于冰

关键词：文旅融合;文物开放;文物旅游;政策;中外比较;国际视野

文化和旅游结合发展，在2009年以官方文件形式提出。党的十九大以后，文旅融合步入加速阶段。2018年3月，原文化部、国家旅游局的职能整合，组建文化和旅游部，成为深化国家机构改革举措之一。2019年10月，完善文化和旅游融合发展体制机制纳入中共中央推进国家治理体系和治理能力现代化议程。2019年12月，中央全面深化改革委员会会议审议通过《长城、大运河、长征国家文化公园建设方案》，提出建设“文旅融合区”等四大主体功能区和推进“文旅融合工程”等5个关键领域。

在此背景下，国内文旅融合的学术讨论日益活跃，从文化和旅游融合的多层次关系内涵、内在逻辑、政策文本研究、机构改革分析等各个角度进行了深入探讨。与此同时，文物旅游虽然在文化旅游中实践最早，但以文物保护专业视角开展的文旅融合学术讨论并不活跃，而且在理论上和方法上似乎争论多于融合。

在文旅融合背景下，在国家文化公园建设中，文物保护作为文化事业的重要组成部分，文物资源作为旅游的重要吸引物，如何纳入文旅融合发展体制机制改革，需要理论支撑、政策咨询和方法设计。作为起点，本文对文旅融合背景下中外文物开放进行综述分析。

一、研究方法的选择

首先对综述方法加以说明，其四个关键词为文物开放、宏观图谱、聚焦政策和国际视野。

（一）文物开放

直观而言， “ 文物旅游”（heritage tourism）的概念更符合文化和旅游融合背景下的相关文物保护专题研究。但比较分析 “文物旅游”及与其密切相关的几个概念——文物利用、文物开放、文物活化等几个概念后，本文决定使用“文物开放”作为主题。

国际上已经基本达成共识，文物开放（publicaccess to heritage，或heritage access）是指通过研究、保护、阐释和管理措施，以尊重、平衡和提升文物的文化价值、社会价值、生态价值和经济价值等多元价值为原则，使公众、当地居民和游客可以更便捷地“以物理的、知识的和情感等多种方式接近文物，理解文物价值，理解文物保护的意义”。接近文物既是文化权利，也是精神享受。

文物开放不像文物旅游、文物利用那样带有较强的行业色彩，相对而言内涵更为丰富，在文物行业也形成一定的使用习惯。与文物保护制度相关术语相比，我国还没有建立起一套达成相对共识的文物利用术语体系。文物利用（heritage use/utilization）在中国语境下有着与国际语境不同的特殊含义。利用与保护是中国文物工作两大任务之一。《文物保护法》确定其工作方针为“合理利用”，态度谨慎，内涵也未予界定。至少在谨慎态度和以限制性条款为主的现行法规制度意义上，文物利用尚不能完全适应国内外鼓励、促进和推广文物共享的政策愿景。文物旅游从狭义而言只是旅游的一个细分市场，文物旅游也只是文物开放的方式之一。文物活用和文物活起来等东方国家用语与西方国家的valorisation和enhancement等含义基本相同，但在我国的法规体系中尚未正式使用。因此，对照我国文旅融合体制改革的宗旨“增强和彰显文化自信，坚持中国特色社会主义文化发展道路，统筹文化事业、文化产业发展和旅游资源开发，提高国家文化软实力和中华文化影响力”，综合而言文物开放是比较契合的。

（二）宏观图谱

无论是文化和旅游融合的背景和宗旨，还是文物开放的丰富内涵，甚或是文物旅游，都意味着文物行业和旅游行业的延展和交叉，乃至共同融入更为宏观的文化、社会、生态和经济发展，其多元复杂性对既有行业和学科之囿提出挑战。

本文立足于文物行业，分析文物开放在文旅融合大势中的地位和作用。但为避免行业限制，希望通过宏观图谱方法，有助于从跨部门和跨学科的视野来进行综合分析，扩展研究视角，囊括各个领域和来源的知识，丰富分析手段，提高研究方法的概括性。只有将文物开放置于宏观图谱中，才更具客觀性和可行性，更具指导和借鉴意义。

综述从两个方面进行，一是知识图谱，二是政策概览。知识图谱通过文献数据库，对相关学术成果统计数据进行定量分析。政策概览包括时间维度和类型维度。时间维度回溯文物开放的历史进程及阶段特征，类型维度从近年文物开放的体制改革、法规制定、重大行动、资金机制和学术体制等五个方面进行综述。

