李海宝

(榆林学院 政法学院，陕西 榆林 719000)

一、问题的提出

梳理目前关于西北地区城乡融合发展方面的研究，我们可以发现，目前城乡协同发展方面的研究相对较多，主要集中在三个方面：一是城乡经济社会一体化发展方面，学者们认为，应从城乡经济一体化体系构建、产业与就业结构相互协调，城乡公共服务均等化等方面加快推进城乡发展[1]。二是以城镇化建设带动城乡融合发展，学者们认为，应充分利用乡村振兴战略的机遇，加快特色小镇、示范镇建设，以特色城镇化建设为突破口，激活乡村资源，带动乡村发展[2]。三是从城乡空间布局、要素流动等方面着眼推动乡村振兴，促进城乡融合发展，学者们从多个视角探讨城乡融合空间格局及其形成机制，建议通过推进以人为核心的新型城镇化建设，加快提高农业农村现代化，同时加强城乡生态建设，逐步优化城乡融合空间格局[3]。

上述研究在一定程度上指明了西北地区乡村振兴过程中加快城乡融合发展的路径，有助于推进乡村振兴过程中城乡融合发展的进程，为城乡各要素之间的双向循环提供了理论基础。但较少关注到制约西北地区城乡双循环的一个关键性、基础性因素，即制度因素，因为制度缺失或不完善，将对城乡双循环造成较多“堵点”。基于此，在系统分析城乡融合发展研究现状的基础上，以党的十九大提出乡村振兴战略后中共中央、国务院连续发布的多个文件为政策依据，对西北地区在推进乡村振兴与构建城乡双循环发展格局过程中存在的城乡双循环方面的主要制度“堵点”展开分析和研究。

根据党的十九大提出的战略安排，从2020年到2050年，我国乡村振兴过程分为基本形成、基本实现与全面实现三个阶段。第一阶段是到2020年，乡村振兴取得重要进展，制度框架和政策体系基本形成，但基本形成不等于健全或完善，仍存在较多制度方面的“堵点”。因此，要保证2035年第二阶段乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化目标的基本实现和2050年第三阶段的乡村全面振兴，农业强、农村美、农民富全面实现，就必须夯实第一阶段，将制度与政策框架体系由基本形成逐渐推向健全或完善。因为实现农业农村现代化是乡村振兴目标任务能否最终完成的关键路径中的一个重要“工序”，而制约完成这一阶段目标任务的关键不是中东部地区，而是农业基础相对薄弱、农业农村经济发展相对落后、农民收入相对较低的西部地区，尤其是受自然环境、人文社会环境、营商环境以及乡村振兴人才成长培育环境和制度等多种因素限制的西北地区。

基于上述研究背景，综合政策与现实依据，在新冠肺炎疫情与逆全球化趋势蔓延、全球产业链和供应链面临巨大风险的境遇下，“加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局就成为顺应趋势的必然选择”[4]。在双循环格局中，国内循环是基础和主体，也是乡村振兴战略实施过程中推动城乡区域协调发展的重点和主要矛盾的集中点，其矛盾的焦点就是如何贯通生产、分配、流通、消费各环节，打通循环的“堵点”，从而实现供求动态均衡。然而，在乡村振兴战略实施过程中，西北地区城乡双循环中的制度“堵点”究竟有哪些、如何疏通这些制度“堵点”，需要给予重点研究和解决，这不仅事关国际国内双循环各个环节的贯通，更对乡村振兴战略三大阶段目标任务的最终完成和发展不平衡不充分的矛盾的逐步消除意义重大。

二、西北地区城乡双向循环制度的“堵点”

从社会学的角度而言，制度是用于规范组织运行和个体行动的一种规则、模式，也是一种社会结构，而制度体系是一系列规则和准则的总称，是一系列制度的组合，体现的是一种社会秩序和社会价值。

新中国成立以来，我国城乡关系治理制度先后经历了城乡双向互动(1949年～1958年)、城乡对立(1958年～1978年)、城乡协调发展(1978年～2002年)、城乡统筹和城乡一体化发展(2002年～2012年)、城乡融合发展(2012年至今)五个大的治理制度发展阶段[5]，而西北地区的城乡关系治理制度也基本上经历了上述五个发展阶段的演变过程，只是由于西北地区不同时期的发展状况而在不同发展阶段中呈现出相对特殊的一些演变路径，但总的趋势基本一致。西北地区从城乡双向互动到城乡对立到城乡协调发展到城乡统筹和城乡一体化发展，再到进入新时代以来城乡融合发展的治理制度体系的建立和制度变迁，虽然曲折，但依然找到了符合中国国情、体现中国特色的城乡融合发展之路。

