龙建军

“十三五”时期，我国5575万农村贫困人口实现脱贫，脱贫攻坚取得重大历史成就。脱贫攻坚战取得了全面胜利，为有效实施乡村振兴战略积累了宝贵经验，奠定了坚实基础。法治是乡村基层治理的重要方式，因此，将巩固拓展脱贫攻坚成果、推进乡村振兴期间所形成的先进制度通过立法形式固定下来具有重大现实意义。为此，2021年6月1日《中华人民共和国乡村振兴促进法》（以下简称乡村振兴促进法）实施，该法是第一部以实现振兴乡村为根本目的的综合性法律，对推进乡村振兴战略、巩固拓展脱贫攻坚成果具有指导意义，该法不仅关注村民收入、村民生活水平、乡村文明及乡村生态环境等关键性问题，还明确了乡村振兴往哪走、如何走、跟谁走等重大问题。在此背景下，如何进一步推进巩固拓展脱贫攻坚成果与乡村振兴有效衔接引起各界的广泛思考。

一、乡村振兴促进法实施背景下巩固拓展脱贫攻坚成果存在的困境

“胜非其难也，持之者其难也”。脱贫摘帽不是反贫困事业的终点，而是新生活、新奋斗的起点。巩固拓展脱贫攻坚成果是过渡期内脱贫地区农村工作的首要任务，务必牢牢守住不发生规模性返贫的底线。但在推进巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接过程中也面临诸多挑战。

（一）地方巩固拓展脱贫攻坚成果立法与全国性立法的衔接与协调不够充分

完善巩固拓展脱贫攻坚成果立法能够为规范“三农”工作提供根本性、全局性制度保障，在促进现代农业发展、维护农村和谐稳定、保护农民合法权益等方面发挥积极作用。然而，部分地区缺乏与全国性法律（如乡村振兴促进法等）相衔接的地方性法规，或即使有相关法规，但与之协调不够充分，且有的省份立法趋于雷同，忽略了本省省情，互相借鉴的现象较为普遍，条例缺乏可操作性。总体来看，产业扶贫、转移就业扶贫、生态旅游扶贫等各项扶贫工作虽已取得了良好成效，但还没有上升至法律规范对各地脱贫群体进行保障，还需在实践中不断探索。过去几年，国家脱贫攻坚期间各地进行过众多立法探索，但哪些立法在乡村振兴实施战略中可以直接移植过来，哪些立法需要在新的背景下进行改革，这些都是值得思考的问题。

（二）巩固拓展脱贫攻坚成果中行政监管不到位

推进乡村基层行政行为的运行与监督的规范化制度化是巩固拓展脱贫攻坚成果的应有之义。在巩固拓展脱贫攻坚成果过程中，党和国家对公权力机关的监督与检查较为严密，制定了若干法律法规，对其监督办法及责任承担方式进行规范。然而，在乡村产业发展过程中，部分地区的市场监管部门对乡村区域的市场参与主体监管不严，甚至忽视对其进行监管。例如，近些年，有些工商资本介入乡村资源发展项目，但在项目实施过程中，却把村民利益排除在外，不管服务或产品质量好坏，只顾自身盈利“疯狂式”发展，以至于游客投诉旅游单位，消费者投诉生产商、销售方等现象屡见不鲜。

（三）巩固拓展脱贫攻坚成果中司法作为不足

司法扶贫是扶贫济困的民生工作，在乡村振兴促进法实施背景下，司法机关主动融入扶贫脱贫工作，积极开展对贫困当事人的救助工作，对于巩固拓展脱贫攻坚成果，全面推进乡村振兴，具有重要价值和作用。如在乡村生活中，难免会遇到宅基地权属纠纷、相邻权纠纷以及各种村民间的生活纠纷，实际生活中，大部分村民遇到上述纠纷，往往会通过当地德高望重的人出面协调，或者交由人民调解委员会进行调解，很少有人将之“诉至公堂”，但有时双方当事人迫于参与调解的熟人多、碍面子等原因，当即表示接受调解方案，但事后却出尔反尔，拒不执行协商办法，导致矛盾纠纷无法得到真正解决，甚至愈演愈烈。对此，需要司法机关进一步采取措施予以回应。

