李灵犀 崔宇婕

摘要：当前我国防疫工作已经步入常态化阶段，以行政力量为主导的社区管理模式使得社区法治矛盾进一步凸显甚至变异，引发诸如“官本位”管理思想复燃、居民个人信息泄漏等棘手的治理难题，实现社区网格治理法治化的目标仍然道阻且长。本文旨在通过分析论证当前社区网格治理的现实困境及成因、优化社区治理模式的必要性及方向、从而为社区网格化治理提出切实可行的建议，助力疫情防控常态化下社区治理的法治化进程。

关键词：社区网格化治理模式;依法治理;疫情常态化

中图分类号：D9文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2022.07.057

0引言

自2020年1月，新冠肺炎为我国所知以来，习近平总书记多次强调社区防控的重要性并号召社区在疫情防控中发挥阻击作用。当前，我国疫情防控工作面临全新挑战：全球疫情正处于加速上升态势，国内个别地区仍有零星散发病例和局部聚集性疫情，更特别的是，不同于第一阶段的全国爆发态势，当前的疫情分布范围大大缩小，主要集中在个别省市县以及特别行业。因此，当前我国疫情防控工作面临的具体挑战是如何从“全面抗疫”转变为“精准抗疫”，即如何在保持正常生活、生产秩序的前提下，注重效率、集中力量在关键地区、关键行业、关键领域展开精准防控。

1网格化：新型社区治理模式的现状与优势

1.1社区网格化治理模式的提出与运用

2013年，党的十八届三中全会在党的最高级别文件上首度指明要“以网格化管理、社会化服务为方向，健全基层综合服务管理平台，及时反映和协调人民群众各方面各层次利益诉求。”2017年，建设智慧社会的全新理念在党的十九大报告得以正式提出。

社区网格化治理是指以单个或多个社区为区域范围，通过数字化、信息化手段构建网格工作平台从而实现社区治理。其中，横向网格以单位范围内的社区工作为主要内容，其外延是可延伸至社会、市场;纵向网格形成多层级垂直信息反馈，是实现各级联动、资源共享的一种新兴治理模式。网格化治理模式在构建之初，目的就是“重建对特定公共事务管理的组织架构，形成集中指挥、部门并联、无缝衔接、有效应急的管理流程体系”。

我国社区的网格化治理实践最早在上海以及北京东城区启动，是依托数字城市技术创建城市管理的一次全新尝试，强调的是其管理功能。后来浙江舟山逐渐开始赋予网格以服务的功能。上述实践证明，网格化治理模式能够在我国这片独特的土壤之上生根发芽并不断优化升级。

在疫情爆发初期，我国已有意识地采取网格化治理措施，并且总结经验形成了一套具有中国特色的基层防疫方案，但是新冠疫情常态化下的社区网格治理与常态意义上的网格化不同，它在原有基础上更强调以社区组织、居民、政府为共治主体以及责任人，共商共建，深化社区防疫工作的科学性、民主性、可行性，促进防疫工作的持续稳定开展以及社区多元共治，因此社区网格化的实践是一个动态变化的过程，应当根据疫情的变化适时地调整、优化。

1.2当前我国社区网格治理采取以政府为主导的管理模式

第一，社区网格治理高度依赖行政权，社区治理难以自立。以城市社区为例，《居委会组织法》第17条规定“居民委员会的工作经费和来源，居民委员会成员的生活补贴费的范围、标准和来源，由不设区的市、市辖区的人民政府或者上级人民政府规定并拨付”，由此可见，我国社区开展工作的物质基础几乎都是建立在政府财政支持之上。这种密切的“指导与被指导”关系之下，行政机关对社区工作具有主导权，政府承担着对社区治理的无限责任，二者难以保持相对平行的关系。

第二，新模式并未给社区治理带来预期的活力，反而激化社区内部结构问题。在对社区内部权责重新进行划分的过程中，新加入的主体对原有社区管理模式造成了冲击，各个主体对社区服务事项划分不明，导致多方管辖、重复管理甚至无人管理;也为解决问题、承担责任时的多方推诿埋下隐患。例如，2012年至2013年期间，天津开发区部分老旧小区由于无物业公司愿意进驻，且基层社区组织缺位，使得2253户5477人居民长期生活在混乱无序的状态之下，居民苦不堪言。

