蔡春莲　陈　程　彭耀兴　陈 专

浅谈政务中心实行电子文件单套制归档对优化营商环境的影响

蔡春莲1陈程2彭耀兴3陈 专4

（1.广西桂林市政务服务中心，广西 桂林 541199；2.广西科学技术情报研究所，广西 南宁 530022；3.上海大学，上海 200444；4.中国科技开发院广西分院，广西 南宁 530022）

政务服务能力提升是影响营商环境的关键性因素之一，而作为政务服务工作关键环节的档案管理，目前采用的双套制归档已不再适应政务中心的需求，实行电子文件单套制归档将成为改革趋势。文章对政务中心实行电子文件单套制归档的优势进行了分析，浅谈如何通过落实电子文件单套制归档，对优化营商环境产生积极影响。

营商环境；政务服务；电子文件；单套制归档

引言

营商环境影响企业开办、生存及发展的整个生命周期，是企业开展经营活动全过程要素的总和，与地区经济发展、社会进步密切相关，也是评价一个地区综合能力的重要指标。现阶段，我国的营商环境尚有很大的优化空间，而政务服务能力是其中的关键影响因素。档案管理作为政务中心服务工作不可缺少的组成部分，是影响政务中心整体工作的重要一环，也是评估政务中心服务能力和水平的一个重要指标。开展增量档案电子化和存量档案数字化工作，实行单套制归档工作，不仅有利于建立数字化智慧化档案室，还将对优化营商环境产生积极影响。

2018年以来，国家先后印发《电子公文归档管理暂行办法（国家档案局令第6号）》《国务院关于在线政务服务的若干规定》等政策文件，对政务公文实行电子文件单套制归档提出了相关要求。2021年施行的《中华人民共和国档案法》第三十七条规定提到“电子档案与传统载体档案具有同等效力，可以以电子形式作为凭证使用”，同时规定“电子档案应当来源可靠、程序规范、要素合规”。自此，电子档案的法律效力得到了全面认定，电子档案的法律地位也获得了全面认可，政务中心实行电子文件单套制归档管理成为一种必然趋势。

本文通过对比政务中心传统双套制归档和单套制归档的优劣，分析实施单套制归档改革的现状，找出落实“单套制”涉及的专业人才、数据共享、技术安全性、归档标准等方面存在的问题，并提出推进电子文件单套制归档，助力优化营商环境的对策建议。

1　概念界定

本文所指的电子文件是指在广西数字政务一体化平台（简称一体化平台）上办理政务服务事项（包括行政权力事项和公共服务事项）过程中形成的文字、图表、声像等不同形式的原生电子文件。

本文界定的单套制概念限定在电子文件领域，是指电子文件只以电子形式归档保存，归档后只有一种形式处于存储和利用的状态[1]，是相对于同时使用纸质载体和电子形式进行双套归档的一种归档制度。

2　政务中心双套制归档向单套制归档转化的必然性

2.1　单套制归档的政策解读及实践现状

近年来，国家主管部门及部分地区逐渐推出了一系列有关电子文件归档与电子档案管理相关的政策法规，引导与支持电子档案“单套制”管理的规范发展。例如《电子公文归档管理暂行办法（国家档案局令第14号）》（2018年12月）第七条规定“符合国家有关规定要求的电子公文可以仅以电子形式归档。电子公文归档应当符合电子文件归档和电子档案管理的要求”，说明各种硬性条件不再制约单套制归档的实行。2019年4月，《国务院关于在线政务服务的若干规定》第十二条规定：“政务服务机构应当对履行职责过程中形成的电子文件进行规范管理，按照档案管理要求及时以电子形式归档并向档案部门移交。除法律、行政法规另有规定外，电子文件不再以纸质形式归档和移交。”这一规定体现出国家政策层面对政务中心实行单套制归档的重视程度日益增加，电子文件单套制的地位日益重要。《政务服务事项电子文件归档规范》（DA/T 85—2019）更是明确规定“符合国家有关规定要求的政务服务事项电子文件应以电子形式归档”。以上政策法规的制定和施行，说明我国电子文件单套制归档的制度生态已经全面形成。2020年3月，上海“一网通办”政务服务平台电子文件单套归档被列入国家首批电子文件单套归档和电子档案单套管理国家试点名单[2]。该试点工作已于2021年12月顺利通过国家档案局、国务院办公厅电子政务办公室、国家电子文件管理部际联席会议办公室联合组织的验收，可见全国政务中心开展单套制归档改革是大势所趋。

