刘利民

(湖南师范大学 历史文化学院，湖南 长沙 410081)

南京国民政府建立后，在继承前政府在国际组织和国际公约的权利和地位基础上，继续发展国际公约关系，并表现出比以往政府更积极的姿态，发挥更主动的作用，维护中国自身的权利，并努力发出中国的声音。学界对此时期中国加入国际公约的情况有一定研究，但缺乏总体考察。(1)有关该时期参与国际公约情况研究多集中在非战公约、国际电信公约等少数公约上，如高秋芬：《评析〈非战公约〉》，山东师范大学硕士学位论文，2008年；王明中：《评凯洛格非战公约》，《江汉论坛》1980年第2期；王立桩：《〈非战公约〉历史定位的转变》，《绵阳师范学院学报》2007年第1期；郭用章：《中国参与国际电信公约研究(1912—1937)》，湖南师范大学硕士学位论文，2019年，等。笔者拟就此时期中国加入国际公约的状况、特点、具体参与各类公约情况进行总体考察，进行全局式研究，并分析南京国民政府积极加入国际公约的动因，以此窥探当时中国与世界的关系。

一、南京国民政府前期加入国际公约的总体状况与特点

南京国民政府成立时，未被列强正式承认，参与国际事务受限。直到加入《非战公约》，才发展了国际公约关系。该公约是她加入的第一个国际公约。随后，她又受邀参加了国际联盟组织，正式步入国际舞台。1929年以后，参加的公约越来越多。1927—1937年期间，南京国民政府批准公约45个(不含2个批准情况不详者)。(2)有关统计，参见《旧中国参加的国际公约一览表》，程道德主编：《近代中国外交与国际法》，现代出版社1993年版，第349—352页。下同。这些公约如从中国签字时段(如无签字时间则以批准日期为准)来统计，1928年1个，1929年4个，1930年5个，1931年4个，1932年4个，1933年4个，1934年14个，1935年3个，1936年6个，1937年0个。可见，除1937年特殊形势外，其余年份均有加入公约之举，一般每年四五个。

从长时段看，1927—1937年间是旧中国参加国际公约最多的时期。据《近代中国外交与国际法》列表，1894年至1948年，旧中国加入国际公约117个(少部分只签字而未批准)。其中，从加入批准时间分布看，晚清时期21个，民国北京政府时期39个，南京国民政府统治前十年45个，1937年后7个。据此可知，1927—1937年中国参与的国际公约数量是最多的，约占总数的38%。若算上2个批准情况不明的和3个签字可能未最终批准的公约，则这十年有50个公约，占总数的42.7%。由此可见，南京国民政府前期参与国际公约颇为积极。

从内容看，这一时期参与的公约涉及政治、经济、交通、社会等各方面。这些公约中，以交通类最多，有23个，约占批准加入总数 46%；其次是社会类17个，占34%；政治、经济类数量较少，合计10个，只占20%。这反应了这一时期国际社会比较注重交通问题、社会问题。

除批准公约外，这十年还参与了不少公约的制订，有的还由政府代表签字，只不过未能完成国内立法过程。如果算上这些已经签字但明确不批准或暂缓批准的国际公约，这十年参与公约数量还要多一些。总的来说，南京国民政府参与国际公约还是颇为积极的。此时期中国参与国际公约的特点，有以下几点：

第一，选择性加入。南京国民政府参与公约数量超过了以往历届中国政府参与数，但其最终批准的数量仍有限。她对公约的参与明显具有选择性，会根据“国情”选择。这从其参与国际劳工公约情况就可以看出来。自1919年开始，至1937年第23届国际劳工大会止，该组织制定公约62个，但截至1937年底经中国政府批准的只有12个。(3)《中国与国际劳工公约》，《国际劳工通讯》1938年第5卷第1期，第1页。这些都是南京国民政府批准的，但相比未批准的来说还是少得多。南京国民政府明确不批准或暂缓批准这类公约基本上是以不符国情为由。换言之，她加入国际公约是基于自身特殊情况进行考虑，而不是凡约必加。例如，1934年1月19日，立法院讨论《女子生产前后雇用之公约》《雇用女子夜间工作之公约》《工业工人每周应有一日休息之公约》《农业工人集会结社权之公约》及《外国工人与本国工人关于灾害赔偿应受同等待遇之公约》等五公约时，对前2个公约决议暂从缓议，对后3个公约决议批准，但其中对于《工业工人每周应有一日休息之公约》要求附带保留条件。(4)章进主编：《中国外交年鉴(民国二十三年一月至十二月)》，上海世界书局1935年版，第47—48页。对这些公约的差别选择可以看出南京国民政府不是盲目加入。

第二，有限参与。就纵向比较而言，南京国民政府参与国际公约要多一些，但横向比较则存在不足。当时世界制订的公约颇多，主要国家多会积极参与，而南京国民政府显得有点力不从心。由于交通不便、经费困难等诸多原因，她很少派专门代表团出席各种专门会议，多是就近指派公使充当代表。如中国驻瑞士公使吴凯声驻在日内瓦，因而充当中国驻国联常驻代表，出席各种国际会议成为其主要工作。他回忆道，“我每年几乎有七八个月的时间要泡在各种会议上”。从国际联盟行政院会议、国际联盟大会、国际联盟禁烟大会、世界国际法会议、海牙灯塔会议、世界红十字会议，到国际劳工大会、国际保护妇女儿童会议、保护少数民族会议、种族会议、世界邮政会议等，他都需要出席。(5)全国政协文史资料委员会编：《文史资料选辑》第143辑，中国文史出版社2000年版，第15页。这种疲于应付的参会，当然不可能有专门精深研究。

