王怀勇，张丁月

(西南政法大学 经济法学院/中国农村经济法制创新研究中心，重庆 401120)

为应对新冠肺炎疫情持续蔓延和逆全球化贸易保护主义等空间情境变化，中共中央政治局提出的“以国内大循环为主体，国内国际双循环相互促进的新发展格局”(以下简称“双循环新发展格局”)顺势成为未来一个时期内我国文化产业发展的基本场域。无论是《“十四五”文化产业发展规划》等宏观指引性文件，还是《文化和旅游部关于推动数字文化产业高质量发展的意见》等具体规范性文件，均已将双循环新发展格局纳入文化产业发展的基本面向，力图推进文化产业实现质的跃迁。然而，在双循环新发展格局构建进程中，碍于对其基本面向的认知偏差和过度解构，使得文化产业制度始终徘徊游走在促进与限禁之间，由此产生的制度张力极大地抑制了文化产业法律激励功能的发挥。一则，在以国内大循环为主体，发掘内需潜力的政策导向下，“内循环”市场优势极易异化为“自循环”的垄断劣势；二则，在构建高标准产业结构的制度要求下，文化产业数字化成为新兴文化产业的代名词，“创新型”结构优化极易衍化为“同质化”的供给冗余；再则，疫情反复下的“适时化”回应极易演变为“肆意化”决策的“合法依据”。面对这一新的问题，如何顺应双循环新发展格局的情境调整，对文化产业促进制度进行理性审视与反思，实现文化产业促进的法治纠偏，已成为当务之急。为此，本文尝试从双循环新发展格局下文化产业的基本面向着手，在归纳文化产业促进法治误区的基础上，深入剖析其背后弊病，进而从理论层面提出因应策略，以求为现代化文化产业法治体系探索提供可行思路。

一、双循环新发展格局下文化产业促进的基本面向与法治误区

(一)双循环新发展格局下文化产业促进的基本面向

作为破解现阶段中国经济发展瓶颈的新思路与新方法，双循环新发展格局依托要素市场化配置、产业链优化补全、供需侧结构改革要求为文化产业发展提供了全新的理论指引和实践抓手(1)靳文辉，苟学珍：《构建双循环新发展格局的经济法回应》，《重庆大学学报》(社会科学版)，2021年第1期。。首先，要素市场化配置意味着文化要素可以在两个市场、两种资源间自由流动，不再受制于准入壁垒、行业垄断和地方保护，有助于发挥市场机制在资源配置中的决定性作用。其次，产业链优化补全程度直接关涉我国在新一轮国际分工中的地位问题。有必要依托文化产业生产、研发、制造、流通、消费等环节的有机关联，推动企业链、价值链、产品链、技术链和空间链的更新迭代，以改变我国国际文化制造大国和文化产业内容原创小国的劣势局面(2)郝挺雷：《产业链视域下数字文化产业高质量发展路径研究》，《理论月刊》，2020年第4期。。再次，面对国际需求疲软、国内供需失衡的境遇，同步推进供需侧结构改革势在必行。要凭借改善文化产业结构、分配结构、流通结构和消费结构来削减低效甚至无效供给，针对文化市场主体需求的特殊性、稀缺性和多元性，刺激并发掘国内文化市场潜能。

为此，碍于外部空间环境的不确定性和内部结构调整的风险性，亟须政府通过权力介入、资源扶持和制度供给来弥补文化市场的功能局限，以落实双循环新发展格局在文化产业领域的实践。具体而言，在权力介入层面，面对逆全球化趋势下“出口导向型”经济发展受挫，政府应在推进文化体制改革的基础上，就双循环新发展格局实践中所面临的融资成本偏高、中高端产品供给匮乏、低端产品供给同化冗余、消费需求低迷等问题，主动承担起产业规划、政策引导、任务统筹和制度构建等职责。在资源扶持层面，政府需要运用财政、税收、金融等政策工具弥补文化产业链、供应链、技术链和创新链短板，着眼于新兴产业、关键环节、核心技术，因时因势因地调整激励决策和方案，以保障文化产业的空间形态在体制转型、资源重组和结构优化进程中获得外源支持和政策背书。在制度供给层面，政府需要平衡不确定空间情境下相机抉择需求与宏观调控法治化需求之间的冲突，以确保文化产业实现防风险与稳增长之间的长期均衡(3)项波：《双循环新发展格局下宏观调控的法治化向度》，《甘肃社会科学》，2021年第4期。。换言之，既要适时调整激励制度回应双循环下不同场域的短期风险挑战，满足现阶段文化市场主体需求，又要确保内循环下文化产业的调控主体、权限、程序、责任被置于法治框架内，符合规范性和程序化的长期改革要求。