（三）国际视野

在知识图谱和政策概览中，国际视野是本文的重要内容。加入国际比较，不仅仅是因为国外遗产旅游和文物开放的实践起步较早，学术研究成果较多。更值得关注的，是国际文物业对待旅游活动的态度转变。读到早期文献中国外文物同行们对旅游开发的敌视、戒备和争夺，特别能反映我们现在的感受。那么他们是“如何”在坚守文物工作原则和专业标准同时转向融合、合作和支持，对于我们就特别具有借鉴意义。

（四）聚焦政策

聚焦政策，就是试图回答上面的“如何”问题。知识图谱涵盖的内容十分广泛，之所以聚焦到政策，是因为文旅融合和文物开放的理念和理论讨论得多，政策和体制讨论得少;理念和理论说得容易，从政策和体制上推行起来却不容易。经过多年讨论和探索，文物行业从政府工作人员到学者，对于文物开放、融入社会经济发展大局的必要性和意义已经在理念上达成基本共识。近年文物政策文本不乏这样的表述：文物活起来“对于传承中华优秀传统文化、满足人民群众精神文化需求、提升国民素质、增强民族凝聚力、展示文明大国形象、促进经济社会发展具有十分重要的意义”。“然而，说得容易做得难……缺乏适当的体制、治理体系、法规是影响旅游和文化遗产可持续融合的通病”。虽然在实践中也不乏文物开放的成功案例，但将个案推广仍需上升为制度层面。因此，本文聚焦于文物开放的政策，通过描绘中外文物开放政策历史和当下呈现的趋势，一方面可以解释中外知识图谱所表现出来的巨大差异，另一方面通过文物政策变迁历程，为今后文物开放政策的制定和完善提供借鉴。

下面先对国内外相关学术成果进行知识图谱分析，然后从历程维度和类型维度概述国际文物开放政策，最后与我国文旅融合进程下文物行业的开放政策进行比较分析，提出相关完善建议。

二、中外文物开放知识图谱分析

在选择检索词时， 从“ 文物旅游”（heritage tourism）出发，外延依次向外扩展至“文化旅游”（cultural tourism）和“旅游”（tourism），内涵横向扩展至“文物利用”（heritage use）和“文物开放”（heritageaccess）。检索文献数据库国内选择中国知网，国外选择JSTOR。两个数据库肯定存在文献来源、主题分类、中英文词汇对应、检索规则等方面的差异，但在一定程度还是能看出基本规律。

（一）数量分析

从旅游—文化旅游—文物旅游主题检索的文献数量关系分析（图1），国内研究成果数量呈现巨大的几何级落差。其中旅游相关学术成果海量，相比之下文物旅游研究成果相当少;JSTOR所反映的相应国外学术研究数量关系则呈现比较正常的线性落差，可以看出“文化旅游”和“文物旅游”相对于“旅游”研究成果占有举足轻重地位。

从旅游—文化旅游—文物旅游主题检索的国内外相应文献数量相对关系分析（图1），以“旅游”为主题的国内研究成果数量远远高于国外研究成果数量（接近4倍）。“文化旅游”和“文物旅游”则正好相反。“文化旅游”国内研究成果数量为国外研究成果数量的40%左右，“文物旅游”国内研究成果数量则不足国外研究成果数量的5%。这基本反映出我国文化和文物在旅游发展中的相关学术研究还处于比较薄弱的地位。

从文物旅游—文物利用—文物开放检索文献数量关系分析（图1），相对于已经十分少量的“文物旅游”，“文物利用”和“文物开放”的文献数量更少，其中文物开放甚至不足百篇。JSTOR所反映的国外學术研究数量关系又形成强烈反差。“文物利用”和“文物开放”研究成果远远多于“文物旅游”。显然国际上遗产行业在面向需求、面向社会的延伸和发展更为活跃、形式更为丰富，而在我国，似乎尚未找到旅游之外更为可行和普及的模式，相关学术研究尚未形成气候即是证明。