第三，注意保护自身利益，规避不利条款。南京国民政府在加入国际公约时，会权衡这些公约可能对自身造成的被动，因此会要求附带一些保留条件。例如，批准加入《国籍法公约》时对第四条关于兵役议定书提出保留；批准《白银协定》时，为免银价提高给中国造成消极影响而提出保留条款；加入《国际限制制造麻醉药品公约》提出应行保留之点；参加《禁止伪造货币公约》时对引渡外犯提出保留；批准《工业工人每周应有一日休息之公约》时声明适应范围以1932年12月30日公布的修正《工厂法》第一条所规定的工厂为限；批准《国际电信公约》时附带声明书，等等。这些保留条款为中国执行国际公约时赢得主动。

第四，主动性增强。南京国民政府对自身发展有利的国际公约，会积极主动要求参加，或者在国际组织中主动提出一些建设性方案。比如，当获悉《非战公约》在巴黎已经美、法等国签字时，外交部要求驻美公使施肇基等“就近探询接洽”，并要求“示意”美国政府，“由彼发动邀我加入”。只不过当时公约只限于美国和洛加诺公约(Locarno pact)各国初次签字，中国无缘参加。美国政府答应，等上述各国签字后，再邀请其他国家加入，届时邀请中国参加。不久，美国邀请世界各国参加，并通过驻华美使邀请中国加入，中方颇为欣喜，表示“极愿”参加。(6)《加入非战公约案》，《外交部公报》1928年第1卷第6期，第111、116页。这可见南京国民政府对《非战公约》的态度。她对一些公约也会主动提出一些主张或建议。例如，国联大会期间，中方提出修改盟约章程，主张增加常任理事国名额。第十届国际劳工大会期间，中方就有关公约提出意见，主张外人在华设立工厂应接受华人的检查和监督，及中国籍海员在国际海轮上工作时间改为8小时制等。1930年海牙国籍法公约讨论时中方提出关于双重国籍法的提案，等等。(7)全国政协文史资料委员会编：《文史资料选辑》第143辑，第18—23、22页。这些说明南京国民政府试图通过加入国际公约或组织，表达自己的主张，维护中方的利益。这体现其在走向国际舞台时的积极态度。

二、积极加入政治类与经济类国际公约

当时中国加入政治类公约不多，影响较大的是《非战公约》和《国籍法公约》。

《非战公约》是美、法发起的废止战争公约，1928年8月27日签订。当获悉该约将缔结时，南京国民政府表现出浓厚兴趣，希望美国邀其加入。当美国发出邀请时，中方颇感高兴，迅速讨论。9月5日，国民党中央政治会议(中政会)决定加入公约。13日，外交部照会美国驻华代办，声明加入公约。照会称，公约适合中华民族相传的本性，中国人民对美国等提倡非战运动，求世界永久和平，“自始即深表赞同”。照会指出，公约顺应世界潮流，一战的教训使国际社会认识到互助合作的重要性。这也是公约得到各国赞同的原因。公约与中国民族性相合，也与中国爱好和平的古训一致。除称赞公约促进世界和平外，照会还表达了中国的特殊愿望：希望各国依据非战公约精神，于最短期间废除中外不平等条约，消除包括驻军在内的侵犯中国主权的事实。(8)《加入非战公约案》，《外交部公报》1928年第1卷第6期，第111、112、116—117、118、119页。9月25日，南京国民政府正式授权施肇基签字。1929年2月23日，立法院决议批准加入公约。(9)《非战公约》，《立法专刊》1929年第1期，第95页。南京国民政府希望通过加入公约扩大国际生存空间、制止列强侵略和维护和平、期望废除不平等条约。但从后来事实看，公约并没有给中国带来实际的作用，尤其是中国期望利用公约制止强敌侵略的愿望落空，集中体现在中苏、中日冲突事件的解决方面，该约带给中国人民的是失望，被舆论视为“一撮废纸”。(10)刘信芳：《国际联盟九国公约非战公约与中日纠纷》，《力行》1933年第2卷第2期，第47页。在面对侵略战争威胁时，该约并未给中国带来多少实质上的帮助。当然，对南京国民政府而言，加入公约仍是有利的行动，扩大了国际生存空间，得到了事实上的承认。此外，公约可以成为批判侵略行径的武器。毕竟，该约公开主张和平，对中国这样的弱国而言，可以借助国际道德力量批判强权凌虐。当日本武力侵华时，该约成为揭露侵略的重要武器。

