张明明

部门预算是各部门依据国家有关法律法规及其承担的职能，所编制的反映部门所有收入和支出情况的综合财政计划，是政府各部门履行职能和事业发展的物质基础。预算体现国家的战略和政策，反映政府的职能活动范围和方向，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑，是宏观调控的重要手段。

党中央、国务院历来高度重视预算管理工作。2014年9月，国务院出台《关于深化预算管理制度改革的决定》（国发〔2014〕45号），对改进预算管理制度提出“构建全面规范、公开透明的预算制度”明确要求。习近平总书记在党的十九大报告中强调，要加快建立现代财政制度，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度。

一、实施预算管理一体化的背景

随着改革的逐步深入，预算管理中一些深层次问题逐步暴露出来，如预算统筹力度不足、政府“过紧日子”意识尚未牢固树立、预算约束不够有力、资源配置使用效率有待提高等，影响了财政资源统筹和可持续性，迫切需要通过进一步深化预算管理制度改革，规范管理、提高效率、挖掘潜力、释放活力。为解决预算管理中存在的突出问题，2021年3月，国务院印发《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》（国发〔2021〕5号，以下简称《意见》），提出24条具体改革措施，更加注重加强预算管理制度改革顶层设计和预算管理各项制度的系统集成、协同高效，力争通过深化改革更好地将制度优势转化为治理效能，逐步建立现代预算制度体系框架，更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，为全面建设社会主义现代化国家提供坚实保障。

《意见》在提高预算管理信息化水平方面有了重点突破，提出了推进预算管理一体化建设的总体构想，是在已经基本确立的现代预算制度框架基础上，以建立完善标准科学、规范透明、约束有力的预算制度和全面实施预算绩效管理为目标，加强财政工作数字化转型与预算制度改革的衔接，以信息化推进预算和绩效管理现代化，加强预算管理各项制度的系统集成、协同高效，提高预算管理规范化、科学化、标准化水平和预算透明度。

二、当前部门预算管理存在的问题

（一）预算编制不够科学规范

目前有的事业单位编制预算依然采用“基数加增长”的传统做法，没有树立全局观念和系统观念，坚持量入为出，统筹兼顾，确保重点，根据本单位实际工作需求编制预算。特别在近年来财政处于紧平衡状态，收支矛盾较为突出，部分事业单位编制预算未能结合“过紧日子”的要求，保民生保基本运转，优先保证落实党和国家重大政策项目测算和编制预算。同时，编制预算责任主体不清。单位业务部门编制预算积极性不高，甚至错误认为这是财务部门的工作，单位在预算管理中未能强化“谁花钱谁编制预算”的观念；业务部门既是预算编制主体，也是预算执行和绩效评价主体，未能充分履行预算编制的主体责任，由此导致的粗放预算编制方式不时出现。

（二）预算执行管理缺乏有效性

一是对单位各项资金统筹力度不到位。主要是对单位各项收入疏于管理。要加大统筹管理力度，按照2022年3月1日起施行的《事业单位财务规则》要求，将单位取得的包括非财政拨款收入在内的各项收入全部纳入单位预算，统一核算，统一管理，未纳入预算的收入不得安排支出。

二是对结转结余资金统筹管理力度不够。应加大定期清理部门单位的结转结余资金，对未按原用途使用的项目资金，没有按规定调剂用于本部门及其他项目使用的资金，坚决收回按规定统筹用于部门单位发展急需资金支持的领域；对两年以上形成项目结转资金，应当作为结余资金管理，上缴给上级主管部门或财政部门统筹使用。

三是预算刚性约束力不强。有的单位在预算执行中未能坚持先有预算后有支出，在资金支出方面随意性很大，存在无预算安排支出，预算缺乏严谨性、严肃性。预算指标对预算执行缺乏有效控制，预算执行支出存在无用款计划、超预算和超计划拨付资金及私自改变资金用途等现象；近年来预算执行缓慢成为了部门单位主要问题，这不仅造成财政资金效益低下，还会影响到党和国家重大政策的有效贯彻落实。

