冯秀萍

（中共常德市委党校，湖南常德 415000）

1 引言

长江流域横跨我国东中西部多个发展梯度，是我国重要的资源支撑和生态屏障，流域的整体性决定了生态治理必须统筹协调多元利益诉求，构建共治共建共享的治理格局。《长江保护法》的最大亮点之一是协同治理，作为我国首部流域法律，该法突出强调“统筹协调、科学规划、创新驱动、系统治理”，总则和分则从协同中央与地方、流域与区域、区域与区域、部门与部门等角度，提出实现全流域全要素系统治理的具体举措［1］。落实落细《长江保护法》，重点在于生态治理协同机制创新，需要从治理目标、治理主体、治理内容、治理措施等入手，切实解决条块分割、部门分割、多头管理难题，形成依法保护长江的合力。

2 长江流域生态协同治理的理论逻辑

协同治理理论源于20 世纪70 年代德国物理学家哈肯创立的协同学，是基于自然科学研究中的协同论和社会科学研究中的治理理论，结合解决公共领域治理需要而逐渐形成和发展的重要理论。协同治理通过共同处理复杂社会公共事务过程中的相互关系，实现共同行动、耦合结构和资源共享，从根本上弥补政府、市场和社会单一主体治理的局限性［2］。

长江流域是一个有机整体，但在生态治理上长期存在“条块分割”“各自为政”“单一主导”等突出问题，影响流域系统治理和高质量发展。把协同共治理念融入长江流域生态治理，高度契合“共抓大保护”的基本定位，也是“统筹协调、科学规划、创新驱动、系统治理”原则的集中体现。着眼生态系统整体性、生态要素多样性和区域利益多元化等特征，长江流域生态协同共治要坚持系统理念，构建起跨区域、跨部门、多主体共同协作的治理体系，以有效的流域治理合作手段和机制，提升协同治理能力和水平。从协同治理理论出发，长江流域生态协同共治框架应包含治理目标、治理主体、治理内容、治理措施等［3］，旨在从“为何治理”“谁来治理”“治理什么”“如何治理”等维度形成高度的治理共识和有效的治理方案，见图1。

图1 长江流域生态协同治理理论框架

3 长江流域生态协同治理的阶段性进展

3.1 协同理念不断增强

中央高度重视长江流域生态治理，党的十八大以来，习近平总书记先后考察长江上中下游，围绕“推动”“深入推动”“全面推动”长江经济带发展，亲自主持召开3 次长江经济带发展座谈会，为长江经济带生态保护和高质量发展指明了方向。习近平总书记强调，要加强协同联动，强化山水林田湖草等各种生态要素的协同治理，推动上中下游地区的互动协作，增强各项举措的关联性和耦合性［4］。长江流域各省市区深入贯彻习近平总书记指示精神，从流域全局系统谋划，开展了大量实践探索，以联动监督、联合执法、协同立法、产业协作等举措坚决落实系统共治基本原则。如上海、江苏、浙江、安徽三省一市曾先后围绕“支持和保障长三角地区更高质量一体化发展”“促进和保障长江流域禁捕工作”等开展协同立法；湖北、安徽、江西、湖南、重庆五省市签署长江“十年禁渔”联合执法合作协议，对重点水域开展联合执法行动，在一定区域范围内形成生态一体化保护格局。

3.2 顶层设计逐步完善

为统筹长江流域生态治理，近年来中央和地方层面大力推动体制机制创新，从机构设置、立法模式、协调机制等方面着手，取得了突出成效。如机构设置方面，在统筹各省市区有关机构职能定位的同时，优化流域机构建设，依托生态环境部长江流域生态环境监督管理局、水利部长江水利委员会、农业农村部长江流域渔政监督管理局、交通运输部长江航务管理局、公安部长江航运公安局等机构，落实中央政策、衔接各省市区各部门关系。又如立法模式方面，作为我国首部流域法律，《长江保护法》实现了从分散立法到综合立法的转变，在保留既有管理体制的同时，超越“部门”和“地方”结构，提出建立两级流域协调机制，以国家协调机制“统筹协调”跨地区跨部门重大事项，以地方协调机制“统筹协调”区域间合作，并通过直接列举的方法，系统梳理长江流域面临的协同治理困境，相应设计具体机制，是管理体制从“条块分割”向“统筹协调”变化的鲜明体现［1］。

3.3 地方协作加速推进

立足生态系统整体性和流域系统性，长江流域各省市区积极探索区域合作机制，在协同机制、行政执法、司法协作、绿色发展等方面开展了有益探索。如协同机制，近年来流域各省市区共同协商签署了协议和方案，建立了不少省际协商合作机制，其中包括签署《关于建立长江上游地区省际协商合作机制的协议》《关于建立长江中游地区省际协商合作机制的协议》《长江中游湖泊保护与生态修复联合宣言》《关于促进和保障长江流域禁捕工作若干问题的决定》《关于办理长江流域生态环境资源案件加强协作配合的意见》等。又如司法协作，各地司法机关都在积极探索构建跨行政区域集中管辖制度和跨区域司法协作机制，2016 年以来，长江经济带沿线法院因地制宜设立环境资源审判庭或合议庭等专门审判机构488 个，探索将涉及环境资源的民商事案件与行政乃至刑事案件统一归口，由专门审判机构进行审理，实现了对重点区域、流域的全覆盖［5］，为保障流域生态环境和高质量发展建立起了制度屏障。