《国籍法公约》是1930年3月海牙第一次国际法典编纂会议的结果。此约对中国影响甚大。中国国籍法采取血统主义为原则，与多数国家采取属地主义原则不同。“因为我国在东南亚、澳洲、美洲，有为数众多的华侨，如果只准华侨享有单一国籍，不仅上千万的华侨在国外要受到居留国的排斥与歧视；同时也会给祖国的权益带来巨大损失，因为旧中国国家收入中的10%以上是来自国外侨胞的大宗汇款。”(11)全国政协文史资料委员会编：《文史资料选辑》第143辑，第18—23、22页。因此，中国颇为重视，专派驻美公使伍朝枢、驻国联代表吴凯声参会。在讨论时，中国代表积极活动。草案第四条规定，拥有双重国籍的人，如果身在乙国，则甲国不能施以外交保护。这势必影响中国对华侨的外交保护。伍朝枢以国际条约有保护少数民族的规定为例指出，施行外交保护不会侵犯别国主权。中国主张取消该条，但遭反对。会议最后表决通过这个条款，中方声明将来保留签字。除此条外，中方还提出其他建议。如某些国家因种族、宗教等关系而对中国人民施加限制或束缚，中国主张取消；有些国家归化程序设计容易，中国“不肖人民”借此获得领事裁判权保护，中国主张限制；对于双重国籍人在第三国的法律适应问题，中国主张按照该人自由意志和选择为断；关于船上生子的国籍问题，中国主张按父母所属国籍为准；关于已嫁妇女的国籍，中国主张给予自选机会，而不是必随夫籍为转移。可惜，这些多未被采纳。(12)《我国代表出席国际法会议情形》，《申报》1930年8月9日，第2张第8版。不过，会议也考虑了中国提出的双重国籍承认问题。由于该约涉及中国重大利益，中国颇为慎重。1930年12月23日，立法院外交委员会审查时，主张对第四条声明保留。至于公约其他文件，主张除重复国籍人兵役议定书外均予批准。27日，立法院决议照审查报告通过。(13)《呈国民政府关于审议国籍法公约及议定书各节录案呈请鉴核由》，《立法院公报》1931年第25期，第4—5页。1934年12月18日，南京国民政府批准此约。加入该约固然削弱了中国对华侨的管辖，但有利于中国融入国际社会，提升国际形象，享受相应权利；也可成为对外交涉的武器，解决与其他国家的相关冲突。在一些华侨交涉案中，该约被用来作为解决问题的依据。

南京国民政府颇重视政治类公约，渴望借此获得平等国际地位，维护自身利益，并努力避免公约给自己带来过多的不利影响，在公约的制订和修改中积极发挥作用。这些说明其参与公约表现值得肯定。当然，她参与此类公约也有不足。首先，参与程度有限，缺乏精深研究。“近来(年)以来，国际会议日见繁多，但我国未能尽量参加，即偶有参加，亦仅就近派遣使领人员兼充代表，甚少特派专员出席者，推原其故，多因经济困难所致，结果各种会议所订定之公约，我国亦淡然置之。”(14)《国际公约参加之经过》，《时事年刊》1931年第1期，第247—248页。其次，过分相信公约力量，带来被动。当九一八事变发生时，南京国民政府放弃抵抗，美其名曰尊重《非战公约》《国际盟约》《九国公约》，而日本直接以武力占领东三省。南京国民政府过于相信公约，求助国联，请求《非战公约》签字国出面制止侵略，结果大失所望。《非战公约》因本身存在的弱点(无制裁制度)，不可能有所作为。

南京国民政府加入经济类公约数量也不多，颇有影响的是《防止伪造货币国际公约》和《白银协定》。1928年1月10日，国联行政院就前者草案征求中国意见。1929年4月，中国派驻德使馆一等秘书梁龙参加订约大会。该约对中国影响颇大的是第十条，“各缔约国已订或将来所订之引渡条约中应将本约第三条之罪列入引渡罪之内，各缔约国其引渡犯罪人不以缔结条约或相互引渡为条件者，此后承认(于此等国家间)本约第三条所列各罪为引渡罪。引渡之准许应按照各被请求国法律办理。”因列强在华领事裁判权未取消，中国担心对外人执行引渡会有窒碍，“若仅对于无领事裁判权人民执行引渡则颇不公平”。梁龙提出保留意见，但遭英、日、法代表反对，他们“恐大会因此负赞成废除领事裁判权之责任”。梁龙解释并无此意，“且表示不通过，即不签约，始得胜利。”(15)《参预禁止伪币公约会议案》，《外交部公报》1929年第2卷第3期，第102、93，99页。这样，保留条款得以附入议定书中，即在领事裁判权未取消前，中国不负引渡责任。中国加入公约后，积极调整内部法律，以适应公约，如修订国内法律、成立国内反伪造货币机构等。该公约有一定缺陷。梁龙认为，这次大会没有达到预期效果，因为大多数国家代表担心国际联合会过度干预本国司法权或公约损害本国利益，故使公约中重要问题不能得圆满解决办法，效力大打折扣。(16)《参预禁止伪币公约会议案》，《外交部公报》1929年第2卷第3期，第102、93，99页。不过，该公约毕竟使伪造货币者成为国际共同打击的对象，规定“或引渡或起诉”的原则使伪造货币罪犯无处藏身，对国际合作共同打击伪造货币犯罪有重要意义。