（四）部分干部群众法治思维还需提高

确保法治在巩固拓展脱贫攻坚成果、推进乡村振兴上发挥重要作用，重视和运用法治思维尤为关键。伴随着脱贫攻坚战取得全面胜利，绝对贫困问题得到彻底解决，缓解相对贫困成为当下日益紧迫的任务。然而，从实际案例看，部分领导干部因法治思维不足导致权力腐败滋生、扶贫行为异化、扶贫工作缺少法律程序等现象时有发生。在乡村，虽然群众脱离了物质贫困，但“精神贫困”问题仍然突出，提高其文化素养及转变思维能力成为日益紧迫的任务。目前，有些脱贫户存在消极被动情绪，企图坐享国家政策红利与倾斜照顾，坐等扶贫干部的帮扶与关心，这有违扶贫初心、不利于巩固脱贫攻坚成果。也有些脱贫户处于保守状态，囿于传统思维定势，止步于小农的生产方式，不愿积极作为，不愿学习新的科学知识，不愿在掌握新的致富技能上下功夫等，究其原因，还是法治思维转变速度跟不上社会的发展速度。虽然这些现象所占比例较小，但会导致乡村内生动力不足。

二、乡村振兴促进法实施背景下巩固拓展脱贫攻坚成果的法治路径

2021年是“十四五”时期的开局之年，也是实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的关键一年。做好“有效衔接”工作，关键在于基层社会的依法治理，要求依法对乡村脱贫攻坚成果进行保障（见图）。

图 巩固拓展脱贫攻坚成果的法治路径思维导图

（一）立法层面：促进地方巩固拓展脱贫攻坚成果立法与乡村振兴促进法的衔接与协调

制定和完善地方配套法规，促进法律规范间的衔接。具体来说，地方性法规至少应囊括七个方面内容：一是地方立法应保持地方特色，因地制宜，各有探索，各有推进，坚持以对上位法进行补充和完善为原则，进一步精炼、简洁语言，使法律规范富有操作性，能够及时对相关行为进行调整。二是地方立法应重视地方产业发展，促进第一、二、三产业的融合，统筹协调发展农林牧渔业、制造加工业，以及教育、旅游等服务业的发展。三是地方立法应强调人才支撑作用，鼓励专业人才服务乡村，促进乡村人才队伍建设。四是地方立法应突出乡村精神文明建设的内容，保护乡村物质文化遗产和精神文化遗产，大力弘扬红色精神，努力拓宽乡村文化获取渠道。五是地方立法应包含生态保护的内容，加强乡村生态保护和环境治理，绿化美化乡村环境，建设美丽乡村。六是地方立法应涵盖组织建设的内容，即以政治、法治、德治、自治、智治“五治”为统领，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与的现代化乡村治理体制，打造共建共治共享的乡村治理共同体。七是地方性法规还应包括监督检查相关内容，一方面，强化对人民政府实施乡村振兴战略的目标责任和绩效评价监督；另一方面，加强对市场经营主体的监管。

（二）执法层面：营造良好的法治营商环境，助力巩固拓展脱贫攻坚成果

加强行政执法联动机制建设，形成良好的乡村法治营商环境。一是成立乡村优化营商环境工作领导小组，做好市场监管的“加法”。由营商环境领导小组牵头，明确各部门职责，构建多部门协调联动监管机制以及行政执法与刑事司法工作衔接机制，若被监管单位众多时，行政部门可委托具有专业资质的第三方社会组织对该企业单位进行监督，并要求该社会组织定期向主管部门汇报情况。实施严格的惩罚制度，对严重违规的单位，计入征信档案，纳入联合奖惩范围，限制该单位贷款业务，必要时将其失信行为向社会公开。二是转变政府职能，做好简政放权的“减法”。一方面，降低准入门槛、优化办理流程，简化办理手续、减少办理材料，倡导只用提交“一套材料”，填写“一份表格”，即可完成多个事项的工作方式。另一方面，打造乡村“智慧政企服务平台”，推动大数据与乡村企业深度融合，引导新型职业村民积极配合政府办理事项，让农户足不出户一次办完各类事项。