当前，西北地区在党和政府以及社会各界的大力支持下消除了绝对贫困和区域性整体贫困，农业农村经济社会取得了较快的发展，但发展基础依然薄弱，乡村产业发展处于起步阶段、乡村振兴人才流失严重、乡村特色产业与文化培育进程缓慢、乡村生态环境问题综合治理难度较大、少数乡村党组织软弱涣散问题依然存在，尤其是城乡协调与融合发展问题突出，城乡间工农互促、城乡互补、协调发展、共同繁荣的新型城乡关系尚未真正有效建立。总而言之，作为国内大循环组成部分之一的城乡双向循环制度体系在西北地区尚未真正形成，城乡双循环的制度“堵点”较多，发展不平衡不充分的社会矛盾比较突出。其中，影响西北地区城乡双循环的主要制度“堵点”集中在以下几个方面。

(一)城乡人口户籍制度：人口双向循环受阻

城乡二元人口户籍制度阻碍了城乡人口双向自由流动，主要表现为：第一，城乡人口户籍管理制度改革滞后于农村剩余劳动力市民化的速度。虽然当前西北地区的农村剩余劳动力大量进入城市，但很难真正享受到与城市居民同等同质的权益，如教育、医疗、养老、住房、培训、就业等方面的基本权益受到人口户籍制度的影响比较明显，加之西北地区一些城市的包容性不足，部分农村剩余劳动力虽长期在城市务工和生活，但很难真正融入城市的发展，很难与城市居民融为一体。第二，城市人才入乡创业的激励制度改革滞后于现实需要。乡村振兴需要乡村自我力量的培育和发展，更需要大量的城市优秀人才，包括新乡贤的返乡创业来带动，但当前西北地区入乡创业的人才激励制度改革与落实均不到位，滞后于现实发展的需要，导致城市人才流入乡村的动力严重不足，尤其是大学毕业生返乡创业的积极性极其低下，即使是农业农学类专业的毕业生，绝大多数也不愿意返乡入村将其所学知识用于乡村振兴战略的实施过程中。因此，人口户籍管理制度所引发的连锁反应在一定程度上成为城乡双循环的主要“堵点”之一，成为乡村振兴战略实施过程中西北地区城乡双循环的一大制约因素。

(二)城乡土地要素配置制度：乡村土地要素市场化受限

城乡土地要素配置制度致使乡村土地要素市场化受限，主要表现为：第一，城乡建设用地统一化程度不高。由于西北地区自然环境恶劣，生态基础薄弱，靠天吃饭已成为农民的固有生存状态，加之农资成本不断上升，大量农业从业人口流入到城市寻找生存的空间，导致农村大量耕地出现抛荒现象，虽然城市建设用地供应极其紧张，但由于制度的限制，大量长期抛荒的农村耕地不能直接转变为城乡建设用地，乡村的土地要素市场化进程受阻，农民收入受限，在一定程度上制约了西北地区城乡双循环与融合发展的进度。第二，乡村土地承包责任制度改革优化与落实不到位。西北地区由于自然环境受限，随着经济社会的发展，大量农村青壮年劳动力涌入城市，农村耕地要么抛荒，要么依然维持着原来的一家一户小农户经营模式，虽然种植结构调整为经济作物为主、粮食作物为辅，但没有形成统一化、规模化和科学化的种植或经营模式，加之种子、化肥等价格的上涨速度较快，导致农业产业收益极低，乡村土地要素市场化的吸引力较低。