《白银协定》是1933年伦敦世界经济会议的附属产品。参会各国在会外达成《白银协定》，包括7月22日签订的九国《白银协定》和26日的五国《购银协定》。前者由中国、印度、西班牙三大用银国和存银国，与墨西哥、美国、加拿大、秘鲁、玻利维亚、澳大利亚六大产银国达成，后者由除玻利维亚外五大产银国之间达成。《白银协定》宗旨是“一面减少供给，一面增加需要，借以提高银价”。(17)马寅初：《马寅初全集》第8卷，浙江人民出版社1999年版，第466页。对中国而言，该协定只规定不得出售融化银币，束缚不大。但从“稳定银价”的初衷来看，并没有达到中国目标。协定可避免白银下跌风险，但不能阻止银价提高，这对中国不利。因此，在讨论批准协定时国内一度出现激烈讨论。上海银行公会请求暂缓批准。政府令有关部会聘请经济专家讨论。(18)《一月来之外交与国际政治》，《外交评论》1934年第3卷第4期，第151—152页。专家也意见不一。1934年2月，美国催促中国从速批准。外交部、财政部遂呈请批准协定。但在立法院讨论时出现争执。3月7日，立法院外交、财政、经济三委员会开联席会议，认为应该批准，但须声明“即如与中国产业有危险时，中国得采必要之行动，俾不致受协定之限制与束缚”。9日，立法院开全体会议。马寅初、陈长蘅等主张附带保留条件批准，王祺等主张无条件批准，“两方激烈辩论，空气甚形紧张”。(19)《银价问题与白银协定》，《大道半月刊》1934年第7期，第11、12页。最终决议：“中国政府批准此约时，声明因银币现为中国本位币，倘遇金银比价或物价发生变动，至中国政府认为足以妨害中国国民经济而与本协定安定银价之精神不合时，得自由采取适当之行动，不受本协定之限制。”随后，中政会将“或物价”及“不受本协定之限制”字样删除。21日，南京国民政府批准协定。(20)陆俊：《民国二十三年外交大事记》，《外交部公报》1934年第7卷第4期，第50页。中国加入协定是基于稳定银价为预期，但美国随后采取的购银政策打破了这一希望。美国购银法令引起了中国白银危机，中方被迫与美国磋商。1936年5月14日，中美达成协定，规定：“美国财部应向中国购买白银五千万盎斯，每盎斯以美金五角作价，俾以卖价所得，而在汇兑市场上维护中国货币现行价格。”这样，中国货币的汇价就由美国掌握了。(21)厉吾：《中美白银协定的解剖》，《学行月刊》1936年第1卷第3期，第8、9页。

与政治类与经济类公约相比，南京国民政府加入交通类与社会类公约数量较多。

三 加入交通类与社会类国际公约

交通类公约主要涉及邮政、电信、航海等。邮政类公约主要是《国际邮政公约》。1929年5月10日，万国邮政联盟第九届大会在伦敦举行。中国派交通部邮政司司长刘书蕃为全权代表参会。6月28日，会议达成一公约六协定，即《邮政公约》《信函及保险箱匣事务施行细则》(《国际邮政保险信函及箱匣协定》)《包裹事务施行细则》(《国际邮政包裹协定》)《汇兑事务施行细则》(《国际邮政汇兑协定》)《邮局拨账办法》《邮局代收及代付款项办法》《邮局代定报纸办法》。中方在前四种文件上签字。1930年8月15日，中国批准签字文件。

电信类公约涉及无线及有线电报。1927年10月，国际无线电报会议达成《无线电报公约》。民国北京政府代表中国签字，但未批准。南京国民政府建设委员会希望能批准公约。1929年5月25日，立法院决议有条件批准，即“中华民国国民政府不承认，亦不让与任何外国或其人民在租借地、居留地、租界、使馆界、铁路地界及其他同样界内未经国民政府明白许可而有安设或使用无线电台之权。凡本公约及付(附)件所记载有涉及各该租借地者，无论明指或暗示，对于中国主权不生任何影响。”(22)《国际无线电报公约及附属规则》，《立法专刊》1929年第1期，第161页。随即，南京国民政府批准公约。至于有线电报公约，南京国民政府直接参与讨论。1932年9月3日，国际电报公会在马德里召开第十三届大会，讨论修改公约，及合并有线电、无线电两公约。中国派驻西班牙代办王麟阁参加。12月9日，会议达成新的《国际电信公约》《国际电信公约附属电报规则及其最后议定书》《国际电信公约附属无线电信普通规则及其最后议定书》《国际电信公约附属无线电信附加规则》《国际无线电报会议附加议定书》《国际电信公约附属电话规则》。后两项属于欧洲局部协定，中方在前四项协定上签字。(23)《行政院咨请审议国际电信公约草案由》，《立法院公报》1935年第67期，“公牍”第9页。1934年4月13日，南京国民政府正式批准。西班牙政府按规定将批准书通知各会员国。由于中国对外人在租借地等设置电台附有声明书，遭到日本异议。“日本此种解释，有不承认我国附带声明书之意，殊足妨害我国之主权，且恐他国援以为例，未便缄默”，交通部遂请外交部向西班牙政府声明。(24)《一月来之电政》，《交通职工月报》1936年第3卷第11期，第65页。可见，南京国民政府对参加国际电信公约态度积极，且能维护自身主权，对可能有损主权之处，采取附带声明形式加以防范。