3.4 治理手段有所丰富

长江流域生态治理涉及面广、涉及内容多，单靠传统政府主导的单一治理模式已无法满足治理需要，因此迫切需要围绕治理体系、治理方式、治理手段等，构建起全流域市场化、数字化、智能化、法治化治理格局。长江沿线城市协同发力，治理手段正在不断丰富。以生态补偿机制为例，目前长江经济带上中下游各自开展了探索，早在2014 年，下游江苏、安徽、上海、浙江等省市就开始按照“谁超标、谁补偿，谁达标、谁受益”的原则，探索跨省生态补偿，加大对水环境治理的支持力度，截至2019 年，江西省长江流域相关市（县）70%以上建立起横向生态补偿机制，四川、云南、贵州开展赤水河流域横向生态保护补偿实践，初步形成了三省联动的大保护格局。再以“数字长江”建设为例，沿岸充分利用信息化、智能化手段，成立了长江经济带地理信息协同创新联盟、长江流域园区合作联盟并正式开通网络信息发布平台等，初步形成多层次信息共享机制。

4 长江流域生态协同治理存在的主要问题

4.1 区域整体联动不足

受资源条件和发展水平等因素影响，长江流域长期呈现碎片化保护和管理模式，流域生态系统按照行政区域、部门职责、要素特点人为划分而治。尽管在“共抓大保护”理念的引领下，条块分割现象有所改善，但还没有从整体上形成区域联动机制，各省市区、各部门之间的生态共治目标壁垒仍然存在。一是协同治理动力不足。长江流域跨区域生态治理往往存在着较为复杂的利益矛盾，这些矛盾体现在短期利益和长期利益、全局利益和局部利益、核心利益和次要利益等不同层面，在固有政绩观影响下，区域内部短期利益容易成为核心主要利益，从而削弱生态治理参与程度［6］。二是协同治理机制不活。目前生态协同治理主要采取政府主导方式，表现为从中央到地方的自上而下联动模式，像横向生态补偿一样的市场化、自发式合作偏少，并且多数仅仅停留在协商讨论层面，具体实施执行不够。三是协同治理协调难度大。由于流域发展水平呈梯度状，治理能力和水平也存在差异，因此尽管签订了一些意见、协议和方案，但明显存在合作实施、监管执行困难等问题。

4.2 多元主体参与不足

长江流域生态治理以政府治理为主，社会参与生态治理的积极性没有充分调动，尚未形成“多元共治”的生态治理体系。一是多主体行动目标不一致。现实中，政府、企业、公众分别有不同的利益诉求和行动倾向，尤其是企业，作为理性经济人，往往是在制度倒逼之下走上转型道路，在当前有效激励机制不完善的情况下，参与生态治理的行动比较缓慢，更有甚者敷衍塞责、弄虚作假以逃避监管。二是多主体参与渠道不畅通。如在公众参与方面，流域各省市区虽通过成立生态环保志愿队，开展“4·22 地球日”“6·5 环境日”“9·22 无车日”等宣传活动，发布并宣传“公民十条”等方式，不断扩大公众参与面，但这些活动覆盖率不高、知晓度低，更没有形成参与和监督的常态。三是多主体协同效果不明显。从社会参与的领域看，社会组织、公众等主体参与科普、宣传、教育的多，参与决策和监督的少，即使实施监督，对监督结果的回应和整改落实也很难达到环保督察时的水平，参与的有效性和互动性不强。

4.3 技术支撑能力不足

长江流域治理涉及地区多、部门多、领域广，如果缺乏有效的技术支撑和信息共享，就容易因技术和信息壁垒，影响上下联动、地区联动、部门联动效率。在科技支撑和信息共享方面，流域在局部和点上有重要突破，但和目标相比还有很大差距。一是实用技术攻关和推广不够。长江流域生态治理涉及生态保护、资源利用、环境治理和绿色发展等多领域，这些领域的突破性进展都需要技术给予基本支撑，这就对源头－过程－末端控制技术提出了具体要求，但从流域整体情况看，尤其是上中游地区，兼具经济性、实用性和针对性的流域治理技术还很缺乏。二是生态系统监测预警机制不健全。据调查，长江流域目前已有大量监测数据资料，这些数据涉及水利、水文、生态环境、农业、能源、气象等众多行业部门，因此也分散在各个部门之中。2018 年率先实现突破的是水生态环境预警机制，生态环境部发布了《长江流域水环境质量监测预警办法（试行）》，构建起了水生态保护的重要防线，但类似预警机制还很缺乏。三是信息共享平台建设相对滞后。各地区各部门根据各自管理职能，采集了大量数据资料，但缺乏系统性和应用性，尤其是全流域、全要素、实时信息数据库和共享平台还未建立，没有给部委协同、部省协同、上下游协同、水岸协同提供足够信息支撑。