2.2　广西政务中心文件归档的现状和问题分析

政务中心各窗口单位依法履行行政职能办理政务服务事项，过程中会产生大量签章完备、印鉴齐全、书写规范、政策法规性强、有高利用价值的档案材料。目前，政务中心档案部门按照传统归档方法对纸质文件和电子文件进行双套制归档，即仍需对纸质材料进行扫描，形成数字化文件，在数字化转型的大背景下，传统的双套制归档正逐渐暴露出一些弊端[3]：（1）浪费人力和物力资源。将电子文件打印成纸质版本或将纸质版本进行扫描归档的电子文件归档程序复杂，归档工作效率低，工作量大，需要大量的人力和物力，同时纸质文件存档造成大量纸张资源浪费，不符合国家绿色生态环保理念。（2）占用物理空间大、管理成本高。保存纸质文件需要大量的物理空间，并且长期保存对档案室的温度、湿度等储存条件要求高，产生不必要的管理费用。

2.3　政务中心实行电子文件单套制归档的优势

“单套制”无论是在时间、空间还是安全性方面的优势，都远远超过纸质档案[4]：（1）实时在线归档使得工作效率大大提高。电子文件在政务服务事项业务办理平台上实现实时在线归档，不仅保证了电子文件的完整性，还节省了大量的人力资源，归档过程高效便捷，大大提高了归档工作的效率。（2）单套制归档能减少纸质转化成本和存储空间。在保证电子文件安全性的前提下，直接进行电子文件存档，不再需要存放对应的纸质打印件，降低纸张的使用率和纸张档案保存费用，大大减少纸质转化成本和存储空间，为单位节约了管理成本。（3）从源头保证归档数据可靠性。数据可靠是电子文件可以成为档案的必要条件。在“一网通办”背景下，电子文件直接来自业务办理系统，是政府机关、企事业单位、其他组织和个人在正常业务工作中产生的，业务办理过程清晰透明且可追溯留痕，保证归档电子文件的真实可靠。

3　单套制归档对优化营商环境的积极影响

不断优化营商环境可以激发市场活力，增强发展内动力，为企业高质量发展赋能添势。政务中心实行单套制归档，有助于全面推进“互联网＋政务”平台的建设，有助于拓展政务服务事项网办深度，有助于推动政务服务事项更加“简易办”，对优化营商环境产生积极影响。

3.1　促进政务服务事项办事流程优化

电子文件单套制归档的实行，可以引导各部门主动优化政务服务事项办事流程，推进企业生命周期各事项全程网办。例如，减免纸质申请材料、启用电子签章，对企业登记、公章刻制、申领发票和税控设备、员工参保登记、住房公积金企业缴存登记等方面，提供企业开办全流程在线申报服务。从根本上实现让数据“多跑路”，让企业“少跑腿”甚至“零跑腿”，大大提升企业办事便利度。

3.2　提高企业办事效率

单套制归档依托一体化平台实行，可保证各行业的电子材料、电子证照同源可靠且实现跨地区、跨部门、跨层级共享互认[5]，各部门在网上办事过程中可在系统后台直接进行信息查询和核验，缩短审批时间，提升服务效率，提高企业用户满意度。