(二)双循环新发展格局下文化产业促进的法治误区

伴随双循环新发展格局的推进和疫情反复的冲击，政府“嵌入式”推动文化产业复苏已然成为文化产业促进的必然选择，而自循环误区、数字化情结、政策化回应也随之蔓延，并逐步衍化为基层政府实践双循环新发展格局的“合法调适”，这在抑制法律激励功能发挥的同时也对文化产业现代化体系构建造成了新的威胁。

其一，国家在为经济内循环营造政策空间的同时，也为地方自循环创造了实践温床，由此带来的“行政壁垒合法化”将抑制甚至阻碍文化要素的市场化流动。作为双循环新发展格局中出现的非预期效应，自循环的产生不仅是内循环意涵的地方策略选择，也是地方法治竞争的控权结果。于前者，出于对内循环的“合理解构”，地方政府只能将文化产业内循环体系构建的重心置于本区域内，即在满足既有的文化消费需求之余，依托文化产业链的现代化布局与转型发掘辖区内潜在的文化消费可能。在某种程度上说，虽然地方内循环的文化权力行使离不开国家权力合法性的支撑，但以任务下达和指标分解为特征的行政发包制使得地方政府不得不限缩高度浓缩的话语表达(4)周黎安：《行政发包制》，《社会》，2014年第6期。，使其内嵌到具体化的区域实践中。这样一来，内循环下的地方文化权力首先要接受来自辖区内文化产业体系建构的经济指标考核，而非抽象的“双循环新发展格局”的愿景期待。基于此，为了完成地方文化产业发展的政治目标，文化权力极有可能在自循环的边缘游弋。于后者，外循环瓶颈引致的需求内滞，加之央地“经济分权”的既定事实，以及围绕地方经济发展和法治环境建设为任免官员考核指标的“政治锦标赛”，促使地方政府存在通过“规则型”法治竞争固化并强化本区域文化产业财政支配权的原始冲动(5)苟学珍：《地方法治竞争：营商环境法治化的地方经验》，《甘肃行政学院学报》，2020年第4期。。

其二，在文化产业链、供应链、技术链、创新链转型升级的政策诱导下，极易将数字化当作文化产业革命性未来的同义词，引发文化产业数字化情结。双循环新发展格局框架下的文化产业链迭代意在强调运用人工智能、大数据、云计算等数字化技术重塑文化供给侧和消费侧结构，达成产业链的优化补缺目标，实现我国文化产业在国际分工体系中的角色蜕变。为此，中央和地方政府分别出台了相关激励措施，力求在缓解疫情对传统群体性文化消费模式冲击的基础上，推进文化产业供给侧朝着数字化、智能化、高端化方向发展。然而，这些规范性文件通过激励或倡导的条文表述形式，对文化行政部门决策者的治理观念、价值判断和行为偏好施加了或潜或明的影响，使其默认了文化产业高质量发展与数字化之间的意识联结，却殊不知这种数字化中心主义也在悄然将文化产业引向新的供给同质和冗余。各省市基层政府都争先将文化产业数字化模式嵌入地方改革实践，致力于打造新的文化产业经济增长拐点。诚然，文化产业数字化作为人类文明和文化发展的必然趋势，是主观选择和客观驱动复合效应下的外在表现形态。但脱离具体的文化价值存在和地缘承载抽象地谈论文化产业的呈现方式与传播形态，未免遮蔽了文化产业促进的应有之义，在挤占原本属于其他业态发展空间的同时，也产生了不必要的文化项目重叠与资源浪费。