（三）预算绩效管理亟待深化

部门和单位“重投入、轻管理”“重支出、轻绩效”的思想尚未根本改观，未能将绩效理念和方法深度融入预算编制、执行、监督全过程，预算编制、预算执行和预算绩效管理有机融合不够。有的单位对项目立项必要性、投入经济性、实施方案可行性等事前绩效评估论证不充分。对绩效目标实现程度和预算执行进度实行“双监控”工作组织落实不到位，造成未能及时发现问题并纠正，绩效目标未如期保质保量实现。绩效评价和绩效结果与预算安排和政策调整的挂钩机制尚未建立，造成财政资金低效无效、闲置沉淀、损失浪费的问题较为突出，亟需推动预算绩效管理提质增效，加快构建全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化，对重大政策和项目实行全周期跟踪问效，建立动态评价调整和清理退出机制，着力提高财政资金使用效益。

三、实施预算管理一体化的重要意义

（一）预算管理一体化是深化预算管理改革的有效支撑

针对多年财政预算管理业务流程和信息系统“各自搭台、分头唱戏”、难以发挥合力等问题，《意见》提出了推进预算管理一体化建设工作，将制度规范与信息系统建设紧密结合。一方面，用信息化手段支撑预算管理，规范各级预算管理工作流程，统一数据标准，推动数据共享和信息贯通，建立完善全覆盖、全链条的国库支付资金监控机制。另一方面，预算管理一体化系统集中反映单位基础信息和会计核算、资产管理、账户管理等预算信息，实现财政部门与主管部门共享共用，推进部门间预算信息互联共享。同时，进一步落实部门和单位财务管理主体责任，强化部门对所属单位预算执行的监控管理职责。

（二）预算管理一体化是落实“过紧日子”要求的重要保障

当前和今后一个时期，财政处于紧平衡状态，收支矛盾较为突出，预算紧平衡对部门预算管理工作提出了新的要求。要贯彻落实好党中央、国务院重大决策部署，兜牢基本民生底线，加强财政资源统筹，调整优化支出结构，集中力量办大事，坚决落实政府“过紧日子”要求，强化预算对落实党和国家重大政策的保障能力，实现有限公共资源与政策目标有效匹配，坚持系统观念，通过实施预算管理一体化，集中各级预算数据，动态掌握预算安排和执行情况，使财政施策更加精准可持续、效能进一步提升。

（三）预算管理一体化是加强预算管理的现实需要

一是实施项目全生命周期管理的需要。将项目作为部门和单位预算管理的基本单元，预算支出全部以项目形式纳入预算项目库，实施项目全生命周期管理，打破过去项目预算按年度管理的传统做法，实现跨年度预算平衡，强化中期财政规划对年度预算单约束。

二是加强预算管理各项制度的系统集成、协同高效的需要。把预算编制、预算执行衔接贯通，实现预算编制、资金拨付、政府采购、资产管理等全链条管理，形成以项目为基础的全链条预算管理模式。

三是推进支出标准体系建设的需要。通过实施预算管理一体化可以建立不同行业、不同地区、分类分档的预算项目支出标准体系，并动态调整支出标准。加强对项目执行情况的分析和结果运用，将科学合理的实际执行情况作为制定和调整标准的依据，加快推进项目要素、项目文本、绩效指标等标准化、规范化，将支出标准作为预算编制的基本依据，科学完整准确编制预算。

四是加强预算统筹力度的需要。通过预算管理一体化强化部门和单位收入统筹管理，要求部门和单位依法依规将取得的包括事业收入、事业单位经营收入等非财政拨款收入在内的各类收入纳入部门或单位预算，加大收入统筹力度，盘活存量，用好增量，充分挖掘释放各种闲置资源潜力。进一步规范预算编制、预算执行等预算管理工作，有效防范风险和加强预算监督。

