黄 川

（广西壮族自治区海洋研究院，广西 南宁 530000）

近年来，我国沿海地区发展迅速，建设用地、用海需求不断增大，围填海成为拓展发展空间、开发海洋资源、促进海洋产业发展的有效途径。但是，围填海也是一种改变海域自然属性的开发活动，会对海域资源和生态环境造成影响[1]。本文基于史密斯模型的视角，对广西围填海管控政策进行分析，探索围填海管控的优化措施，为海域资源合理开发与利用、生态管海、生态用海提供新思路。

1 国内围填海管控政策概况

20世纪70年代以前，我国对围填海采取的是无偿支持政策，逐渐加大对围填海的投入力度。20世纪70年代至80年代，国家逐步意识到无节制的围填海会对海洋带来破坏，于是在政策上转变为无偿和有偿相结合，但总体上持赞同态度[2]。1982年，《中华人民共和国海洋环境保护法》颁布，首次对围填海管控做出规定，明确防治海岸工程和海洋工程建设项目对海洋环境污染损害的相关规定。2001年10月，《中华人民共和国海域使用管理法》出台，明确国家实行海域有偿使用制度。2009年12月，《中华人民共和国海岛保护法》颁布，严格限制填海、围海等改变有居民海岛海岸线的行为，严格限制填海连岛工程建设。2011年12月，国家发展和改革委员会、国家海洋局联合印发《围填海计划管理办法》，围填海活动必须纳入围填海计划管理，围填海计划指标实行指令性管理，不得擅自突破。2016年12月，《围填海管控办法》通过审议，严格控制围填海总量。2018年7月，《国务院关于加强滨海湿地保护 严格管控围填海的通知》（国发〔2018〕24 号）发布，除国家重大战略项目涉及围填海的按程序报批外，全面停止新增围填海项目审批。

2 理论框架

史密斯模型是最具代表性的政策执行模型理论，而政策执行的因素主要有理想化的政策、执行机构、标的团体、环境因素四个方面，这四大主要因素相互作用，直接影响政策执行效果[3]，如图1所示。在政策本身、执行机构、企业和个人、环境等相互作用下，广西围填海管控政策不断调整和变迁，以适应社会发展需要。

图1 史密斯模型

3 广西围填海管控政策分析

3.1 政策本身

围填海是一把双刃剑，既促进了经济发展，又不可避免地对海洋生态造成破坏。当前，我国社会经济不断发展，环境问题却十分突出，公共政策意在解决的公共问题发生转变，公共政策目标亦由大力发展沿海经济转变为生态管海、生态用海。为了妥善处理两者的矛盾，广西围填海管控政策也在不断调整（见表1），经历了由鼓励开发到严格管控的历程。2008年3月，《广西壮族自治区海域使用论证管理办法》颁布，这是广西第一部对围填海做出规定的地方性行政规章。此前，广西围填海管控遵照国家相关法律法规。2019年3月，《广西壮族自治区人民政府关于加强滨海湿地保护 严格管控围填海的实施意见》（桂政发〔2019〕15 号）出台，明确要全面落实严控围填海政策，以生态优先、集约节约的原则利用海洋资源，加强滨海湿地保护，加快改善海洋生态环境质量。值得强调的是，其间需要遵循四大原则。

3.1.1 从基本国情出发原则

党的十九大报告指出，我们要在继续推动发展的基础上，着力解决好发展不平衡不充分问题，大力提升发展质量和效益，更好满足人民在经济、政治、文化、社会、生态等方面日益增长的需要。广西围填海管控政策的制定和调整都是从我国基本国情出发，正确认识到不同历史时期的社会需要和社会问题，提出切合实际的解决办法。

3.1.2 整体效益和系统性原则

广西围填海管控政策是从整体出发，全面看待围填海活动对社会效益、经济效益和生态效益产生的影响，兼顾经济、环境等不同领域，系统性地考虑问题。

3.1.3 社会公正及利益补偿原则

围填海管控政策直接导致围填海项目的减少，影响涉海企业的围填海项目开展和经济收益。但是，若不对围填海进行管控，不加节制地进行围填海开发活动，势必会破坏海域环境，不仅影响当地居民的生活环境，更会带来难以估量的沉没成本。广西围填海管控政策兼顾了不同利益群体的利益，对围填海开发活动进行必要的限制，并实行海洋生态补偿制度。