其三，为适时回应双循环新发展格局下不确定的空间挑战，政府更倾向于采用政策形式为文化产业提供规则依据，忽视甚至漠视文化产业法治化体系的构建。受空间环境、战略机遇、技术变迁的动态化影响，双循环新发展格局下的文化产业制度供给需要适时调整激励方向、激励标准和激励内容，以契合当前文化产业促进的实践轨迹。在此情形下，政策推进文化产业发展成为纾解上述难题的可行路径。尤其是在疫情持续的催化下，政策化回应更是演化为地方政府的常态化选择，跃升为促进文化产业发展的合法支撑与规则依据，并以此构建起地方层面文化产业促进法治体系。爬梳现有的文化产业立法不难发现，仅有深圳市和太原市出台了地方层面的文化产业促进条例，其余地方则是统一采取政策形式构建文化产业促进法治体系。究其缘由，除去外部环境因素外，一方面可以归因于中央或上级政府的“政治激励”，也就是说，政策化构建文化产业法治体系离不开国家的默许甚至支持；另一方面，基于国家“构建主义”策略(6)马长山：《国家“构建主义”法治误区与出路》，《法学评论》，2016年第4期。和“法律工具主义”传统，政策化回应更符合地方政府对文化产业促进的实质性期待。进言之，即便如深圳市、太原市出台了地方层面的文化产业促进条例，其宣示性立法导向、简约型立法风格以及规范结构欠缺，都使文化产业促进仰赖于政策之治(7)邢会强：《政策增长与法律空洞化：以经济法为例的观察》，《法治与社会发展》，2012年第3期。。而政策的随机性、灵活性和低成本也驱使地方政府不论是面对突发性事件还是全新的问题，立竿见影的成效都为其提供了正当化动因。

因此，双循环新发展格局下的文化产业促进，并未因政府“嵌入式”干预获得要素市场化、产业链优化和供需侧改革的理想预期，反而诱发了新的准入壁垒、供给同质和相机决策，限制甚至是阻碍了文化产业的发展进程。更令人担忧的是，在逆全球化局势不断加剧的趋势下，单边主义和贸易保护主义或许将成为国际竞争中的被动选择。而这种“被动选择”所导致的双循环愿景和内循环现实的断层，致使政府“嵌入式”干预只能向纵深蔓延，既没有外循环的实践场域，也没有双循环的目标合意。

二、双循环新发展格局下文化产业促进的法治问题

(一)话语建构下文化产业促进的权力分配问题

任何特定的行业或地方场域均拥有其独特的话语体系，它们不仅能用来识别社会群体中的自我身份特征，亦能用来观察群体为实现群体活动目标而团结协作的状态，一旦两个或两个以上关键参与者中出现话语“不兼容”或“分裂”状态时，就可能面临目标任务完成偏差甚至失败的结果(8)郭劲光，王杰：《“调适性联结”：基层政府政策执行力演变的一个解释》，《公共管理学报》，2021年第2期。。在双循环新发展格局实践中，文化产业促进的话语构建可以包括纵向和横向两个层面：纵向即中央和地方之间的文化权力分配,横向则是水平方向跨部门间的文化权力协作与互动。

首先，纵向文化权力错配致使文化产业调控地方化。在双循环新发展格局背景下，面对日渐复杂化的任务诉求，需要适时调整文化产业财政补贴、税收优惠和金融扶持等措施，加之“属地管理”和“行政逐级发包”的行政体制传统(9)周黎安：《转型中的地方政府：官员激励与治理》，第2版，上海人民出版社，2017年，第33-40页。，本应由上级文化行政部门履行的文化产业执法事项被施加到下级政府，考核对象也相应转移。基于这种不当的考核激励情境，为了理顺上级文化行政部门与下级政府之间的条块关系，解决地方政府因不具备文化决策主体资格所致的权责不对称和被动履职问题，赋予地方政府更多文化决策自主权变得势在必行。事实上，继中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》以来，中央层面出台的有关深化放管服改革和优化营商环境的规范性文件中，都对“赋予省级及以下政府更多自主权”作出了细致部署，在客观上都构成了赋权期待向放权实际转化的“时间节点”(10)保罗·皮尔逊：《时间中的政治：历史、制度与社会分析》，黎汉基、黄佩璇译，江苏人民出版社，2014年，第64-70页。。此外，疫情持续下的避邻化风险防范更是排斥了对地方文化权限配置合法性与合理性的考量，急于放权于地方政府以摆脱不必要的责任承担。相应地，地方政府则出于对文化权力上附着现实利益的趋从，急于争当文化产业的“宏观决策主体”。长此以往，文化权力错配使得地方政府过分承担中央宏观调控的职能与职责，由此带来的文化产业调控地方化和文化权力扩张风险，不仅抑制了区域之间文化要素流通与资源优化配置，也阻碍全国统一文化竞争市场的形成。