航海类公约主要是《国际海上人命安全公约》。1929年5月31日，第二次国际海上人命安全条约会议达成公约，规定1931年7月1日以后建造的船舶，其构造和各项设备必须按照公约规定，旧有船舶则按公约修改增加设备。公约签订后一年，英国询问中方加入意愿。外交部咨询海军、交通两部意见。海军部认为，公约与海、交两部“互有连带关系”，且还有“其间关系于技术范围，有为现在代办各机关自行支配，而不属于交、海两部者，将来加入公约时，必须分别收回管理。更有关系营业范围，应乘此时机设法限制外人权利者，此外尚有关系航船地方范围应声明公约效力不在此限者，在在均须考虑，实难骤定赞否”，因此需要两部开会讨论。(25)《本部六月份工作概况》，《海军公报》1930年第13期，第220页。两部约定6月13日召开各方会议。经过多次充分讨论，两部综合各方意见，于12月29日同意加入公约。1933年1月19日，外交部电令驻英使馆办理加入手续。2月13日，中国正式声明加入公约。

社会类公约涉及范围较广，包括慈善、禁毒、妇孺和劳工保护等。南京国民政府加入此类公约主要基于人道、国情及本身权益，采取选择性加入政策。

《国际救济协会公约》是1927年7月12日在日内瓦签订的慈善公约。1933年7月间，国际救济协会按照公约正式成立。27日，该会邀请中国入会。外交部“以该种组织对于国际慈善事业，极属有利”，于9月27日向内政部等征询意见。(26)《中国外交年鉴(民国二十四年一月至十二月)》，正中书局1936年版，第67页。内政部与赈务委员会认为，“我国连年灾患频仍，如能加入国际救济协会公约，于我国殊有便利”，希望加入。行政院接受这一意见。(27)《国民政府第三四七号训令》，《立法院公报》1934年第61期，“命令”第1页。1935年4月15日，南京国民政府批准加入该公约。

《改善战地伤者病者命运公约》和《战时俘虏待遇公约》是1929年7月国际红十字会会议达成的成果。中国派驻瑞士代办萧继荣签字。按照规定，公约于1931年6月19日施行。外交部向海军、军政、内政等机关征求意见。(28)《海军部训令第四二号》，《海军公报》1931年第20期，第123页。不知何故，军事部门直到1934年才讨论此问题。是年1月19日，军政部认为“似应予以批准”，并就此征求海军部意见。1月22日，海军部表示赞同。(29)《海军部公函第四二七号》，《海军公报》1934年第56期，第190页。3月10日，外交部将两公约提交给行政院，请求完成批准手续。但直至1935年8月7日，南京国民政府才正式批准。批准公约后，中国认真履行条约义务。如1937年10月16日，军政部训令各地军政部门，要求遵照公约对待俘虏。(30)《全省保安司令训令保二字第一四0五三号》，《安徽省政府公报》1937年第958期，第6页。可见，南京国民政府对此约是认真施行的。

国际禁毒公约较多。《限制制造及调节分配麻醉药品公约》于1931年7月13日签订。中国代表在订约时积极发言，如伍连德主张将海洛因从药典中取消，公约遂有绝对禁止海洛因一项。(31)于恩德：《国际限制制造及调节分配麻醉药品公约之签订及与中国之关系》，《国闻周报》1933年第10卷第43期，第8页。会议结束后，吴凯声将文件寄回国内。外交部征询禁烟委员会意见。该会遂召集内政、外交、财政各部会议，一致认为应签字。(32)《禁烟委员会民国二十年十一月份工作报告》，禁烟委员会1931年自印本，第6页。但立法院存在顾虑。为了打消其疑虑，1933年2月27日，禁烟委员会召集内政、教育、实业、军政、海军等部及卫生署开联席会议。禁烟委员会认为，麻醉药品危害远大于鸦片，又多系舶来品，要限制进口，必须得到各国帮助。如不加入公约，“我国对于国际禁烟前途将感受无限之困难”。(33)《行政院咨请核议国际限制制造及调节分配麻醉药品公约附约及议定书案由》，《立法院公报》1933年第50期，“公牍”第26—27页。6月2日，立法院通过审查。禁烟委员会随后提出三点保留意见：公约所列麻醉药品范围没有包括印度麻等，“故关于此项原料及他种原料之新诱导体仍应提出保留”；公约规定填报估计书包括全部领土，但中国政府权力无法施及东三省和各租借地，无法估计这些地方所需数量，应提出保留；中国各种调查统计尚未完备，估计书“须俟两年后国内总调查告成时方能将次年之估计送达”。随后，中方将批准加入及保留三条通知国联备案。(34)《禁烟委员会民国二十二年四五六月份工作报告》，禁烟委员会1933年自印本，第11页。