（二）检索结果主题词分析

进一步对检索文献结果进行主题词排序分析，也可看出中外相关研究融合度的差异。

在中国知网的检索结果中（见表1），文物和旅游在学术上的融合尚不成熟，表现在文物（包括文物旅游、文物利用和文物开放）和旅游在主题上几乎没有交集。在主题词排序中，“旅游”排序前10位全部以旅游、公园为主题，与文物擦边的只有“红色旅游”。“文物旅游”排序前10位主题词中，有6个包含旅游一词，有5个是英文主题（与其文献来源排名前10位中有7个是英文期刊相符）。一方面可以看出“旅游”仍为“文物旅游”的主要关注领域，而且英文文献占有较大比例。在“文物利用”和“文物开放”中，“旅游”均未出现在排名前10的主题词中，可见文物利用和文物开放还只是限于文物行业在使用。在“文物开放”

文献主题中，免费开放和改革开放排名前两位，可见在不足百篇“文物开放”文献中，真正与前述内涵相关的研究更少。这也从另一侧面说明，我们的“文物开放”概念还不成熟，亟需建立中国语境下“文物开放”术语体系，使其内涵更为丰富，外延更为清晰，形成沟通文化、文物、旅游、社会经济发展各个领域的通用语言，并与国际发展趋势接轨。

在JSTOR的检索结果中（见表2），文物和旅游在学术上已经高度融合，表现在遗产（包括遗产旅游、遗产利用和遗产开放）与旅游的主题词重合度很高，或者说文物（遗产）在旅游研究中占有重要地位。在检索结果的主题词排序中，对应所有“旅游”“文物旅游”“文物利用”和“文物开放”4个检索词，history（历史）都高居主题词排序第1位。在tourism（旅游）和heritage tourism（遗产旅游）中，在排序前10位主题，除排名第1位的history外，还有sociology（社会学）、anthropology（人类学）、archaeology（考古学）、ecology（生态学）等，可见人文社会科学和生态科学已经在国际旅游研究中占有重要地位。

三、国际文物开放政策概览

国际上，文物行业对于文物开放的认识是变化的，历经挫折、妥协、博弈、调整，逐渐走向更多的沟通、理解、协作和融合。

（一）文物开放认识和政策的演变阶段分析

文物开放政策大致可以分为三个阶段：专业开放、被动开放与融合开放（见表3）。

专业开放。根据各国经济发展进程不同，这一阶段基本处于二战后经济快速发展之前。遗产旅游传统悠久，早自17世纪欧洲大旅行（Grand Tour）兴起，历史文化遗产一直是旅游重要目的地，博物馆开放也是传统主业。这一阶段文物开放特点以文物保护专业为主导，具有以下几个特征。

第一，在供给侧，开放管理机构为政府部门、博物馆、文物部门专业机构等公益机构为主;文物开放的目的以教育、科研、科普为主。例如，1875年，南希尔德城区政府将建设开发中发现的哈德良长城遗址实施公共征收，建为罗马古迹公园向公众开放，成为哈德良长城沿线第一处由政府机构开放管理的点段。美国《历史场所法》（1935年）要求内政部通过国家公园管理局“制定教育和服务计划，以向公众提供与具有国家意义的美国历史考古遗址、建筑和其他财产有关的事实和信息”。

第二，在需求侧，游客以专业人士、中高收入群体和知识水平较高人群为主。从旅游人数总量可看出，1950年全世界国际旅游人数仅2530万人，占当时世界人口25亿的1%，而且绝大多数主要集中于欧美国家。相比之下，2019年全世界国际旅游人数为14亿，超过同时期世界人口75亿的18%。

第三，与保护相比，开放还不是文物管理部门的重点工作。例如在意大利，过去“保护”和“修复”是关键职能，占文化领域中由国家支持的任务和经费支出的主要部分。面向公众广泛开放仍不是文物部门的优先事项，“当保护和公众开放产生冲突时，公众总是败下阵来”。

被动开放。第二次世界大战后，国际政治形势相对稳定，经济普遍高度发展，各国旅游业迅速发展，到20世纪六七十年代，国际旅游业进入大众化、普及化的大发展时期，成为仅次于石油和钢铁工业的第三大产业[22]。这一阶段文物开放呈现大众需求和资本主导特征，保护和开发利用发生剧烈冲突，文物部门或被外部力量左右，或丧失主导权，相当被动。