其次，横向文化权力分割导致跨部门协作流于形式。文化产业促进是一项综合性的行政任务，多个行政机关受同一政策目标制约而被捆绑成一个“行为束”，彼此之间仅存在抽象和事实上的关联(11)石肖雪：《多机关参与决策程序研究》，《浙江学刊》，2021年第6期。。这种关联较为松散的多中心决策结构存在组织和执行两个维度的困境，特别是当权力主体缺乏权力性、利益性或自我价值等需求时，双循环新发展格局下的文化产业任务推进极有可能陷入形式主义窠臼，而不可避免地导致政策目标偏离或流产(12)郭劲光，王杰：《“调适性联结”：基层政府政策执行力演变的一个解释》，《公共管理学报》，2021第2期。。在组织维度，伴随参与行政部门的增加，协调成本也随之提升，部门间统筹的隐性膨胀反而容易导致协同效果被后置甚至忽视。以《广西壮族自治区党委办公厅、广西壮族自治区人民办公厅印发关于支持广西文化产业高质量发展的若干措施》为例(13)《广西壮族自治区党委办公厅、广西壮族壮族自治区人民办公厅印发关于支持广西文化产业高质量发展的若干措施》第十一条规定：“支持自治区直属文化企业聚焦主业发展。支持广西出版传媒集团在广西教材教辅出版、租型、发行等方面发挥主渠道作用。支持广西文化产业集团推进电影集团转型升级，加快推动广西影视振兴。推动广西文化产业集团牵头建立广西剧院演艺院线，创新剧场管理运营模式。推动广西广电网络公司以‘壮美广西·智慧广电’工程为抓手，加快广电5G技术应用和网络建设。(责任单位：自治区党委宣传部，自治区文化和旅游厅、教育厅、广电局，广西出版传媒集团，广西文化产业集团，广西广电网络公司，设区市党委和人民政府)”，其中一条措施涉及责任单位有八个之多，由此带来的协调成本和协同效率也就可想而知。在执行维度，当中央力推文化产业体制性、结构性和价值性改革的强大政治压力尚未转化为基层主动改革的内在动力时，作为基层政府策略调整的象征性合作便成为应对改革任务的替代性选择。当然，并非所有跨部门合作中总是能以象征主义策略应付过去，但与权力分割相伴的责任分割也意味着难以覆盖各文化行政部门在项目选择、项目设置、资金投向上的交叉冲突，而这又限制了部门协同效能的发挥。至此，在没有建立起协同责任为导向、具有约束力的跨部门协作机制的情况下，想要真正达成常态化的双循环执法协同无疑是相当困难的(14)吕普生，吕忠：《中国基层执法中的相机选择：从策略赋权到话语使用》，《中国行政管理》，2020年第2期。。

(二)动机诱导下文化产业促进的方式选择问题

双循环新发展格局下的文化产业促进之所以会呈现出数字中心主义倾向，是因为其满足了个体在特定环境下的特殊需求，进而诱发了集体化的“理性选择”。进言之，双循环新发展格局下的文化产业促进在关注产业链、供应链、技术链和创新链的优化之余，忽视了扶持方向和扶持内容的重叠积聚，以致产生了新的供给同质和供给冗余。

就扶持方向而言，文化行政部门更趋向于以数字化为中心投注扶持资源，对于项目设置和项目选择是否重叠冲突则鲜有关注，而这直接引发了两方面问题：第一，为实现文化产业供给侧结构优化和产业链转型升级，文化行政部门盲目推崇产业数字化，弱化甚至无视地区文化产业特色和优势。一面是对数字文化项目惯性投入造成的文化产品和服务的同质冗余，另一面则是传统文化项目和资源匮乏产生的“价值稀缺”，二者共同制约了文化产业的优势发挥和促进实效。第二，由数字中心主义建造的非典型性文化市场——“政策交易市场”可能诱致文化市场主体的逆向选择和道德风险。详言之，数字文化产业的利润预期为部分文化企业提供了“速生”的空间，这些“候鸟企业”仰赖于地区的特殊诉求和优惠政策，促使数字文化产业乃至整个文化产业演变为“投资驱动”而非“创新驱动”。以动漫产业为例，当中国文化产业发展进入“国家动漫”和国家文化示范基地发展阶段时，政府与文化产业投资主体的关系，已不再仅仅是政府和市场主体之间的关系，而是制度博弈过程中“政绩”和“财富”的转移支付关系(15)胡惠林：《文化产业发展的中国道路：理论·政策·战略》，社会科学文献出版社，2018年，第252页。。进言之，地方政府的政绩需求与动漫企业的财富需求不单共同催生了动漫产业的野蛮生长，也制造了新的供给低质和冗余。