（三）司法层面：加强司法作为，为巩固拓展脱贫攻坚成果提供法治保障

健全乡村纠纷多元解决机制、完善乡村公共法律服务制度、构建司法救助平台及强化司法监督，保障群众正当权益，以及维护乡村稳定。健全乡村矛盾纠纷多元调处化解机制是巩固拓展脱贫攻坚成果中司法作为的核心。特别是在乡村，要注重情理与法治的结合，继续发挥村委会、人民调解委员会的和解、调解制度，进一步完善司法确认制度，善于将民间的和解与调解与人民法院的调解、裁定、判决等诉讼制度相结合。特别是，司法机关在裁定或判决作出后仍需及时跟进村民间关系的动态变化，确保乡村长期保持和谐稳定的局面。优化乡村法律公共服务体系是巩固拓展脱贫攻坚成果中司法作为的重要内容。积极发挥司法机关对乡村法律服务机构、律师的引导作用，常态化实行“一乡（镇）一公益律所”“一村一法律顾问”制度，鼓励律师为民众提供法律咨询服务以及法律援助服务。搭建司法救助平台是巩固拓展脱贫攻坚成果中司法作为的基本要求。司法机关应联合有关部门搭建司法救助服务平台，若当事人属于平台内登记的脱贫人员，则立即通报给司法救助负责部门，如民政局、乡村振兴局（原扶贫办），确保为每一位符合司法救助条件的脱贫人员第一时间启动救助程序。强化司法监督是巩固拓展脱贫攻坚成果中司法作为的关键，对食品安全、生态环境保护负有监督管理职责的行政机关，因不作为或者违法行使职权，而损害社会公共利益、造成自然环境遭受严重破坏的行为，纳入检察院提起行政公益诉讼的范畴，并按照相关规定提出检察建议，督促其依法履行职责。

（四）守法层面：提升干部群众法治意识，激发乡村内生动力

法治思维在法治发展进程中具有引领和推动作用。“徒法不足以自行”，有效落实好乡村振兴促进法，提升乡村内生动力、完善乡村“造血”功能，需要树立法治思维，提升法治意识。将政府各项涉农工作纳入法治化轨道，既要依靠基层领导干部，也不能脱离群众。一是需进一步增强基层干部法治为民意识，积极作为，起到尊法学法守法用法的“法治带头人”模范作用，为实施乡村振兴战略营造良好的法治氛围。加强领导干部法治宣传教育，使领导干部不断提升运用法治思维和法治方式解决问题、化解矛盾的能力，推动乡村振兴战略迈入有法可依、依法实施的新阶段。二是需不断强化乡村群众法治素养，首先，创新法治宣传形式，以群众喜闻乐见的方式进行普法宣传，尤其是发挥信息网络等新兴技术的作用，如利用抖音、微信、微博等媒体平台开展普法活动，在全社会营造依法巩固拓展脱贫攻坚成果、推进乡村全面振兴的良好氛围。其次，构建普法平台，宣讲法治小故事，更新法治动态，征集法律意见，为群众提供法律咨询服务，把普法平台建设成法治学习平台，让人民在潜移默化中提升法治素养。最后，完善群众守法信法激励机制，一方面，开展典型法治榜样人物宣传活动，以法治榜样示范引领群众行为，激发贫困人口自身发展动力；另一方面，对法治榜样进行表彰，鼓励其发挥模范带头作用，为巩固拓展脱贫攻坚成果提供精神基础。

■戈壁荒漠｜赵来清/摄