第三，社區组织包揽了社区内的公共事务，这种工作模式不断挤压着社区居民参与社区管理的空间，并且社区并未就社区事务给居民提供参与的条件，导致社区居民对政府和社区的管理依赖性较强，自觉参与社区工作和行使民主权利的热情不高。缺乏参与社区网格治理的主动性。

第四，政府主导型管理模式下社区工作队伍呈现出专业性较弱，高度依赖人力，科学技术运用不足等短板。我国社区岗位对年轻人以及专业人才缺乏吸引力，社区工作人员专业化程度普遍偏低、老龄化特征明显。上海市政府公布的2018年黄浦区社区工作者能力报告显示：社区工作人员中具有本科学历的不到40%。我国社区工作人员大多没有接受过系统的专业训练。

1.3网格治理法治化助力社区治理能力提高

面对新冠肺炎疫情常态化下的防控挑战，采取网格化的社区治理模式能够有效地弥补传统社区管理模式的短板。加之，冬春季节疫情防控形势严峻，社区依法开展疫情防控工作的意义非凡：其一，促进社区防疫工作法治化的过程也是将法治精神和法治方式落实到社区治理工作中的过程，有助于推动社区组织治理能力和治理体系现代化。其二，只有处于国家治理体系最基层的社区做到随形势变化不断升级治理模式，提高社区依法治理水平，才能将法治的福祉切实带给人民群众。这就要求加强社区自治，充分调动企业、社会组织、专家参与，从法治层面促进各项制度建设，将依法治理的工作模式和工作精神贯彻到基层社区治理工作当中。

综上，网格化治理作为一种创新的社会治理方式具备相当的制度潜力。在疫情防控常态化的今天，网格化治理模式的精准性、科学性对基层治理也具有重大价值，是目前我国社区治理模式的改革方向。

2新冠肺炎疫情防控常态化下社区网格治理的现实困境

2.1社区网格治理仍存在一定理念上的误区

首先，我国社区治理中“人治大于法治”的思想仍然根深蒂固。新冠肺炎疫情防控进入常态化阶段，但仍存在一些治理乱象：一方面，部分社区为从根本上减小防疫压力，对外地返乡人员采取“一刀切”无差别对待;另一方面，对部分民众不配合或妨碍社区工作的情况采取不当举措，直接暴露了社区工作人员依法治理理念薄弱的问题，例如，存在暴力禁止低风险返乡人员出行，对不积极响应防疫工作的居民进行人格侮辱甚至伤害人身的乱象。这些违反法治观念的管理措施是对法治思想乃至宪法精神的违背，不仅无益于常态化下开展防控工作，更会对基层治理法治化进程产生负面影响。

其次，当前社区网格化治理仍然存在技术中心主义的理念误区。尽管疫情防控常态化背景下，大量人口流动、海量的信息数据亟须处理，但网格化治理模式不应一味强调技术，而否定人在治理过程中的作用，否则就会引发信息时代下人的价值的进一步异化。网格技术的运用需要同人的治理智慧结合在一起，不能单纯采取公式推导的方式开展治理，还需要结合伦理、人情角度的考量，坚持以便民利民为基本出发点，从而形成一种以人为本，充满人性关怀的管理。

2.2社区网格治理边缘化，治理能力亟待提高

新冠肺炎疫情防控进入常态化，防疫战线不断拉长，一些制度层面的问题也逐渐暴露。

首先，法规机制不完善，管理边界模糊。当前我国社区立法模糊，缺乏上位法进行规制。依法治理是社区网格治理的必要条件，“城市网格化社会管理必须注重法治，即要建立和完善城市管理法律法规体系，通过法治手段来规范、制约和克服立法不足以及某些地方存在的执法随意性问题。”疫情防控具有紧迫性，但不足以使其成为破坏制度化建设的理由。