就扶持内容而言，文化行政部门更偏向于文化产业前期资源投入，即短期内能实现抑或当前需要关注的政策指标和任务，缺乏长远性的产业结构规划与项目流程把控，导致文化产业扶持出现前景不强或动力不足等问题。其一，文化行政部门对文化产业结构规划重点围绕指标考核展开，如关注龙头文化企业、重大文化产业项目、文化产业品牌打造、数字文化产业园区建设等，尽可能扩大文化产业财政覆盖范围及领域，反而较少提及类型架构、项目周期、后期运营等系统性问题，造成“面面俱到、面面不到”的窘境。其二，文化行政部门对扶持项目流程把控不到位，忽视专项性财政扶持的常规化、制度化建设，导致项目发展后期出现扶持“脱嵌”“悬浮”状态。具体来说，文化产业专项资金的使用更突出前期的文化企业资格审核和文化项目条件达标，对于专项资金项目验收管理则较少关注，存在专项资金在后期难以“下沉”落实的可能。

(三)目标异质下文化产业促进的制度构建问题

不同的空间境遇、不同的地域特征以及不同的发展阶段所延伸出的目标异质性，影响并形塑着文化产业促进法律制度的构建。进言之，双循环新发展格局下的文化产业制度构建既要面对双循环条件下经济形势的不确定性，又要接受跨周期、跨地域、跨阶段的文化产业增长压力，而确保文化产业促进制度符合适时性、灵活性和有效性的要求，又正在将其推向政策化和碎片化的边缘，诱发新的责任危机和实效拷问。

首先，对政策形式的惯性依赖导致文化行政责任基本处于真空状态，严重侵蚀了文化市场主体的权利预期和法治共识。作为双循环新发展格局下制度构建的默认前提，外部空间环境的复杂性和不可预测性驱使政策化建构文化产业促进制度体系成为替代法律及时解决具体问题的“应有形态”和“理想路径”。例如，《广州市人民政府办公厅关于印发广州市促进文化和旅游产业高质量发展若干措施的通知》和《湖州市人民政府关于加快推动文化产业成为千亿级产业的实施意见》中，仅列举了促进文化产业发展的若干措施，并未规定具体的责任单位。即便如《贵港市人民政府关于支持全市文化旅游产业发展大会承办县(市、区)的若干意见》和《山东省人民政府办公厅关于应对新冠肺炎疫情影响促进文化和旅游产业健康发展的若干意见》罗列了参与单位，但仍未明确任务指标、责任分配和完成时限等相关事项，难免引起后期责任认定与责任量化的难题。尤其是当文化行政部门消极履行其给付义务时，与其说是文化权利，毋宁说是一种“被施舍的利益”(16)沈伟：《法律可以促进中小企业发展吗？——基于〈上海市促进中小企业发展条例〉立法后评估的实证分析》，《政法论丛》，2018年第2期。。值得赞许的是，柳州市人民政府办公室印发的关于加快文化旅游业高质量发展的工作方案中就任务层级、牵头单位、配合单位、责任单位、建设期限、进展情况以及项目类型作出了清晰而细致的划分。不过，碍于其政策形式，制度的共识性和稳定性依旧存疑。

其次，迥异化的激励诉求和行政化的科层结构使得文化产业促进制度系统化构建举步维艰，无形中增加了文化市场主体权利实现的行政负累。双循环新发展格局下的文化产业促进横跨财税、金融、发展改革、工业信息等多个领域和部门，而科层结构所赋予的部门职能定位限制了其能力范围，叠加外部空间环境对文化产业促进适时性的制度期待，催生了文化产业促进制度构建的碎片化倾向。某种程度上说，这种碎片化制度的确“契合”了情势变化下具体领域、具体环节、具体业态的相机抉择诉求，只不过由此带来的激励信息分散、冲突不仅使文化产业促进制度难以发挥系统性合力，也使得文化市场主体被迫接受事前成本递增的事实。进言之，文化市场主体需要投入更多的时间与精力专注于扶持信息获取、行政资格审批、行政执法沟通等事项，显然有悖于行政减负的宗旨。