这一阶段，经济目标压倒文物保护、文化和生态目标。大量学术文献分析了文化遗产和旅游不相融案例，主要表现为旅游过度开发、旅游收益分配不公平、旅游对文物价值的低估和剥削、地方特色和身份被抹杀，以及追求短期经济利益牺牲可持续发展等等。例如，二次世界大战之后，美国经济高速发展，高速公路和汽车业把一批批游客带进原来人迹罕至的国家公园，而此时的国家公园基础设施远远不能满足交通、展示、服务的新需求。1955年，国家公园管理局提出一个为期10年的宏伟计划——“66计划”，希望在1966年公园管理局成立50周年之际隆重献礼。计划主要是改造和扩建国家公园的基础设施和游客设施，甚至还在一些地方拆除老区建设全新的国家公园。例如在费城，为建设国家独立历史公园的独立广场，大片19世纪建筑被拆除。在圣路易斯，密苏里河畔40片街区被拆除，建起全新的杰弗逊国家拓展纪念公园。然而，“66计划”在实施过程中开始不断遭到批评，质疑其受到某些利益集团的驱使而失控：到底“是公众还是汽车业和游船业需要这些公路和码头？没有这些设施公园就无法利用吗？”1963年，内政部长组建的部级咨询委员会公布了国家公园管理状况的调查报告，敦促国家公园管理局修正不协调的利用政策，“以最快速度将其清理（尽管特许经营商可能很痛苦）。保持自然状态应当是至高无上的政策”。“66计划”随之悄然终止。

这一阶段，负责建设开发的政府部门因其强势的政治地位和雄厚财力一度主导文物开发利用。例如1995年成立的英國哈德良长城旅游合作计划，因欧盟项目资金到期，不得不在2002年开始寻求英国地区开发署（Regional DevelopmentAgency）的支持。地区开发署的职能是促进区域经济发展和振兴，提高经济效率和竞争力，促进就业和提技能高等，掌握着欧洲地区开发基金、英国单一振兴预算（Single Regeneration Budget）和乡村发展计划（Rural Development Programme）等大量资金，这些资金也都可以用于支持旅游发展。地区开发署认为哈德良长城没有充分发挥其作为世界遗产的经济潜力，缺乏管理动员能力和项目开发能力，便一度撇开英格兰遗产委员会等原来的专业团队和地方政府，聘请一家位于伦敦的经济研究机构开展研究，提出“挑战和实现长城为英国北部地区可能带来的经济贡献”。该机构既不与长城沿线文物管理机构合作，也不重视考古和学术意见，决策数据来源不明且相互矛盾。该机构建议成立一个独立实体——哈良德长城遗产有限公司统一运作项目资金，董事会只包括4家出资机构却不包括长城沿线的12个地方政府，以避免决策繁琐拖后腿。结果公司组建困难重重，尚未成立就互不信任，最终也未能成功申请彩票基金实施促进旅游的雄伟计划。

融合开放。大量不可持续的旅游和开发利用实践案例引发批评和反思，旅游的可持续发展从1990年代起受到关注，以环境和生态保护为重点和起点，逐渐向利益相关者（社会、社区）扩展，到2010年代后，文化遗产和遗产旅游成为生态旅游和旅游可持续发展的新热点。在这一阶段，文化遗产和旅游各自摆脱行业和学科束缚，在可持续发展、治理体系变革等更为宏大框架内相互融合。文物开放和文物旅游之间的可持续融合（sustainable integration）在宏观形势中的可持续发展议程和治理体系变革中被赋予更丰富内涵和更广阔愿景。

可持续发展议程。“可持续发展包括经济、社会和环境等不可分割的三极”，文化是重要的第四极。文物和旅游融合在可持续发展框架下需要两个方向的努力。首先是从经济发展走向尊重环境协调和社会公平。同样重要的是，需要文化遗产保护尊重和参与经济和社会发展。虽然早在1994年《实施<世界遗产公约>的操作指南》就写入了可持续概念，但直到2010年世界遗产大会文件坦言，“事实上，这仍然主要侧重于维护世界遗产地的突出普遍价值，而并未考虑更广泛的社会、经济和环境影响，除非这些影响给遗产带来风险”。因此，文件界定了可持续发展概念，在其中增加文化作为其不可分割的第四极，指出世界遗产不仅可以为可持续发展作出的贡献，同时可持续发展也是遗产保护成功的重要条件。2021年，对应联合国《2030年可持续发展议程》的17项可持续发展目标，ICOMOS制定了相应遗产和可持续发展目标，在多项目标（目标1、3、4、5、8、10、11、12）中提及文物开放和可持续旅游可以发挥积极作用。日本的文化遗产活用思路也经历了从普及教育向应用于城市建设和追求经济效益的改变。在整个文化振兴总体规划中，文化遗产一度对于“经济”只字不提，只是用“城市建设”这一轮廓不明的词语来说明文化遗产的活用。但“从进入21世纪开始，为了追求经济效果，明确了文化遗产的活用方向，特别是在2010年左右，文化遗产作为旅游资源积极活用的趋势已经确定，伴随着经济效益的观光和产业的振兴，在文化遗产政策中可以说前景相当广阔”。