4.4 依法治理力度不足

生态保护和治理离不开最严格的制度和最严密的法治，《长江保护法》第六条规定，长江流域相关地方根据需要在地方性法规和政府规章制定、规划编制、监督执法等方面建立协作机制。尽管顶层设计有了具体要求，但政策落地还有很长的路要走。就立法而言，流域资源开发、利用和保护的相关法律众多，这些法律按要素或区域对长江流域实施保护，缺乏协调统一的目标，尽管《长江保护法》作为首部流域法律能起到统筹推进的作用，但在固有分散立法模式下，要自上而下形成协同治理法律体系，保证法律的有效实施，还需要一系列配套立法的助力。就执法而言，生态治理综合执法在局部地区有突破，但流域整体的执法机制还不完善，综合执法队伍建设需要提速。就司法而言，尽管早在2018 年，长江经济带11 省市及青海省等12 家高级人民法院已经共同签署了《环境资源审判协作框架协议》，但是全流域环境资源审判协作机制还不健全，流域协调联动机制、司法服务机制以及与公安机关、环境资源保护主管部门的沟通协调机制等还不完善，还未形成生态治理的法治合力。

5 长江流域生态协同治理路径优化

5.1 坚持生态优先，推动治理目标协同

长江是中华民族永续发展的重要支撑，在严峻的资源约束和环境压力面前，必须坚持走生态优先、绿色发展道路，沿江各省市区也必须深刻认识到共抓大保护、不搞大开发的重大意义。要凝聚保护共识，遵循生态治理和修复的客观规律，高度重视大保护各项工作，做到认识到位、措施有力；要突出重点难点，以整治化工污染、排查固体废物、治理面源污染、实现畜禽养殖废弃物资源化无害化利用、打击非法码头非法采砂等工作为重点，加大流域生态系统保护力度；要转变治理理念，坚持绿色发展，在破解治理困境的同时，协同厚植发展优势，发挥下游协调带动作用，形成流域一体化发展态势。

5.2 坚持多元共治，推动治理主体协同

生态治理是一项系统工程，要实现治理协同，就必须改革治理体系，由政府单一主导走向多元共治，建立起政府主导、企业主体、社会组织和公众共同参与的生态治理体系［7］。一是优化政府协同机制。建立长江流域协调机制，中央层面统筹做好跨部门跨地区重大工作安排，地方层面进一步因地制宜、因事制宜，探索有效的协作机制，以联席会议、联合巡查、应急联动、联合执法等方式强化联防联控、联合治理。二是完善企业主体责任。坚持激励和约束并重，一方面建立激励机制，加大生态文化建设力度，鼓励企业在科技研发、管理优化等方面开展创新活动，以排污权、碳排放权交易等制度降低成本，提升企业参与积极性；另一方面，加快污染防治主体责任体系建设，强化监督执法，提倡监测信息自觉公开，推动企业高质量绿色发展。三是深化全民共同参与。扩展公众和社会组织了解参与公共决策、政策制定、生态保护等方面工作的渠道，形成生态治理整体合力。

5.3 坚持系统观念，推动治理内容协同

长江流域生态功能显著、经济功能突出，已成为集自然生态、水利工程、人类活动等于一体的复合型生态体系，因此必须落实“统筹协调”“系统治理”理念，协同推进资源保护、污染防治、生态环境修复和绿色发展，实现生态、经济和社会效益有机统一。一是协同推进规划编制。围绕重要领域生态保护和治理，完善上下游、左右岸、干支流的流域规划体系，以国家规划为统领，发挥空间规划、专项规划、区域规划的指导作用。二是协同推进战略落实。统筹山水林田湖草等资源，各管理机构充分发挥优势，形成齐抓共管的保护格局。三是协同推进绿色发展。在加快流域生态治理的同时，协同推进基础设施建设和产业发展，促进长江流域城乡融合发展、产城融合发展。

5.4 坚持创新驱动，推动治理措施协同

长江流域生态治理形势严峻，多层面、多领域、多类型生态环境问题累积叠加，要实现流域生态全面改善，需要加强治理措施协同，创新科技、人才、资金协同共享机制，为一体化治理提供支撑［8］。一是创新流域信息共享机制。建立流域资源基础数据库、联合开展专项调查，在已有监测和预警项目基础上，搭建信息共享平台，实现生态环境监测网络体系和流域信息共享，达到职能互补、监管互助、信息互通的效果。二是创新流域生态治理智库。整合全流域科研力量，以专家咨询委员会为载体，组织专业机构和专业人才参与流域生态治理，尤其是对流域重大发展战略和规划开展专业咨询、评估、论证、分析等，实现优势互补、合作共赢。三是创新生态治理融资机制。通过设立全流域生态保护修复基金、创新生态产品市场交易机制等方式，发挥财政资金的撬动作用，吸引社会资本采取PPP 等新型投融资方式参与生态治理。