三、双循环新发展格局下文化产业促进的法治纠偏

(一)双循环新发展格局下文化产业促进权力的规制内化

双循环新发展格局下文化产业促进出现的非预期效应，反映了地方政府实践所仰赖的法律权威与政治权威之间存在缝隙。因此，需要在统合宏观双循环新发展格局与微观区域经济发展逻辑关系的基础上，遵循“权责一致”的原则，调整并完善纵向文化权力分配和横向责任共担机制。

首先，从理论和运行机制上弥补宏观双循环新发展格局与微观区域经济发展的结构性局限，以文化要素市场化理顺二者之间的内在逻辑关系。一方面，要进一步深化双循环新发展格局语境下文化产业法治体系建设，通过规范性立法程序将抽象的双循环新发展格局任务转化为具体的文化产业促进法律法规，使得地方文化产业发展诉求与双循环新发展格局构建保持内在一致性，进而从法律层面确保地方文化权力行使的合法性与正当性，避免其步入自循环误区；另一方面，地方政府在促进文化产业发展过程中也要以双循环新发展格局构建为逻辑起点，充分保障双循环新发展格局下文化要素市场化进程，并为其提供必要的公共服务和制度供给。

其次，立足于双循环新发展格局下央地角色和关系的差异化定位，依循“权责一致”原则调整纵向文化权力配置结构。中央政府与地方政府在双循环新发展格局中分别承担着“统筹者”与“掌舵者”的角色，是干预与被干预、辅助与主导的关系(17)江世银，陈曦，付会敏：《央地两级政府在双循环中的角色定位及关系调适》，《区域经济评论》，2021年第3期。。对于前者，中央政府需要秉承“权责一致”的原则，全面评估考量地方文化权力范围、边界和结构，将有必要且适宜下放的文化权力以合法的方式授权或委托给地方政府，确保文化行政主体与其能力相适配。必要时，可以考虑为其提供专业化的人员配备和技术支持。对于后者，地方政府需要在中央政府的领导下有序推进文化产业促进任务的具体规划与落实。应综合研判本区域文化产业促进的目标、任务和职责，在遵循国家宏观调控法律法规的前提下，通过制定地方文化产业发展条例来保障双循环新发展格局下文化产业促进活动的规范开展。需要强调的是，除关注文化权力配置外，更应注重对文化市场主体的权利赋予与保护。也就是说，不仅要从权力配置视角限制、规范和监督文化权力行使，也要从文化权利保护视角出发赋予文化市场主体应有的文化权利，促使法权结构实现“权力—权利”的均衡互动。

最后，以责任导向为基础，通过立法完善不同行政部门间跨部门协同机制。进言之，通过创造性地设计利益兼容机制和责任共担机制，将涉及多个行政部门的任务分工明晰化、规范化、契约化，促进跨部门之间的信息共享与沟通，最终推动跨部门的行为协同与责任落实(18)吕普生，吕忠：《中国基层执法中的相机选择：从策略赋权到话语使用》，《中国行政管理》，2020年第2期。。也就是说，文化行政部门应根据双循环新发展格局下文化产业任务的具体类型和指标级别，综合研判参与主体、配合主体、牵头主体和责任主体，将可以整合执行的任务进行压缩分配，将不适宜整合执行的任务进行规范而有效的制度化划分，尽可能地控制参与主体，并以协商形式就责任分配达成共识。实践中，当文化产业促进跨部门协作情况发生时，应在实施意见或措施中重点落实具体任务、资金安排、预期目标、责任单位、跟踪考核指标、时间进度等内容，定期公布任务绩效评估和进展预判，特殊条件下可根据现实需要进行必要的任务结构调整。

(二)双循环新发展格局下文化产业促进方式的价值回应

双循环新发展格局下文化产业促进并非“去历史化”与“去地理化”的范式复制，而是契合“内需”与“转型”的精神秩序重塑。所以，文化产业促进方式的选择应跳脱文化产业“工具主义”陷阱，以文化产业合规律性成长为前提，在战略性调整和结构性转型的基础上，实现文化产业的价值回归。