治理体系变革。文化遗产和旅游融合亟需决策机制和治理体系的变革。欧盟已将文化遗产纳入欧洲战略决策和治理体系变革的宏观议题。欧盟理事会将“文化遗产作为可持续欧洲战略资源，认识到文化遗产具有跨部门政策相关性，并在实现欧洲智能、可持续和包容性发展战略2020年目标中发挥独特作用”，呼吁会员国的文化治理体系更具开放性、参与性和实效性，促进寻证决策（evidence-based）和以人为本（citizen-driven）的长期遗产政策模式”。其中，提倡“发展可持续旅游战略与当地文化和创意部门之间的协同作用，通过积极鼓励当地人民参与的治理框架，以促进可持续的优质文化旅游产品，并为城市和农村地区的振兴作出贡献，同时保护遗产完整性，尊重文化价值，并平衡经济发展机会和人民福祉”（第17条）。

当然，专业开放、被动开放和融合开放这几个阶段，在时间和空间上并不是互斥的，存在相互交融甚至反复。

（二）文物开放政策的融合趋势

前面已经阐述，文物开放已经迈进融合阶段，具有更丰富内涵和更广阔愿景。可以观察到，文物开放在国际上带来文物事业的重大变革。尽管各国国情和体制不同，为文物开放所采取的政策措施也不同，但近年来在重大战略行动、行政体制、法规、资金和学术体制等多个层面正在进行全方位的改革探索。

战略行动。近年来，可以看到很多国家都在高调组织推动专项重大战略行动，促进文旅融合背景下的文物开放，并通过行动的实施推动体制改革、法规建设、学术研究和资金政策的调整。例如，欧洲委员会、欧盟理事会和欧洲议会共同主办了2018年欧洲文化遗产主题年。这虽然是1983年以来31个欧洲主题年中第六次选择文化主题，但是第一次将文化概念纳入从气候变化到地方发展战略等如此广泛的领域，彰显了文化遗产对社会、经济、政治和环境的全面影响。数以千计的活动和节庆在整个欧洲、国家、地区和地方等各个层面举行，另外已有的欧洲文化遗产行动也在其中成为主角，包括欧洲遗产日、欧洲遗产标志、欧洲文化之都、欧盟奖项（文化遗产奖/Europa Nostra等），以及支持各项研究项目（见下文）。期间召开了首届欧洲文化遗产峰会，主题为“共享遗产—共享价值”，其中分主题与文物开放密切相关，如共享遗产、遗产进学校、青年参与、旅游与遗产、所有人的遗产等等。峰会发布《柏林行动倡议：欧洲未来的文化遗产》，号召制定欧洲文化遗产行动计划，将遗产列为欧洲政策与资金支持重点，建立地方、国家与欧洲之间的桥梁，保护和传承无可替代之遗产，推动遗产主导的高质量区域改造，提升认知和理解，加强资源整合等。已有超过1900个组织和个人签署了《柏林行动倡议》。

意大利制定了《2017—2022年旅游发展战略计划》，其中包括“道路与线路”（Camminie Percorsi）项目，包括阿匹亚古道等文化线路。项目以推广旅游文化服务、促进地域范围内历史景观和景点互联互通为目标导向，通过线路连接区域内或不同区域，通过软流动性将价值不太高的遗产与高质量文化遗产共同推广，同时提倡慢速旅游。“道路与线路”是一个创新性联盟项目，由意大利国有财产局发起，旨在推动针对公共建筑再利用的联合行动。参与机构包括意大利引进外资及企业发展署、遗产、文化和旅游部、经济发展部、国防部、国有银行意大利邮政储蓄银行、体育信贷银行、意大利工业家联合会、意大利国际文化艺术协会、意大利建筑商协会、意大利房地产业联合会和其他相关公共和私营实体，以及各市、省、大区相关行政机构。后面提到的意大利2014年第83号法案即属于该计划的配套法规。