(三)城乡公共服务供给制度：公共服务供给非均等化

2005年党的十六届五中全会就提出了实现城乡公共服务均等化的发展理念，但由于城乡公共服务供给制度改革不完善、制度落实不到位，当前我国西北地区城乡公共服务供给非均等化问题依然突出，主要集中在社会保障、教育、医疗卫生和基础设施建设方面。第一，在社会保障方面，城乡社会保障差异比较明显。城市居民大多为单位职工，在享受着国家一般的社会保障待遇的同时，也获得单位的各类保障和福利，如大病保障、单位住房以及节假日福利等，但乡村居民基本上只有最基本且保障水平较低的养老与医疗保障。此外，进城务工人员社会保障制度也需要进一步完善。第二，在教育方面，西北地区城乡教育资源配置制度不完善。一是城乡教育教学设施差异较大，城市各类教育教学设施相对健全，而乡村地区的教育教学设施除了政府采购和社会捐赠之外，相当一部分来自于城市学校的淘汰产品，相当一部分乡村学校缺少图书馆或者图书资源，更不用说城市学校中的电子图书资源；二是城乡师资力量配置不均衡。西北地区乡村学校的教师大多为低学历或者响应国家政策号召的短期西部振兴支教人员，甚至是临时应聘人员，师资数量少、质量偏低、师资结构不均衡问题突出，部分学校体、音、美等课程基本都由语、数两门课程的老师承担了，加之西北地区环境、交通、医疗、职称晋升以及家庭教育理念偏差等各方面条件和制度的限制和影响，导致乡村很难留住优秀大学毕业生从事教育教学工作。第三，在医疗卫生方面，西北地区城乡医疗资源配置非均等化。一是城乡医疗硬件设备配备差异较大，城市各方面医疗设施设备的质量与数量远超乡村；二是城乡医护人才资源配置悬殊，乡镇与村的医护人员数量较少，医疗水平较低，导致因病返贫、因病致贫以及看病难与看病贵的问题依然比较突出。第四，在基础设施建设方面，城乡差距也比较明显。一是乡村基础设施建设与乡村振兴战略实施的要求和农业现代化的发展不相匹配，基础设施的建设无法有效满足乡村农业发展的实际需要。西北地区的地形地貌一般呈现千沟万壑或沙漠形态，常年降水偏少，植被覆盖率偏低，洪水与冰雹经常交叉出现，因此，需要增加和完善各类农业现代化设施。二是乡村基础设施管护投入不足，导致原有基础设施损毁后长期得不到有效更新或修复。

(四)城乡金融与产业协同发展制度：金融支持与产业发展不协调

第一，在金融方面，城乡金融支农惠农制度不完善，落实不到位。支农惠农制度不完善主要体现在乡村居民融资担保制度体系不健全，地方政府的金融风险应对制度不完善。制度体系的不完善导致金融对乡村产业的支撑力度不足，产业发展资金严重不足，产业发展滞后于市场的需求[6]。第二，产业发展方面，城乡产业发展结构与布局不协调。西北地区的第二、第三产业绝大多数集中于城市，乡村仍然以传统农业产业为主，由于资金、技术、政策等一系列的原因，乡村特色农业产业发展不足，对金融机构的吸引力度较小，乡村产业始终处于初级发展阶段，深加工不足，附加值较低。加之城乡产业协同发展平台制度构建不完善，致使城乡产业发展各要素融合不足，城乡各类要素和资源没有最大化的利用，没有形成城乡互促、金融与产业协调发展的完整产业链条。

三、西北地区城乡双向循环制度“堵点”的疏通路径

制度是基础，也是保障。造成西北地区城乡发展差距的原因复杂多样，但城乡双循环制度的“堵点”是其中的重要原因，既包括城乡双循环制度本身的不完善，也包括制度落实不到位，因此，破解西北地区城乡双向循环制度“堵点”的路径，需要从完善城乡双循环制度体系与加强制度落实这两个方面进行。

(一)深化城乡人口户籍制度改革，打通城乡人口流动的“堵点”

随着西北地区经济与科技的发展，农村剩余劳动力将大量涌入城市，因此，深化户籍制度改革是加快城乡人口自由流动的必然选择。针对西北地区综合情况，在乡村振兴过程中，第一，应建立统一、灵活的户籍制度。彻底放开落户限制，同时将附属在户籍上的各类造成城乡差别的非户籍功能一并剥离，让户籍单纯成为人口信息登记依据[7]。第二，完善和落实城市人才返乡入乡激励制度。人才是任何组织实现组织目的的根本和支柱，是第一资源，因此，通过人才激励制度将城市各类优秀人才引入到西北农村，将城市产业链向乡村延伸，西北地区乡村振兴战略的实施才能有效推进，才能实现振兴乡村的目标[8]。总而言之，通过深化户籍制度改革和完善并落实人才激励制度等多措并举，才能打通城乡人口流动的“堵点”，从而实现城乡融合发展的目的。

(二)优化城乡土地要素制度，打通乡村土地要素市场化配置的“堵点”

西北地区在乡村振兴过程中，针对乡村土地要素市场化配置的“堵点”，一应逐步优化升级土地家庭承包责任制，落实合作社集体经营政策或规模化经营政策，打破西北地区传统的小户生产模式和粗放式经营模式，采用集约化、科学化、规模化经营模式，提升土地的经济效益，增加农民的家庭收入；二应建立城乡统一的建设用地市场，将西北地区农村集体经营性建设用地与城市建设用地一样对待，直接通过土地市场进行交易，从而盘活农村长期的荒地与非耕地资源，增加农民的收入[9]；三应继续推进农村宅基地试点改革，完善城乡建设用地增减挂钩政策，为西北地区乡村振兴和城乡融合发展提供土地要素保障，从而打通乡村土地要素市场化配置的“堵点”。