首先，从强调“工具理性”转向以“价值理性”为前提，在文化产业促进立法中推动文化产业结构性转型与地域实践相匹配。当前文化产业转型中所面临的数字化情结正是误入了城市规划的概念陷阱，采用硬性技术迁移的方式取代了文化产业本体性表达。因此，接下来文化产业促进立法应当围绕“内需”与“转型”双核心展开，侧重历史文化的合理性延展和地理文化的合法性塑造，推动文化产业结构性转型的“地缘”衔接与融合。具体而言，在文化产业促进相关法律法规以及发展规划中，除关注可衡量的GDP比重、规上文化企业数量、重点文化项目投资额、文化产业集聚区等发展目标外，也应将文化资源积累、文化创造能力、文化建设水平等纳入促进范畴。在相关促进条款中增加对地标性文化资源、文化形态、文化区块的战略扶持和指导，在尊重和延续历史空间形态和话语的基础上，通过制度化的理念转型实现文化产业的价值归位。

其次，通过立法构建起国家文化产业审计制度，为文化产业扶持方向提供科学化、规范化的指导依据，最大限度地降低文化产业资源浪费和结构趋同的可能。所谓国家文化产业审计制度是将宏观文化产业发展规划细化为可量化的文化产业评估指标体系，在总结评估“上一个五年”发展规划执行情况的基础上，为“下一个五年”发展规划的制定提供“国情依据”(19)胡惠林：《文化产业发展的中国道路：理论·政策·战略》，社会科学文献出版社，2018年，第294-296页。。进言之，文化和旅游部可通过文化产业审计制度，制定出符合文化产业发展目标要求的“正面清单”与“负面清单”，明确哪些文化产业项目适宜发展，哪些文化产业项目不适宜发展，哪些区域禁止发展哪些文化产业项目等等。地方文化行政部门则应按照清单的范畴要求作出详尽的文化产业发展规划，待经过一定的实践检验后，将相关内容上升到文化产业促进条例中予以明确。需要说明的是，国家文化产业审计制度的核心在于确保文化产业发展规划与区域文化功能定位相吻合，以避免文化产业促进中普遍存在的基础设施建设比重过高、文化产业项目密度过剩、文化产业聚集区投入重叠、文化内容创意要求过低等问题。

最后，在相关法律法规中适当拓宽文化产业扶持范围，并辅以过程监管和动态考察，强化文化产业扶持内容的流程把控和绩效考核。其一，适当降低文化企业获得财政扶持的资格认定，综合运用银行贴息、房租补贴、人才补助等形式将更多文化企业纳入可扶持范畴。如济南市和湖州市已在文化产业促进措施中开始类似探索，但不足之处在于文本载体仍是地方规范性文件，有必要将其上升为地方性法规，以确保其稳定性和效力性。此外，认定标准中也要减少使用主观性较强的概念表述，避免可能的寻租空间。其二，可采用分阶段评估和分阶段发放的管理模式，提高文化产业扶持专项资金的使用效率(20)王浦劬，萨拉蒙等：《政府向社会组织购买公共服务研究：中国与全球经验分析》，北京大学出版社，2010年，第285-286页。。在前期评估中可先根据文化产业项目标的支付一定比例的启动资金，中期评估决定是否追加剩余资金，最终评估即对项目整体完成情况进行总体考察。这样一来可以把控文化产业项目进展情况，二来有助于确保专项资金用于项目建设。同时，鉴于当前地方文化产业专项资金绩效考察的宣示性规定，需要在相关立法中进一步细化明确具体的评估内容、组织程序、审查处理以及职责责任等事项。

(三)双循环新发展格局下文化产业促进制度的体系修正

双循环新发展格局下的文化产业促进法治化并不是以牺牲制度的灵活性和有效性为前提，而是客观上对文化产业促进制度构建的过程性描述，是对政府在法治框架内能动性的合理期待，需要以“法治化下的相机抉择”为指导(21)靳文辉，苟学珍：《构建双循环新发展格局的经济法回应》，《重庆大学学报》(社会科学版)，2021年第1期。，通过完善政府“弹性”行为的合法性依据以及政策性选择的合理性基础，推进文化产业促进法律制度的系统化构建。