3.1.4 审时度势原则

随着围填海规模的不断扩大，其造成的社会问题愈加突出。广西围填海管控根据国家政策变化，辩证权衡了围填海活动的有利和不利方面，不断调整力度。广西围填海管控相关政策如表1所示。

表1 广西围填海管控相关政策

3.2 标的团体

3.2.1 政府部门

围填海项目需要缴纳一定的海域使用金，它是政府部门的财政来源之一。政府通过围填海计划指标，支持重大项目、公益性项目、重大基础设施、民生工程和沿海新型城镇化建设。同时，围填海工程用地相对于陆上土地，成本较为低廉，且可以避免土地拆迁等难题，可以弥补沿海地区政府土地财政的缺口。此外，海域使用确权登记也受到管控政策的影响。如图2所示，2009-2018年广西海域使用确权登记中，初始登记的填海造地面积均大于围海面积，变更登记的填海造地面积大部分年份大于围海面积。因政策收紧，管控加严，围填海确权突增，初始登记的填海造地和围海面积均在2015年达到峰值，分别为1 377.10 hm2、518.87 hm2。2016年起，围填海确权面积大幅度下降，2017-2018年初始登记和变更登记的填海造地面积、初始登记的围海面积均为零，仅有少量变更登记的围海用海。

图2 2009-2018年广西海域使用确权数据

3.2.2 企业

涉海企业通过申请围填海项目，开展围海养殖，修建仓储物流中心、污水处理厂、电厂和修造船厂等，填补陆上用地困难和价格高昂的缺陷，同时利用海上便利条件，追求经济效益的最大化。政府兴建的码头、公路、滨海旅游等公益性用海项目也在一定程度上促进当地企业效益增长，解决部分沿海地区居民就业问题。海洋产业的发展为围填海工程提供了萌芽成长的环境，吸引更多的投资者关注和加入，同时，围填海开发活动又为当地经济提供新的增长点，二者相互影响，相互促进。

3.2.3 个人

围填海项目建设需要一定的劳动力，从而增加了当地居民的就业机会。围填海修造的港口、码头、公路等为当地居民的出航、出行提供了方便。滨海旅游业的发展也刺激了经济发展，从而间接地惠及当地居民。渔民也可以申请围海养殖，扩大养殖规模，增加个人收入。但是，围填海开发活动占用一定海域，影响当地渔民海水养殖和生产生活，甚至导致“失海渔民”失去收入来源。围填海也对沿海滩涂、红树林、珊瑚礁等生态系统造成破坏，影响近岸海域水质，损害滨海自然景观。环境就是民生，新时代不仅要提供更多物质财富和精神财富，更应该满足人民日益增长的优美生态环境需要。破坏环境的围填海活动损害了沿海居民的生活质量，甚至对个人健康产生不良影响。

3.3 执行机构

广西围填海项目海域使用权取得有两种方式，包括申请审批和招标、拍卖、挂牌取得。依申请审批的围填海项目由单位和个人向海域所在地县级以上自然资源部门提出。围填海项目须经科学论证、公示、实地查勘、审查后，按审批权限报广西壮族自治区各级人民政府批准。项目获批后，还要开展批后监管工作，沿海各级海警部门和自然资源部门定期开展巡查，自治区自然资源部门组织对项目进行技术核查，并不定期组织相关部门进行抽查，防止超填、违填、污染环境等情况发生。同时，沿海县级以上政府组织海警执法力量，对违法占用海域、破坏海域环境的行为进行严厉打击。此外，自治区自然资源部门定期对围填海项目的社会经济效益和海域资源变化状况进行综合评估。广西围填海管控充分调动了各方政策主体的力量，在传统层级审批的基础上做出改进，协同各个行业主管部门和行政执法机构进行综合治理，大大提高政策执行效率。

3.4 环境因素

政治环境方面，经济发展向生态优先转型，围填海管控逐渐收紧，广西于2018年出台史上最严围填海管控措施。生态环境方面，不加节制的围填海活动占用愈来愈多的海域资源，海洋生态环境遭受破坏。社会环境方面，历史遗留问题突出，闲置用海导致海域使用低效和资源浪费。公众环保意识觉醒，社会监督和舆论监督加强。环境的变化对广西围填海管控政策变迁起到一定促进作用。

4 广西围填海管控存在的问题

4.1 规章制度存在缺失

广西根据国家政策要求并结合自身实际，出台并实施了一系列围填海管控相关规章制度，但某些方面仍亟待完善。其一，沿海三市中，仅防城港市和钦州市钦南区发布了关于加强临时用海管理的通知，临时用海审批规范存在缺失。其二，广西围填海管控政策对围填海项目事前、事中、事后做出了要求，但是缺乏具体的批后监管和评估规范。其三，各层级、各行业部门间职能存在交叉，需要进一步厘清。