在高调推动重大战略行动的背后，其实还可以观察到一系列围绕文物开放而开展的体制改革、法规制定、财政重构和学术体制的相应变化。

机构重组。机构重组是行政体制改革的重要形式。近年来，为了更好適应和促进文物旅游融合开放和利用形势，许多国家在文化遗产领域进行了政府机构改革，使行政管理体制更为顺畅。例如，意大利中央政府的旅游管理职能与文化遗产管理职能分分合合，从中可见文化遗产与旅游的融合职能越来越广泛。2013年，意大利旅游管理职能从总理办公室调至文化遗产部，成立文化遗产、活动和旅游部（Ministero dei Beni e delle AttivitàCulturali e del Turismo，MiBACT），负有保护意大利文化遗产和发展旅游业的双重职能。2018年意大利大选后，旅游管理职能从MiBACT转移至农业部。2019年，中央政府机构再次调整，旅游重回MiBACT，不过增加了农业旅游、饮食酒业旅游、农业交易会和森林政策等管理职能。在机构重组中，原来MiBACT内部文化遗产管理职能也发生变化，其中博物馆管理体制进行了大幅调整。在中央层面，授权博物馆在全国范围内实施发展战略，推动与大区和地方政府联合设立博物馆中心（museum centers），活化利用文化机构和文化场所，制定收费和服务导则。在大区层面，设立大区博物馆综合中心（regional museum poles）作为博物馆总局驻地方分支机构，负责MiBACT与大区政府合作协议的签署，促进中央博物馆和地方博物馆、国有博物馆和私人博物馆的合作，“实现其展示传播、活化和利用工作等方面的公益服务”。

近年日本文化体制推行一系列重大改革，包括机构调整和总部迁址。基于2017年修订的《文化艺术基本法》，2018年日本文部科学省文化厅实行大幅度机构改革，原文化厅和文化财厅合并为“新文化厅”，打破纵向分隔，以应对综合政策推进等新要求，加强其在促进文化艺术跨部门综合政策实施中的核心地位。新文化厅的部门设置也彻底调整，原文化财厅的部门设置由传统文化处、美术处、古迹遗址处、建造物处等4个处室，调整为文化财一处（可移动文物和非物质文化财）和文化财二处（不可移动文化财），文化厅编制总额从231人增加到253人（从其他部委调配）。为“加强利用地方文化资源促进旅游和扩大区域振兴的措施，提高日本文化的国际传播能力”，新文化厅11个处室中6个处室（包括文化财一处、文化财二处、文化资源利用处等）办公总部将由东京迁至京都。

制定法规。原来的文物法规以保护为主，面对文物旅游融合和促进利用的新形势和参与主体的多元化，需要补充和完善文物法规相关内容，在促进开放的同时加强监管，既确保文物保护责任的履行，又保障其他参与主体的合法权益。从其他国家法规中可以看出，文物开放并不仅仅是一项局部工作，而与文物保护管理的各个环节密切相关，如，既涉及认定和规划，也涉及经营权转让等。例如2018年日本《文化财保护法》再次修订，“日本文化遗产保护进入了活用的时代”。修订后的《文化财保护法》建立了新的非物质文化财产和非物质民间文化财产的登记制度，扩大了文化财产保护活用的基础，以促进地区文化遗产的计划性保存活用以及强化地方文化遗产保护。同年，日本文部科学大臣签发《重要文化财保存活用计划认证部令》，明确：1）（文化财）所有者的保护活用计划;2）市政府文化财产保护活用区域计划;3）指定文化财产保护活用支持小组资质等需要向文化厅提交申请进行认证。部令对认证的内容、程序、变更和申请书格式进行了详细规定。

为配合2014年开始的一系列文化遗产领域改革，意大利颁布了《关于保护文化遗产、发展文化和振兴旅游业的紧急规定》（2014年83号法案）。为促进文化遗产的可用性，尤其是扶持次要目的地，意大利南部和内部地区，鼓励建设行人、自行车、马匹、摩托车、内河和铁路线路，以及沿路房屋、收费站和铁路或海运站、防御工事和灯塔，未被使用或其他不能用于机构目的的公共不动产，规定可在回收时不进行任何补偿的情况下，经过环境可持续性、能源效率和旅游机会等方面的充分、公开评估招标程序，向企业、合作社和协会免费授予特许使用权，由特许权获得人进行相应的改造和完善，改造和维护费用由特许权获得人承担。考虑到投资成本，特许权的期限不能超過九年，到期后可再延期九年（第11条）。为配合特许权招标，意大利国有资产管理局（Agenziadel Demanio）制定 “免费特许财产招标指南”，详细公告招标条件、内容和评标规则。