《禁止非法买卖麻醉药品公约》(《防止私贩麻醉药品公约》)于1936年6月26日订立。在订约会议上，中国代表胡世泽提出“如甲国在乙国享有领事裁判权，而其人民在乙国犯禁烟法，应严重治罪，至少应如在其本国犯罪相等”。该主张一度遭到日本反对，但会议最终接受。(35)《胡公使世泽来电》，《禁烟半月刊》1936年第1卷第3期，第40页。此前，埃及代表就曾提出这类犯罪应按照乙国法律惩办，胡世泽表示支持，但因列强极力维护领事裁判权而未能通过。胡世泽遂提出修改方案，并称如不采纳，“将来中国麻醉药情形因外人违法无权惩办，致酿成不可收拾之局，则中国不负责任”。这才使会议接受。(36)《立法院最近修正通过之重要法规》，《中华法学杂志》1937年新编第1卷第8期，第169，169—172、167页。胡世泽认为，公约采纳这种原则，对中国拒毒运动“便利实多”。(37)《国联通过防止私贩麻醉〈药〉品公约，胡公使称便利实多，美政府却不愿签字》，《禁烟半月刊》1936年第1卷第3期，第39—40页。会后，他向国内报告意见，指出公约第二条有未遂犯规定，中国刑法应加以补充；第三条规定享有领事裁判权的国家人民在别国犯罪时应惩办，中国可借此惩办日本人私贩行为；第七条规定国家不承认引渡本国人之原则者，应对在外国犯罪而逃回本国时加以惩办，中国应规定“凡不适用禁烟总监颁布法令之地方，仍适用刑法第二十章，关于烟毒治罪之规定”；第九条关于犯罪引渡条款，建议对于无领事裁判权的外人应按照刑法第二十章规定判罪而不适用禁烟总监颁布的法令。不过禁烟总会对胡世泽提出的意见不以为然。(38)《立法院最近修正通过之重要法规》，《中华法学杂志》1937年新编第1卷第8期，第169，169—172、167页。1937年4月9日，立法院批准公约。

从禁毒公约的参与情形来看，南京国民政府比较积极且慎重。一方面她主动参与公约的制订，希望参与国际合作，有利于自身禁毒工作；另一方面又基于中国特殊情形，希望将自己主张融入公约中，并提出保留条件，以防对自身造成不利。

南京国民政府前期参加的保护妇孺公约主要是《国际禁贩成年妇女公约》。该约于1933年10月11日签订。事前，国联秘书长函请中国政府就草案发表意见。内政部对第十条规定各签约国得将殖民地、保护国、海外属地、附属地或委任统治国排除在外提出异议。(39)章进主编：《中国外交年鉴(民国二十二年一月至十二月)》，上海生活书店1934年版，第157—158页。会议召开期间，中方提出公约应适用于这些地区，惜未通过，不过中方仍在公约上签字。国内直至1936年才讨论是否批准加入。8月15日，立法院令外交、刑法两委员会审查。两委员会决定先由周纬等五委员初步审查，其审查结果认为似可暂缓批准。10月7日，两委员会联席会议认为，因第十条规定缔约国可声明将殖民地、保护地、海外领土等排除在外，而这些地区贩卖妇女最多，因此即使批准公约，其效力也有限，况且英、法、德、意、美、日、苏、暹罗、土耳其等都未批准，我国也应暂缓批准。(40)《外交委员会会同刑法委员会审查报告·国际禁贩成年妇女公约草案案审查报告》，《立法院公报》1936年第85期，“立法院各委员会审查报告”第71页。该案提交立法院全体大会讨论时意见不一。10月16日全体会议上，各委员“争持异常激烈”。由于争持不下，决议再付原审查委员会审查。(41)《立法院通过中苏邮包互换协定，楼桐孙报告审查经过》，《申报》1936年10月17日，第4版。12月4日，两委员会再开联席会议，决议等批准国家增多后，中国再批准。(42)《立法院外交、刑法委员会第四届第二次联席会议议事录》，《立法院公报》1937年第88期，“立法院各委员会议事录”第14页。1937年1月8日，立法院决议暂缓批准。(43)《国际禁贩成年妇女公约暂缓批准》，《外部周刊》1937年第149期，第3页。

国际劳工公约数量颇多。截至1937年第23届国际劳工大会，产生公约62个，经南京国民政府批准的只有12个。未批准者中，有以下几种情况：其一，明确表示不能加入或不准备批准者，如《限制工业企业之工作时间每日为八小时每周为四十八小时之公约》《十四岁以下之幼童不准雇用于非工业之工作公约》和《雇用女子夜间工作之公约》。不批准的原因多是不符合国情。其二，立法院审查后决议暂缓批准的公约较多，有的是因为当时条件有待满足(如法律尚未制定)，有的则是与中国现状不符。例如，《工商业女工生产前六星期与后六星期不得工作而须给生育抚恤金之公约》《禁止工业企业雇佣妇女夜间工作之公约》，行政院于1933年10月30日通过决议，咨请立法院批准，但立法院于1934年1月19日开会审议时，决议暂缓批准。其三，在1937年前处于行政审查阶段，尚未进入立法程序的国际公约。例如，《公共职业介绍机关应一律免费及受政府之管辖公约》等18个公约。其四，因公约本身停止接收会员批准，无须再讨论批准问题。例如，《码头工人在装卸船舶时应受安全之防护公约》。(44)未批准情况参见《中国与国际劳工公约》，《国际劳工通讯》1938年第5卷第1期，第2—9页。南京国民政府对国际劳工组织的活动积极参与，但对其制定的公约则采取选择性加入政策，批准者不多。这反映其态度较为谨慎。