4.2 政策执行存在薄弱环节

其一，基层部门管理能力不足，政策把握不准，影响围填海行政审批的公正合法。其二，海域动态监管中心为自治区各级自然资源部门的技术支撑单位，开展围填海项目监管等相关工作，但是作为围填海现场核查职能部门之一，力量较弱，不能提供有效的政策咨询和技术支撑。其三，围填海执法监管不力，存在以罚代管、填大罚小等现象。

4.3 公众法律意识不强

部分企业管理者社会责任意识淡薄，不能自觉遵守围填海项目建设要求，出现违填超填现象，违规占用海域。在生产活动中，对于周边海域造成的环境污染，其未能积极有效处理。公众对围填海政策认识不够，环保意识和维权意识不强，且存在害怕打击报复心理，不能灵活运用法律武器维护自身利益和公共利益。

4.4 社会参与不足

公众主动参与意识不强，缺乏主人翁精神，认为保护海洋资源和生态环境是政府部门的职责，怠于对围填海开发活动进行监督和建言献策。非政府组织自身发展不够成熟，能力建设不足，缺乏公共事务管理动力，未能有效参与围填海管控。

5 广西围填海管控优化建议

5.1 推进规章制度建设

一是制定和实施临时用海审批管理制度。结合广西实际，研究制定临时用海审批管理制度，规范临时用海审批，并杜绝通过临时用海审批让用海企业规避法律监管。二是完善围填海项目批后监管和评估制度。明确围填海项目批后监管的频次、具体要求，包括对项目界址点、围填海范围进行遥感核查，对项目海域环境开展监测等。明确围填海项目投入生产活动后的评估要素，编制评估报告，包括成本效益、海域资源变化状况等。三是加快推进涉海规划“多规融合”，提高围填海管控效率。按照陆海统筹、一体发展原则，厘清政府部门间的关系，加强组织协作，促进信息共享，提高行政效率，优化海域资源的开发利用。

5.2 加强政策执行机构能力建设

一是增强管理者贯彻落实围填海管控的意识和能力。政策执行者对围填海管控的思想认识，对政策法规和职能职责的掌握程度，是履行海洋管理职责、实现围填海管控目标的重要前提，贯穿政策的制定、执行、监控和评估过程。二是加强技术支撑单位队伍建设。充实技术支撑单位力量，培育新型智库，为围填海管控提供有力的智力支持。三是提高围填海执法监管能力。围填海开发造成的损害涉及多个领域，建立海上综合执法和专项督察制度，以海警执法力量为主体，抵制和克服地方保护主义，严厉打击破坏海域环境的违法行为，确保执法监管的高效性和严肃性。

5.3 提高公众的法律意识

围填海项目建设单位和个人作为围填海开发活动的主体，其法律意识强弱直接关系着围填海项目能否依法依规开展。同时，增强公民的维权意识，也能对围填海活动起到很大的监督作用。一是加强政策法规宣传。可以利用媒体传播、科普宣传、普法讲座等方式，面向企业和个人宣传围填海政策法规和基本知识，使其树立“生态优先、绿色发展”的观念。二是建议将围填海管控政策及海洋生态保护基础知识编入中小学教材或课外读物，从小培养海洋生态保护观念。三是要利用好世界海洋日（每年6月8日），举办面向公众的围填海管控相关主题的学术研讨会、专题讲座、知识竞赛等。

5.4 健全社会参与机制

社会参与应贯穿围填海管控政策的全过程。一是建立广泛的社会参与体系，健全围填海决策听证制度和信息公开制度，充分保障公众的知情权、参与权、表达权和监督权。二是畅通政策参与渠道。可以通过召开听证会、座谈会、咨询会以及市长热线等方式，畅通咨询和举报渠道，充分吸收群众和专家意见，对围填海开发活动进行监督，促进围填海审批权力的公开化与透明化，确保对海域资源进行公正、合理、高效的配置。三是引导和鼓励非政府组织参与围填海管控。政府应在政策制度层面为非政府组织的发展提供支持，促进非政府组织能力建设，充分发挥非政府组织的互助协作精神，引导和鼓励非政府组织参与公共事务管理和政策监督，分担政府责任，提高围填海管控效率。