学术体制。文物开放政策与学术研究是相辅相成的。以实践经验为证据的学术研究有助于将经验上升为理论，从而为政策制定提供支撑。宏观政策实施的导向性作用又有助于新的学术研究领域的形成和发展。例如在欧洲，社会科学与人文研究到1994年才被纳入第四个欧盟研究框架计划，却并不包括文化遗产及相关领域。从第五个框架计划（1998—2002）开始，文化遗产相关研究领域逐渐出现在不同主题中，如环境、信息技术和社会经济与人文科学等，到“2020地平线”框架计划（2014—2020）在数量上（文章篇幅和相关主题数量）更加重视遗产。但是，遗产研究仍十分分散，可见从学术体制角度来看，欧盟资助的文化遗产研究仍然支离破碎，受传统学科分类影响划分为物质遗产、非物质遗产、自然遗产、（虚拟）数字遗产等。对此，为配合欧洲文化遗产主题年，欧盟开展了旨在促进融合欧洲文化遗产研究政策的专题研究。

科研机构职能和大学学科设置也反映出文物开放理念引起的学术体制变化。许多文物专业机构增加了专业知识传播和推广职能。例如法国《遗产法典》规定，“公共机构应当确保预防性考古活动的科学开发及其结果的传播，有助于教育、文化传播和考古学的推广”。法国预防考古研究院（Inrap）于2002年成立，为公共科研机构，受法国文化部和教育研究部双重指导。该机构确保受土地开发利用影响的考古遗址能够开展正常考古勘察和考古研究。同时该机构还有责任将其考古研究成果向学术界、教育和公众传播。2009年起，法国文化部开始举办国家考古日，由Inrap负责承办。

高校学科设置也体现融合发展的趋势。英国伦敦大学学院（University College London）设立了可持续遗产研究生院（Institute for SustainableHeritage），致力于为文化遗产现实问题提供解决方案，与遗产机构合作为遗产界未来领袖提供突破性、跨学科研究和教学内容，包括三个专业：建成环境—可持续遗产硕士（Built Environment：Sustainable Heritage MSC），文化遗产数据科学硕士（Data Science for Cultural Heritage），遗产证据、预测与政策硕士（Heritage Evidence，Foresight and Policy MSC）。

资金支持。政府的财政资金政策对文物工作具有重要引导作用，财政资金是文物工作经费主要来源。近年来各国财政资金不仅支持文物保护，也越来越向文物开放工作提供资金支持。支持方向不仅包括开放设施建设，还覆盖文物开放的研究、解说、品质提升和社会力量参与等各个方面。例如，前面提到的意大利2014年83号法案在加强文化遗产保护措施同时，还重视旅游业的振兴措施，包括追加每年全国基础设施投资的3%配额用于支持文化遗产的投资支出，预算可用于以旅游为目的的干预措施（第7条）。

为配合日本文化遗产活用战略，日本新文化厅对文化事业的19项补贴和支持制度中，除文化财维修补贴外，有11项补贴资金都用于文物活用（见表4）。这些补贴的范围十分广泛，涉及展览、区域振兴、生态、旅游、翻译和非营利组织参与等。例如针对“非营利组织管理和利用文化财建筑”项目（管理利用项目）”，文化厅说明：“文物建筑的保护和利用以往主要由业主和政府部门进行。但是，随着文物建筑的数量增加和公众的兴趣增加，希望将文物建筑用作活动场所的同时为地区的发展作出贡献的非营利组织和市民团体数量也在增加。因此，文化厅从 2011年开始实施管理利用项目。由特定的非营利组织和市民团体提出商业提案，旨在适当维护和积极利用文物建筑，方案应当具有出色的可行性、具体性和财务稳健性”。2011年实施4个项目，2012年实施6个项目，2013年实施6个项目，2014年实施6个项目。2015年申请27个，通过6个。

四、中国文物开放政策及比较分析

首先全面梳理中国文旅融合和文物开放相关的国家层面政策文件。自1993年至2021年6月，共计发布47个相关文件。发布文件的牵头机构分为中央、文化旅游部门、综合部门和文物部门等四类。