其次，网格化治理流于形式，本质上没有改变传统社区的管理模式。网格化治理所要求的专业化工作人员以及先进的设施条件在实际运行过程中也难以得到满足。在法律法规层面尚未妥善处理好疫情防控与个人信息权利平衡问题的前提下，社区网格化治理面临如何贯彻数据公开过程中的“比例原则”，如何准确界定个人信息公开的范围等难题。部分“网格员”临危受命，对现阶段网格治理工作并不熟悉且缺乏专业培训，在工作中难以厘清社会公共安全与个人信息保护的界限，如成都某确诊女病例个人信息泄露遭网络暴力。

此外，网格治理存在一定内卷化趋向，社区工作人员缺乏相应保障。冬春季节系疫情爆发高峰期，尤其在北方，全天候管控排查工作使社区工作者面临精力上和体力上的双重考验。 各种“防疫表格”“防疫台账”大量叠加，社区工作人员疲于应付“连轴转”，出现了多起工作人员倒在一线的现象，如石家庄市新华区西苑街道国泰街社区工作人员李瑞芝，在组织群众进行核酸检测的工作过程中突然晕倒，最终猝死在工作岗位上。几何倍数增加的工作却仍由原有人员完成，人员配置不合理的问题进一步凸显，这些机械化的工作大大削弱了国家意志下沉到社区的初衷。

2.3社区网格治理主体单一化，居民参与不足

由于传统政治理念、受教育程度的限制、民主自治观念等因素的影响，相当一部分居民对政府和权威依赖心理较强，因而居民对传统社区管理模式也存在较大的依赖性，主动参加社区治理的意识不强。通过统计2020年从黑龙江省各个社区发回的1000份有效调查问卷，“参与过社区防疫相关工作的居民占比仅为6%，一半以上居民对所在社区防疫管理的人性化及便民利民认可度一般，仅有34%的居民认为网格化治理对疫情防控起到积极作用”。上述数据充分表明，我国社区所采取的网格化治理并未获得民众普遍参与，实现全民共治的预期目标道阻且长。长此以往难以实现网格治理双向互动与全民共治的优势。要实现“共建共治共享”，无疑首先要厘清“为谁治、谁来治、和谁治”的问题。社区网格化治理的核心是人。因此，必须鼓励居民参与到社区网格化治理中，从“你和我”变成我们，真正做到人民的城市人民管。

2.4社区网格治理孤岛化，缺乏交流共享桥梁

社区网格治理在全国范围内因地制宜发展形成了诸多模式，各个地区的网格化实践不一，缺乏普遍认可的模式和联通点，实际上并没有打破信息的孤立。目前，我国规制政府数据共享的代表性法规有《国家政务信息化项目建设管理办法》《贵州省政府数据共享开放条例》等。大部分属于行政法规或地方性法规，缺乏高层级的法律规定进行规范性的指导。各地政府分别制定法规对数据共享构成事实上的新壁垒，碎片化的数据难以发挥更多的治理效能，甚至割裂、冗余的指令造成基層疲于应对繁重的机械工作，大大提高了社会成本和治理难度。如何克服地区壁垒并推进防疫工作下好“全国一盘棋”，成为当下亟须考量的难题。

3疫情防控常态化下社区网格治理之法治化改革路径

3.1坚守法治：培育法治思维，依法开展社区服务

疫情常态化下，实现社区治理法治化是推进城市治理精细化进程中至关重要的环节，这就要求社区治理过程中充分体现法治理念和法治精神。社区治理首先要站在合法性的角度审视问题。在疫情防控常态化背景下，社区治理应当打破行政管理观的局限性，破除“官本位”思想的桎梏，将法治精神内化吸收，将法治思维牢固渗入自己的思维模式中，实现从宏观的治理结构到微观的治理人员都能以依法治理的观念为指导的目标，并将其作为行为准绳，切实提升依法开展社区治理的能力，形成以服务代替管理，公民参与从被动转主动的和谐治理模式。

首先，要注重社区工作队伍的法治化建设，建立定期法律法规培训机制：通过开展法律知识培训座谈会，有针对性地设置法律讲座，普及法律相关知识，推广法言法语等措施潜移默化地提高社区工作人员法律素养。