(三)落实城乡公共服务供给统筹制度，打通乡村公共服务供给“堵点”

基于西北地区经济发展相对滞后现状，在城乡公共服务均等化方面，西北地区应借助于乡村振兴战略大力推进公共服务均等化进程。第一，统筹城乡社会保障制度，构建完善的社会保障体系。应将城市居民的养老、医疗、工伤、失业、生育以及大病保险等社会保障与乡村居民的社会保障融为一体，统筹设计，逐步缩小城乡社会保障差距。第二，完善并落实进城务工人员社会保障与公共权益保障制度[10]。随着西北地区农村剩余劳动力的大量转移，城市人口将不断增加，城市化进程将进一步加快，因此，应尽快提升进城务工人员与城市居民的融入度，一应完善与落实进城务工人员的同工同酬制度，提高进城务工人员的地位与受尊重度[11]；二是落实进城务工人员子女受教育制度，确保进城务工人员子女平等的受教育权利和机会；三是不断增加城市与郊区各类保障房建设，保障进城务工人员家庭的住房和生活。第三，增加乡村公共服务设施建设的财政资金转移支付力度。在乡村振兴过程中，应进一步加强乡村公共服务与基础设施建设与维护，提升乡村居民的便利性与生活、生产质量，缩减城乡综合公共服务的差距，为乡村振兴奠定服务保障[12]。第四，深化乡村医疗卫生制度改革，提高乡村医疗卫生水平。如建立城乡远程诊断治疗制度、近远程协同治疗医院，构建城乡医疗协同体系，既可以减轻乡村居民看病难与看病贵的问题，更能及时有效地消除部分居民可能转变为“大病”的一些疾病，有助于巩固脱贫攻坚的成果，又能推进乡村振兴战略的实施，打通城乡基本公共服务的供给“堵点”。

(四)建立城乡普惠金融服务制度，打通城乡金融服务供给“堵点”

西北地区资源丰富，但经济结构单一，乡村主要以畜牧种植业和打工为主，特色农业较少，致使经济发展缓慢。在乡村振兴过程中，虽然大力推进产业振兴，但基于产业链延伸不足、技术水平制约、尤其是资金来源单一等原因，产业振兴进程缓慢。因此，通过深化农村金融改革，构建城乡普惠金融服务制度，进一步健全资金多元筹措制度，优化城乡金融资源均等化配置制度，有效打通城乡金融服务供给“堵点”，为西北地区乡村振兴、特别是产业振兴提供有力金融支持[13]。

(五)完善城乡产业协同发展制度，打通城乡产业互促的“堵点”

西北地区产业主要集中于城市与郊区，乡村产业布局有限，结构单一。产业基础薄弱，除少数地区具有丰富自然资源、矿产资源之外，大部分西北地区的乡村主要以第一产业中的畜牧种植业为主，而且城乡产业直接对接度与关联度不强，无法有效形成城乡产业互促的局面。因此，在乡村振兴过程中，第一，西北地区应完善城乡产业协同制度，不断推进乡村第二、第三产业的布局与发展。在条件符合的地方，借助于乡村振兴机会，积极打造“景村融合”特色产业；同时努力提升农产品的深加工和精加工，提升乡村产品的品牌知名度与增加产业的附加值[14]。第二，完善与落实乡村新型特色产业发展激励制度，延伸城市产业链，形成城乡产业互联互促局面。加强乡村区域产业园区、创业园区的创建，鼓励和培育新型产业、特色产业的发展，将城乡企业生产与消费进行有效对接，拓展产业链的同时，不断提高乡村居民的收入水平，打通城乡产业互促的“堵点”，形成以工补农、以工促农、以城带乡的新型城乡关系。

西北地区在乡村振兴战略实施过程中，其发展趋势主要表现为乡村居民大量集中于县城与较大的集镇，产业与产业群也将随之集中，各类问题势必增多和复杂，因此，打破西北地区城乡双循环制度的“堵点”绝非一朝一夕之功，需要各级党政机关、各类社会主体、市场主体与城乡居民积极参与并进行长期的努力，尤其需要对促进城乡融合发展的各项制度进行不断改革与完善，通过完善制度和加强制度的落实，打通城乡之间的制度“堵点”，从而不断增加就业机会，尤其是高质量的非农就业机会，进一步消除西北地区城乡之间不平衡不充分发展的矛盾，才能使西北地区在乡村振兴过程中逐步形成城乡一体化的发展格局，最终实现城乡融合发展的目的。