3.3　营造公平公正的营商环境

信息透明、数据共享是公平、公正营商环境的基础[6]，通过单套制归档汇总海量数据并实现信息共享，企业可以通过官方渠道查询所需要的数据信息，此举可以帮助企业更全面评估自身竞争力，深度挖掘自身潜能，不断提高市场竞争优势，还可以协助企业了解整个市场环境，选择合适的交易对象或投资对象，群众也能够在线事项各种公共开放数据的查询，高效选择消费对象，助推营商环境持续优化。

4　电子文件单套制改革中的困难

在政务中心落实电子文件单套制归档过程中难免遇到一些问题[7]。

一是政务中心工作人员的专业能力不足。传统档案工作人员档案管理观念及综合素质参差不齐，单套制归档工作主要依赖操作计算机系统、软件实现，这要求工作人员不仅具备系统的档案管理，还需要有较好的计算机操作技能，缺乏上述能力的工作人员，会直接影响电子文件归档工作的推进效率。

二是系统对接和部门之间工作协调不到位，单套制归档要求电子档案材料同源可靠且实时传送，部分单位对政务服务事项“一网通办”的重要性重视程度不够，导致政务服务事项业务办理系统、档案管理系统与一体化平台未实现对接，进而造成电子文件无法实现实时归档，数据无法实现共享。

三是技术支撑不到位，电子文件和政务数据的安全性需要强大的技术作为保障，技术支撑不到位可能造成电子文件丢失、电子档案内容被篡改、存储载体格式易老化等问题，电子文件归档质量难以得到保证。

四是归档工作规范和标准不统一，各部门根据本部门的办事需求独立设置申请材料、生成审批结果文件且命名随意，档案工作人员根据主观标准判断文件分类和文件是否需要归档，导致电子文件归档混乱，数据质量差，共享效率低。

5 推进电子文件单套制归档优化营商环境的对策

在国家全面应用现代信息技术、网络技术推进电子政务，建立“互联网＋政务”平台的大环境下，持续优化营商环境，要以推动电子文件单套制归档为抓手，积极主动解决“单套制”改革中存在的困难。

5.1　提高工作团队专业能力

政务中心实行电子文件单套制归档，需要专业的工作团队，因此加强人才队伍建设迫在眉睫。建议举措[8]：第一，引进专业人才，配备既掌握档案学基础知识，又熟悉计算机技术的复合型人才和团队；第二，开展继续教育，培养一批业务精、观念新、综合能力强的政务服务工作者，完善档案学知识体系，提高优化营商环境的意识，提升工作人员的业务技能；第三，采用“引进来与走出去”相结合的人才培养模式，尽可能多地创造机会让工作人员到单套制试点地方和单位学习相关业务知识、汲取成功经验，激发大家主动学习的积极性。

5.2　推动业务办理系统与档案管理系统对接

政务服务事项电子文件归档牵涉到业务办理系统和电子档案管理系统[9]，业务办理系统生成、采集和整理电子材料，通过归档接口将数据实时推送至电子档案管理系统，再由电子档案管理系统接收并进行档案管理。业务办理系统、电子档案管理系统与一体化平台的无缝对接，是实现电子文件收、管、存、用工作的核心关键。各政务服务事项办理部门应积极落实“一网通办”要求，打破部门间信息孤岛现象，加快推动全部业务办理系统与一体化平台对接，确保电子文件实现实时归档，提高企业办事便利度。

5.3　做好系统和数据安全保障工作

实行政务服务事项电子文件单套制归档必须把好技术安全保障关[10]，采取强有力的技术措施为电子文件的“四性”提供保障，确保电子档案来源可靠、程序规范、要素合规，保证营商环境公平公正。一是针对电子档案内容易丢失的问题，要利用软件系统定期检测数据存在状态，将“死数据”变成“活备份”，通过对数据的实时监测、实时预警、实时保全和实时修复，确保档案数据保管过程中的原始性和真实性；二是针对电子档案内容易篡改的问题，通过加盖“可信时间戳”、使用“电子签章”等先进技术，对档案内容进行锁定和固化，采取强有力的技术措施为电子文件的真实性、完整性、可靠性及可用性提供保障；三是针对电子档案存储载体格式易老化、失效等问题，要对档案机构内存格式、存储载体的技术发展趋势，定期出具技术发展态势研究报告。