其次，明确界社区组织职能，完善网格员权力清单，克服网格员权力边界不明确，缺乏责任意识等问题。第一，相关部门应当细化现有法律法规，明确赋予社区组织在特殊情况下行使公权力的权利以及违法执法的后果，一方面划定其职能范围，另一方面起到指导和震慑作用，以减少恣意执法的现象。第二，对网格员上岗前进行专业化的培训，包括工作职责、业务技能等领域。提高网格员的服务意识和法律意识，建设专业化的团队。第三，创新社区工作人员的管理模式，实施小队化、精简化组织形式，精准划分职权，明确责任归属。要求每一位工作人员形成日常工作的文字记录，提供可参考依据，以避免敷衍了事或追责难。

最后，引入社区法律顾问制度。建议社区聘用或邀请专业的法学教师、律师等参与社区法治工作，通过鼓励精英参与、协同共治，打造标准化、专业化的服务体系。学习先进地区经验，例如，上海市闵行区社区聘请法律顾问。实施社区网格治理法律顾问制度是实现法治建设的重要一环，完善法律顾问制度也是提高社区治理能力的重要创举。

3.2权利保障：依法保障民众及社区工作人員合法权益

第一，在开展社区网格化治理的过程中应为民众参与网格治理提供机会和条件，鼓励民众参与全民共治，提高居民社区治理参与度。明确居民其对社区治理进行监督的权利，为解决公私权摩擦提供一个透明开放的话语环境，真正体现社区网格化治理的共治性。例如，充分利用新媒体手段，如微信公众号等，线上信息公开，让居民可以便利地获悉社区工作事项，以便其加入社区治理中来，从而提高社区群众的参与度。

第二，依法治理网格化治理模式所带来的信息泄漏问题。

首先，信息的采集和利用需要相关法律法规明确规定，即只有在法律明确规定突发公卫生事件防控需要等特定情况下，有关部门才有权依法委托基层社区及其工作人员进行数据息采集。由此，相关主体开展数据采集工作应有法可依，也有利于进一步优化流程和明确职责。其次，应当健全社区网格化治理配套措施，提高基层数据应用治理水平。明确有基础数据采集权限的主体，精进信息采集的技术和手段，建立安全的信息储存和保护机制。

第三，社区应当重视网格员的权益保障问题。

首先，建议社区为网格员，尤其是需要与居民进行接触的人员，提供工作记录仪，记录仪全程录音录像，实现社区中枢治理平台的实时监控。其次，社区应当根据工作的总量和难度合理分配网格员的工作量，科学设置轮班、轮休制度，不鼓吹个人英雄主义和奉献主义。最后，建立社区工作人员编制制度，明确其依法开展防疫工作的合法身份，并为网格员提供相应的保障。

3.3多元共治：提升社区网格化模式的协同治理能力

要实现社区网格化模式下的多元共治：

首先，应当完善多元主体协同参与机制。通过多元主体协同参与，切实提高社区网格化治理效能。同时，吸纳社会组织有效参与，推动其在疫情防控、化解矛盾等方面发挥积极作用，协同居民共建共享。

其次，根据地域特点，培育特色社区文化，塑造社区治理人人参与的氛围，培育多元主体，在潜移默化中形成价值认同，提升居民对公共文化的自觉性。整合碎片化的社区资源，发挥物业公司、业主委员会、志愿者组织等社区组织各自的优势，引导多元化主体共同参与社区治理，调动各方参与社区治理的积极性，吸收社区内高素质人才进入社区治理体系。通过社区组织、居民代表等主体的广泛参与，构建覆盖更为广泛、因地制宜的民主协商方式，充分发挥网格化治理优势。

最后，克服地域中心主义，构建交流共享桥梁。颁布较高层级的法律统一进行规定以填补立法短板，为社区网格化治理提供基本范式，促进各地区间交流合作的桥梁。同时，也要打破地域壁垒，加强区域合作和信息一体化建设，在法治化框架下解决信息孤岛等问题。

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（本文收稿日期：2021-05-25）

基金项目：本文系省级大学生创新项目（202010225137）阶段性成果。

作者简介：李灵犀，东北林业大学法学专业本科在读;崔宇婕，东北林业大学法学专业本科在读。

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