快的。希望只吸纳人才而不要人口，是违反劳动力市场规律的，这两种想法存在内在冲突，必然难以实现。

实际上，城市发展需要复杂多样的产业生态系统，不仅需要高素质的人才，也会相应产生出对低技能劳动力的需求，例如快递服务、家政服务等，高技能的人才和低技能的劳动者，都是城市发展所需要的。

同时，人才本身也是在人口的市场竞争中脱颖而出的，内生在城市人口增长的过程中。如果没有充分的人口集聚，也会削弱人才的产生，削弱人才集聚的能力。二元性的人口政策和人才政策，往往会割裂城市人口增长和人才成长的内在联系。

第三，人才和人口也是相互结合的。人才本身需要家庭，需要社会生活，家庭迁移伴随着人才的迁移流动日益增长。例如，我们希望吸引高新技术产业的人才，但是如果人才的家庭生活需求没有办法解决，其配偶、子女和父母无法得到当地户籍，甚至也没有办法获得居住证，那么这种情况下也会削弱人才稳定居住和长期发展的意愿。

第四，人才政策和人口政策的割裂会加剧社会分化。如果城市发展只是对人才提供更好的待遇，而对人口给予较差的待遇，就会带来社会不平等的扩大和城市空间的分化等问题。例如，上海闵行区因为要教育控人，对于流动儿童采取排斥政策，而浦东新区为了吸纳人才，对随迁儿童的公共服务政策会好很多，人口政策和人才政策的不平衡，会表现出社会空间的分化。

不仅国内移民在分化，国际移民也在分化。例如，国际移民的A类和B类作为人才，城市往往促进其长期居留和就业管理，而C类的国际移民，却难以获得就业证，往往被迫变成了“三非”人口，增加了国际移民管理的难度。虽然任何一个全球城市的增长过程中都出现分化扩大，但是过分强调人口政策和人才政策的差别性，会进一步扩大社会分化。

（三）完善人口和人才整合一体的城市人口管理体制

特大城市的人口管理重视人才导入，但是对于人口集聚采取相对控制的态度，构成人才政策和人口政策的二元性，也相应形成了人才和人口管理的二元性。如果考虑国际移民的人口管理，则进一步构成了多元的城市人口管理体制。人才政策和人口政策的二元性和内在张力，往往带来内在的矛盾冲突，扩大社会分化。即一方面积极吸纳人才，另一方面又要严格控制人口规模，这不仅是难以实现的，也往往限制城市发展的效率。因此，在特大城市发展和新城建设过程中的人口政策，要尊重城市人口增长和人才发展的内在规律，合理协调城市人才政策和人口政策的关系，将人才和人口作为整体，努力实施二者相互协调的人口政策，并推动相应的人口管理体制改革。

城市发展要破解人才政策和人口政策的二元性，努力将二者整合起来。这需要有一个弹性的人口和人才观，突破人才政策和人口政策、人才管理和人口管理的僵硬边界，在二者之间建立交叉地带和过渡空间。不能认为人才交流中心管理的就是人才，人口户政管理的就是人口，人口和人才之间的关系是弹性的，只要是城市发展迫切需要，而且能够为城市发展作出足够贡献的人口，就是人才，而不应简单根据其学历如何、有没有证书来判断。因此，与其行政性地将是否具有研究生学历或某些专业证书的人作为人才，还不如更加依赖于企业和市场的选择，由市场来定义“人才”。例如，如果城市迫切需要护理人员，那么护理人员就是城市发展所需要的“人才”，而不论其有什么学历。

城市人口管理需要改变人才政策和人口政策的二元性，转变为更加整合一体和内部协调的人口管理体制。人才应该是城市人口的组成部分，在城市人口政策中，不仅应该包括人才政策，也应该包括完整的劳动力资源管理，包容城乡居民和家庭、本地人口和外地人口，以及国际移民，城市发展需要建立完善的包容人才和支持人口成长的人口政策和人口管理服务体系。

新城的发展会带来人口总量的增长和人口结构的更新，其發展需要人才，需要强化人才政策，也需要处理好人才政策和人口政策的关系。在特大城市发展中有必要改变人才政策和人口政策的二元性，理顺二者关系，探索完整和系统的城市人口管理。对此，新城的人才户籍改革和人才政策实践可以作为一个突破口，应该以此来推动“十四五”期间的特大城市户籍制度改革，并完善城市的人口管理体制建设。

说明：本文系教育部哲学社会科学重大攻关课题“新时代特大城市管理创新机制研究”（项目号：20JZD030）的阶段性成果。

参考文献：

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[2]孙斌栋，涂婷，石巍，等.特大城市多中心空间结构的交通绩效检验——上海案例研究[J].城市规划学刊，2013（2）：63-69.

[3]郑思齐，徐杨菲，张晓楠，等.职住平衡指数的构建与空间差异性研究：以北京市为例[J].清华大学学报，2015（4）：475-483.

[4]锁利铭，冯小东.数据驱动的城市精细化治理：特征、要素与系统耦合[J].公共管理学报，2018（4）：17-26.

Polycentric Megacity Development and Appropriate Population Policy

Ren Yuan

（Fudan University， Shanghai200437， China）

Abstract： In the course of growth， megacities are spatially morphed toward a polycentric structure due to expansion of industries and the shortage of land resources in central districts. For the fourteenth Five -year plan， Shanghai proposes to fasten the construction of Five New Cities. These new cities will change from supplemental areas of urban centers toward independent cities， and it is of significance of upgrading industrial structure， improving synthetic urban functions， reforming megacity governance structure， and connecting with regional urban network. The new city construction of megacities should adhere to basic principles like closely-linked city， people’s city， function-residence balanced city， and scientifically innovative city， should in the process of overall population expansion and structural renewal coordinate talent policy and population policy， administer population incorporating talent and population in an integrated manner and push forward permanent residence registration system reform in megacities.

The author also illustrates basic principles of new cities development， and calls for better urban population management system reform to fit the megacity development process.

Key words： suburb new city; independent new city; population policy

■責任编辑：王  缙