四、积极加入国际公约的原因和影响

南京国民政府积极参与国际公约有多种考虑。

第一，通过加入国际公约，以获得国际承认。南京国民政府在建立之初，未获列强承认。而参与国际公约和国际组织，事实上可获得平等参与国际事务的机会。例如，南京国民政府加入《非战公约》的原因之一就是期望获得这种机会。正如时人指出，参加《非战公约》很有必要。其理由有多种，其中之一是，南京国民政府没有得到正式承认，需要在一个具有世界性质的国际机关里与各国平等参与，该公约提供了这个机会。国际联盟还没有正式承认南京国民政府，可在国联范围以外，参加或致力于其他国际活动。公约提供了这样一个机会，可对国联形成一种无形抗议。(45)沈谛雷：《非战公约与中国》，《知难》1928年第76期，第8—9页。因此，南京国民政府对加入此公约颇为积极，主动向美国政府探询加入的可能性，请求美国政府邀请中国加入。

第二，以参加国际公约为契机，向国际社会表达取消不平等条约的呼声。南京国民政府常利用国际舞台呼吁废约。1929年，南京国民政府首次参加国联大会。据吴凯声回忆，“1929年9月召开大会时，中国代表团提出的主要议案，是根据国际联盟盟约第十九条的规定，要求国际联盟大会，讨论并修改有关各国早年强加于中国的各项不平等条约。盟约第十九条的主要内容是：‘凡国际联盟会员国，国与国之间签订的不平等条约，通过大会期间讨论，并经过2/3会员国的同意，可以修改。’中国政府代表团向大会要求修改有关国家强迫中国签订的各项不平等条约，应予修订的议程。最后上项议程得到国际联盟大会2/3以上会员国的多数通过。从此，南京国民政府外交部长王正廷根据上述决议案，与有关国家进行接触与谈判，废除各国对中国海关关税自主的干涉，收回各国在华租界的会审公堂，取消领事裁判权，并为此进行了频繁的交涉。”(46)全国政协文史资料委员会编：《文史资料选辑》第143辑，第18页。由此可见，南京国民政府希望利用国际公约服务“废约外交”方针。在加入《防止伪造货币国际公约》时，中国代表提出声明保留，“中国因有领事裁判权存在之特殊情形，恐于执行引渡外犯时，有所窒碍。若仅对于无领事裁判国人民执行引渡，则颇不公平。故惟有出于一般的保留之一途。当时英日法三国代表，恐大会因此负赞成废除领事裁判权之责任，联合反对极烈。经再三解释，且表示不通过即不签约，始得胜利，有此保留，则吾国非候各国之领事裁判权一律取消后，对于任何外人犯伪造货币罪，皆不负引渡于第三国之义务。”(47)梁龙：《参加议订国际防止伪造货币公约大会报告(节录)》，《中华法学杂志》1930年第1卷第1期，第156—157页。据此可以看出，虽中方并未明说要取消领事裁判权，但显然提醒列强，若此特权不取消，中国就不负引渡义务。

第三，通过加入国际公约改变中国在国际上的形象，提高国际地位。正如时人指出，“夫一国之国际地位，与国际会议及公约之参加，实有密切关系。设能派遣相当人员，出席各项会议，拟具提案，据理立言，不独于国家权利有所保障，即对于世界幸福，亦多所贡献”。(48)《国际公约参加之经过》，《时事年刊》1931年第1期，第248页。正因为如此，南京国民政府对参加国际公约有一定积极性。如1930年中国参加国际裁军大会时，呼吁尽量裁军。“当年国际舆论都认为，我代表中国政府的发言，‘主张组织与制度，权力与公理，均须根本改进。而归结于禁止战争及实行消灭战争之方法，须得其平’，‘深为各国代表所赞许’，从而‘提高了中国国际地位’。”(49)全国政协文史资料委员会编：《文史资料选辑》第143辑，第22、23页。改善国际形象也是考虑加入公约的一个因素。例如，1933年10月，实业部长陈公博提议加入《女子生产前后雇用之公约》等五个劳工公约时就指出，希望借此改变中国形象。国际劳工公约很多，而中国批准很少，“在国际视听上，殊有思想落后，漠视劳工之嫌”。(50)章进主编：《中国外交年鉴(民国二十三年一月至十二月)》，第47页。积极加入公约有利于改变这种国际形象。

第四，参加国际公约获取相应利益，维护权益。例如，中国加入《白银协定》就希望借此稳定银价，获得经济利益。因为中国是银本位国家，银价涨落对经济影响很大。协定宣扬的宗旨就是稳定银价。颜惠庆在签字后表示：“中国甚乐此约之成立，吾人认其为对于世界进步一极重要行动，中国当然亟愿银价之安定，而此项协定即为趋向安定银价之重要步骤”。(51)《世界经济会议近讯》，《国际周报》1933年第4卷第12、13期合刊，第84页。他认为协定对中国有利，“将有助于稳定银价”。这正是中国的目的。加入协定会给中国带来好处。“此项协定，且可附带的提高物价，恢复寻常状态，中国之购买力，自然大增，在今日经济恐慌时期中，实有裨补。颜氏不信银价将从此狂涨，以致扰乱中国之国民经济。”(52)《白银协定于我有益》，《政治通讯》1933年第14期，第15页。