首先，用“法治化下的相机抉择”来回应双循环新发展格局下文化产业促进制度构建问题，不仅意味着在法律规范和技术追寻上管理可能的风险和不确定性，也意味着需要发挥政府的组织能动性、效率性和自主性以应对文化市场主体的现实诉求。其中，法治化是为了确保政府文化行政行为符合角色定位和权义结构设置，规范其“弹性”行为的方向、方式和范围不发生偏移，并通过责任预置审查、纠错、惩戒其随意甚至肆意的行政行为(22)靳文辉：《弹性政府：风险社会治理中的政府模式》，《中国行政管理》，2012年第6期。。相应地，相机抉择则是为了满足新冠疫情、逆全球化、贸易战等不确定空间情境对文化产业促进制度的适时化需求，允许政府在强制性法律规范和程序性规范的约束下，通过相机抉择更加灵活地应对外部空间变化。概言之，“法治化下的相机抉择”是在遵循规制型政府的法治预期上，通过梳理和细化文化权责义内容与关系，将政府的“弹性”行政行为纳入法治化轨道。

其次，在规范文化产业促进法律解释机制的基础上，强化对文化行政机关政策制定的法律控制(23)邢会强：《政策增长与法律空洞化：以经济法为例的观察》，《法治与社会发展》，2012年第3期。。鉴于文化产业促进法律条款的宏观化设置，导致间接授权立法现象普遍，使得地方政府实质性地掌握着文化产业促进法律的解释权。由此，需要进一步规范文化产业法律解释机制，防止地方政府因权力需要发生越权解释和错误解释的行为，并建立健全解释纠错机制，确保地方文化产业促进条例符合文化产业促进的法律规定。另外，应明确文化产业促进法律与政策的主次关系，加强对文化行政机关政策制定的法律控制。法制化作为文化产业促进法治化的前提，需要在“宪法-基本法-配套法-行业法”四位一体框架内不断完善文化产业促进相关法律法规(24)解学芳，臧志彭：《国外文化产业财税扶持政策法规体系研究：最新进展、模式与启示》，《国外社会科学》，2015年第4期。，而文化产业促进政策作为法律的功能补缺，仅能起到次要和辅助文化产业促进活动实施的作用。同时，需要强化对文化行政机关政策制定必要性、合理性以及合法性的考察，明晰宏观调控权中文化产业政策制定的范围、标准、审核与监督，确保文化产业促进政策制定具备充足的法律前提和依据。

最后，实现文化产业促进制度构建由“部门化”转向“功能化”(25)郑泽宇，陈德敏：《整体性治理视角下农村环境治理模式的发展路径探析》，《云南民族大学学报》(哲学社会科学版)，2022年第2期。，推进规范性、组织性和责任性等非运动式制度体系建设(26)郎友兴：《走向总体性治理：村政的现状与乡村治理的走向》，《华中师范大学学报》(人文社会科学版)，2015年第2期。。一方面，整合不同文化产业业态共性，推动中央层面的《文化产业促进法》以及地方层面的《文化产业促进条例》等整体性法律规范的出台；另一方面，梳理现有的文化产业促进法律法规，针对财政、税收、金融、投资与贸易等不同领域，着力解决相关“规定”“办法”“意见”“通知”“方案”等文本分歧和差异，实现文化产业促进制度的领域统合，制定如《文化产业发展专项资金管理办法》《支持文化产业发展税收政策通知》《金融支持文化产业发展指导意见》等系统性规范。另外，文化产业促进制度应朝着规范性、组织性、责任性方向演进。在规范性方面，应提高文化产业促进条款的明晰性，减少宏观倡导型条款适用，以降低模糊性和选择性执行的可能；在组织性方面，强化可预见性的组织信息平台搭建，建立各层级与同层级行政部门间信息共享的统一技术标准，并分阶段推进数据统筹整合，破除来自科层结构下的信息不对称局面(27)郭梓炎，刘春湘：《社会组织制度执行环境的结构维度、现实困境及优化路径》，《学习与实践》，2022年第3期。；在责任性方面，从责任类型、追责主体、追责事由着手，补强文化产业促进制度构建中的责任安排与设置，避免责任空泛导致约束虚置和责任认定困难。