5.4 制定统一的电子文件归档工作规范和档案标准

电子系统无法自动识别档案管理范围，也无法就其档案各电子文件进行针对性的保存，“单套制”改革要遵循《中华人民共和国档案法》关于电子档案管理的基本原则，制定统一的工作规范和档案标准，确保各部门在制定政务服务事项实施清单时按要求保证申请材料、审批结果文件、文件命名标准一致，业务办理人员在办事过程中按照标准收集电子材料，避免电子文件在源头出现错漏，档案工作人员在文件的核对和归档时按照规定的操作流程进行核对归档，避免由于主观疏漏造成文件存档不全、分类混乱等问题，从收件到归集全流程上提高材料归档质量。

6　结束语

经济的不断发展对营商环境提出了更高的需求，对新时代的政务服务工作也提出了全新的挑战。“双套制”归档模式存在工作效率低下、经济成本较高的不足，不利于提高商企用户服务质量和办事满意度，不符合当前疫情下稳固经济发展与提升营商环境的大背景要求。在国家政策法规倡导电子文件单套制归档的历史趋势和发展机遇下，广西政务中心应当以提升档案管理水平为基础，试点和推行电子文件单套制归档，全面提高政务服务质量，为提升广西营商环境作出应有的贡献，助力国家经济转型和产业振兴。下一步，作者将深入调研相关数据或者典型案例，为阐述电子归档与营商环境改善的关系和机制提供更准确的理论支持。

[1]钱毅. 电子文件“单套制”管理相关概念的辨析与思考[J]. 档案学通讯，2017(4): 8-13.

[2]刘璐. 上海“一网通办”政务服务平台电子文件单套归档试点通过国家验收[N]. 中国档案报，2021-12-16(1).

[3]王敬野. 电子文件单套制归档研究[D]. 沈阳: 辽宁大学，2021.

[4]夏娟. 浙江省政府电子档案单套制管理研究[D]. 西安: 长安大学，2021.

[5]蒋建峰. “一网通办”背景下政府部门电子文件单套制归档路径探析[J]. 档案与建设，2022(2): 57-59.

[6]邢亮. 论政务公开对优化营商环境的影响[J]. 政法视野，2020(10): 14-16.

[7]冷立新，李海军，张晔瑶，等. 电子档案单套制管理的实践探索——基于珲春法院的案例研究[J]. 兰台世界， 2019(4): 35-37.

[8]丁德胜. 电子公文归档与管理要把握好“三个关键”[J]. 秘书工作，2021(9): 16-18.

[9]冯惠玲. 走向单轨制电子文件管理[J]. 档案学研究， 2019(1): 88-94.

[10] 张军. 依托大数据技术优化营商环境对策研究[J]. 经济研究导刊，2020(28): 114-115.

A Brief Discussion on the Influence of Electronic Document Single-Set Filing System Implemented by Government Affairs Center on Optimizing Business Environment

The improvement of government service capability is one of the key factors affecting the business environment. As a key link of government service, the current dual filing system is no longer suitable for the needs of government affairs centers, and the implementation of electronic document single-set filing system will become a reform trend. This paper analyzes the advantages of implementing the single-set filing system of electronic documents in the government affairs center, and discusses how to have a positive impact on optimizing the business environment by implementing the single-set filing system of electronic documents.

business environment; government service; electronic documents; single-set filing system

D63; G275

A

1008-1151(2022)08-0205-03

2022-06-11

蔡春莲，女，广西桂林人，桂林市政务服务中心专业技术人员，从事政务管理服务工作。