第五，履行国际义务。加入公约，在某种程度上是一国参与国际事务、履行国际义务的必要方式。参加战地救济公约、难民公约和一些国际航行公约等均是如此。例如，1930年召开国际海洋灯塔公约会议，“就是要通过国际性的会议制订公约，要求各国政府对各自领海区域内，设置必要的灯塔，并加强负责管理，保障世界国际海洋船只的航运安全。”这是一种国际义务。因此，南京国民政府派吴凯声作为代表签订了《国际海洋灯塔公约》。据吴凯声所说，签订此约就有尽义务的一面。“我曾代表国家签订了《国际海洋灯塔公约》，主要是中国的海岸线，长达一万余公里；同时在世界各国行驶在海洋中的船只上，华籍的海员人数众多。签订海洋灯塔公约不仅是中国政府应尽的义务，也有利于保障海上华籍船员的人身安全。”(53)全国政协文史资料委员会编：《文史资料选辑》第143辑，第22、23页。

第六，期望以国际公约抵制侵略，维护和平。这主要体现在政治类公约方面。如参加《非战公约》带有这种目的。南京国民政府指出，非战公约主张和平，与中国民族性相合，因此中方对这种“求世界之永久和平”行动表示赞同，愿意加入，以期促进世界和平。(54)《加入非战公约案》，《外交部公报》1928年第1卷第6期，第116—117页。关于国际裁军大会，中方也表示希望促进世界和平。1933年5月16日，美国总统罗斯福提议各国利用军缩会议成果，缔结不侵犯公约，呼吁限制及减少军备，履行义务，“各自承允不派遣任何性质之武装军队，越出本国国境”。这种提议正合中国之意。5月19日，国民政府主席林森致电罗斯福，“表示对日内瓦军缩会议今后与各关系国继续协同努力，而在行将开会之伦敦经济会议，当竭诚参加其工作，并述明中国现受外国侵略，已使其国家政治及经济摇动，是以对世界各国参加不侵犯公约及减少军备，不派武装越过国境之约言，更为切望，准备与其他各国政府，联合使之实现，俾世界之和平，系乎政治及经济者，得告厥成功”。(55)《国际公约与会议之参加——伦敦经济会议之参加》，《中国国民党指导下之政治成绩统计》1933年第5期，第49页。

总之，南京国民政府带着复杂的目的，积极加入多种国际公约。在一定程度上，她加入国际公约有其积极作用。

积极参与国际公约，拓展了国际舞台空间，提升了国际影响。加入国际公约对促进国际交往与合作、融入国际社会具有重要意义。对南京国民政府而言，此点尤其重要。她成立之初，没有获得国际社会正式承认。通过加入非战公约，至少事实上获得了国际认可。通过加入各种国际公约，南京国民政府提升了国际影响。这十年，南京国民政府多次被邀请参加各种国际公约，并在订立和修改公约时发出了自己的声音，有的主张被采纳，这说明国际认可度提升。

积极参与国际公约，推动了国际公约关系的发展。公约体现的是一种多边关系。积极发展平等多边关系，本身就体现了中外条约关系朝平等方向转折的一面。同时，国际公约关系有利于促使原有中外不平等条约关系的转向。因为国际公约关系实质是条约关系的一种类型，属多边条约关系，而这种关系大体上是平等的，中国积极参与这种多边条约关系，有利于获得平等地位的事实认可，提高国际地位，从而在改善不平等条约关系进程中处于有利地位，同时扩大了平等条约关系的内涵。此外，当时中国政府还有意识地充分利用参与国际公约的机会，谋求改善不平等条约关系。例如，在国际联盟行政院会议上，中国代表正式引用盟约第十九条提出废除不平等条约请求；在加入《非战公约》时，中国政府希望各国依公约精神尽早废除不平等条约，撤走在华驻军等；在加入《国际海上人命安全公约》时，中国政府希望乘机收回外人对航政管理的权利，设法限制外人权利；在加入《国际电信公约》时，中国政府希望利用公约条款查禁外人私设电台，等等。这些都说明，加入国际公约有利于促进中外条约关系的改善。

积极加入各类国际公约，对中国社会发展也有其积极意义。例如，加入《防止伪造货币国际公约》有利于打击货币犯罪，维护金融稳定；加入交通类国际公约，促进了邮政、电信、航业等事业的近代化，有利于加强国际经济联系；加入各种社会类国际公约有利于社会事业的发展和下层社会的权益保护。南京国民政府参与国际禁毒公约，拓展了国际合作空间，推动了禁毒事业发展，有利于本国禁毒运动的开展；加入保护妇女公约和保护劳工公约，有利于保护弱势群体，促进社会公平。

当然，南京国民政府加入国际公约的效果并不能过高评估。例如，希望利用《非战公约》制止列强侵略的目的就没有达到；加入《白银协定》也没有达到稳定国内银价的目的。此外，南京国民政府加入了不少国际公约，但有的公约限于客观条件无法在国内完全落实，如《国际海上人命安全公约》规定的船舶条件当时中国颇难满足。有的国际公约在国内并没有认真实施，尤其是一些社会类公约实施效果有限。

[本文为国家社科基金项目“民国时期条约理论研究之研究”(21BZS012)的阶段性成果。]