从发布时间上看，2013年以前相关政策文件较少，之后在数量和发布时间密集度上都有较大提升（图2）。

文物部门牵头发布的政策文件在总体中数量偏少，时间偏晚。除中央发布的文件外，由政府部门联合发布的文件有12个，政府部门单独发布的文件17个。在联合发布的文件中，由文化旅游部门牵头发布的6个，综合部门牵头发布的4个，文物部门牵头发布的仅2个。从发布文件牵头机构来看，中央和文化旅游部门数量最多，综合部门次之，文物部门最少（图3）。文物部门牵头发布的文件在时间上也较为晚近，基本集中在近5年。

从政策内容来看，下面结合前面文物开放政策类型——行政体制、法规、重大行动、资金和学术体制——进行分析。

在重大行动方面，中国正在推动全域旅游、国家文化公园建设等国家战略，对文化、文物和旅游的区域融合和部门联合起到积极作用。仅大运河国家文化公园建设牵头和参与部门就涉及发改、住建、自然资源、生态、交通、文旅、文物、教育等多个部门。

但在其他类型方面，我国文物开放政策的推进并不均衡。

机构改革方面，文物部门有弱化趋势。在我国2018年后的机构调整中，在中央层面，文化和旅游部门已经合并，文物行政部门尚保持独立;在地方层面，文化、文物和旅游部门基本全面合并（除极个别省、市、县级文物部门独立）。但由于合并时间尚短，文化和旅游部门“貌合神離”状态尚且存在，地方文物部门在合并中更“有弱化趋势”，国家文物局局长曾呼吁各地“高抬贵手”，关心和支持基层文物行政管理部门和队伍建设。

法规建设方面，文物开放法规从层级到内容都较滞后。大部分均属于不具备法律法规性质、缺乏法律效力的文件。在国家文化公园建设方案中，提出了修订制定法律法规的任务，要求将“保护传承利用协调推进理念入法入规”，期待在文物开放立法方面有所突破。

在资金机制方面，国家文化公园仍按原资金渠道支持项目。中央文物保护专项补助资金仍只能用于文物本体维修和保护范围内的环境整治，不利于推动文物部门主导文物开放利用项目，容易发生类似英国哈德良长城因资金性质而受负面影响的风险。

在学术体制方面，据了解我国文物相关高校专业还没有文物旅游融合或与可持续发展相关的交叉学科方向。文物行业内专业机构受职能定位和资金来源等因素影响，也较少涉及文物开放利用和公共服务的规划设计、运营和政策研究业务。从前面的知识图谱分析也可以看出，文物开放利用和文物旅游学术活跃度远远低于旅游和文化旅游，无法支撑文旅融合背景下的文物开放专业需求。

与国际文物开放历程相对照，中国文物开放也经历从专业开放向被动开放阶段的转变，只是进程稍晚，大概始于1980年代改革开放带来的经济快速增长和旅游业的快速发展。目前，中国文物开放仍在被动开放阶段徘徊探索，融合开放则刚刚迈出尝试的脚步。这体现在几个方面。在重大行动方面，国家文化公园建设等文物开放战略启动的时间与国际形势基本同步。但作为更深层次的制度化建设方面，文物开放在行政体制、法律法规、资金机制和学术体制等方面的进展仍远远落后于本国的文物保护制度，也落后于国际文物界文物开放的发展。例如，国家文物局及时发布了《古建筑开放导则》（试行）和《大遗址利用导则》（试行），但由于“以《文物保护法》为代表的法律法规体系缺乏文物利用方面的制度设计和明确要求”，因此两个导则只能定位于“技术性的文件”。

五、文物开放成为新时代形势特征

综观国际文物开放知识图谱和政策概览，描绘出文物正在全面融入全球经济、社会、生态和文化可持续发展潮流。文物开放已经不限于参观游览含义，也不仅是文物工作的环节之一。文物开放构成新时代文化遗产事业的核心特征，给全世界各国文化遗产事业赋予新的环境条件、价值原则、方针目标，成为推动文化遗产事业体制改革、政策创新、学术争鸣的主要动力，对保护维修、阐释展示、使用管理、研究传播等各个方面的工作提出新的要求。

前面分析的重大行动、体制、法规、资金和学术等五个方面中，后面四者都属于制度层面。希望在我国文旅融合背景下，在文物开放的理念指导下，通过国家文化公园等文物开放的重大行动能够带动制度层面的全面提升，同时这也有助于重大行动产生更为长远和良好的效果和效益。

（责任编辑：孙秀丽）