四、做好预算管理一体化的意见建议

实施预算管理一体化有利于加强部门和单位预算管理，对于单位财务人员也是挑战和变革，作为第一批中央预算事业单位扩围上线一体化试点运行来看，需要做好以下重点工作。

（一）做好培训指导工作，切实加强组织领导

一是实施预算管理一体化是推进国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，是用信息化手段有效支撑预算管理，规范预算工作流程，统一数据标准，推动数据共享的重要保障。从目前试点实施情况来看，要加强对各部门和单位一体化的组织学习和培训指导，特别是一线财务人员学习培训工作，应采取多轮次、分模块的培训方式，财务人员熟练掌握一体化操作规程是确保顺利上线运行的关键，通过学习深入研究一体化业务流程，应对解决出现的各种问题，确保熟练掌握预算管理一体化建设要求和一体化系统操作方法。通过组织培训进一步统一思想，充分认识到预算管理一体化在落实“过紧日子”方面的要求，加强财会监督，强化资金使用绩效等方面的重视度，扎实做好一体化建设各项工作，并以此为契机提高预算管理规范化、科学化、标准化水平，推动单位预算管理水平再上新台阶。

二是要结合本单位实际，成立预算管理一体化实施工作领导小组或者专班，抽调业务骨干和年轻人进入领导小组或专班，充实推广实施工作力量，明确责任分工。财务及业务指导部门要根据工作情况，梳理各项业务需求，负责收集解答反映的问题，信息部门要做好现场技术支持和远程支持服务，提高运维保障能力，形成工作合力，确保一体化顺利实施。

三是加强内部统筹协调，确保平稳实施。因单位基础信息、预算编制、政府采购及资产管理全部由预算一体化系统提取相关数据，组织协调好单位内部财务、业务、人事、信息等部门，加强协同配合，提高工作主动性，形成工作合力，共同做好一体化建设工作。不断优化内部工作流程和用户权限等工作，确保预算管理一体化安全运行和规范操作。

（二）做好各项数据核对确认工作，夯实一体化基础

按照一体化具体部署和时间要求认真做好各项信息核对确认工作。从原相关系统基础数据迁移到一体化过程中，可能出现数据丢失、显示不全等问题，组织试点预算单位须及时报送用户信息、人员信息以及相关支出标准信息等，在此基础上细化完善单位信息、项目库信息和预算绩效指标信息以及资产卡片、政府采购等信息，对需要补充的信息及时补充，对迁移导入到一体化系统的各项信息认真核对确认，确保所有基础数据完整、准确。

（三）扎实做好预算执行年中切换工作，确保预算编制顺利实施

按照预算管理一体化要求，财政部从2022年年中分批上线实施一体化部门预算执行业务。由于预算执行业务频次高、时效性强、牵涉面广，要充分认识预算执行对于预算管理一体化有效运行的关键作用，认真做好相关工作。

一是做好基础信息核对确认和预算指标等数据迁移等工作。从目前试点运行来看，需要认真核对单位账户信息、人员工资卡号和公务卡信息等，核对确认好预算指标和用款计划，实施一体化管理后，预算指标直接控制资金支付，完整和准确的基础信息直接决定资金支付效率。在一体化切换实施前，各部门单位要提早办理用款计划，确保切换到一体化系统后及时保证资金支付。

二是在一体化系统切换前，尽早发放工资、办理缴税缴费、公务卡还款等拨付资金等业务衔接工作，避免切换上线由于系统不稳定造成资金无法支付停顿问题，确保本部门预算执行业务平稳过渡，为一体化编制预算打下坚实基础。

（四）积极做好预算编制、资产管理等业务向一体化切换实施，进一步提升预算和财务管理水平

结合预算管理一体化建设总体要求，部门和单位要切实转变预算管理理念，做好一体化编制2023年部门预算工作，组织做好部门单位应用一体化系统模拟部门预算和压力测试，在一体化系统中完成已入库项目清理以及新增项目事前绩效评估、评审和申报入库等工作，坚持先有项目再安排预算的原则，确保所有预算支出必须采取项目形式纳入项目库管理，进一步做实做细项目库，为2023年一上预算编制打好基础。通过一体化编制预算统筹好各类资金，将非财政拨款资金逐步纳入预算指标控制管理，在一体化预算执行中逐步扩展到包括政府采购合同编号以及合同协议约定的相关信息，以严格落实政府采购政策要求，全面准确反映预算实际情况，进一步规范预算管理和有效监控预算执行，不断健全完善部门单位预算管理和财务管理制度，以预算管理一体化优化内部业务流程，完善一体化系统岗位职责，细化管理要求，严格一体化系统操作管理，积极促进预算管理与资产管理、政府采购、财务管理等业务融合，切实提升预算和财务管理水平。