魏殿林，吴敏，支明玉，李剑峰

1. 中国计量大学（杭州 310018）；2. 杭州职业技术学院（杭州 310018）

食品安全问题是关系人民群众健康的头等大事，被列入国民经济和社会发展计划，纳入地方政府工作的综合考评内容。其中，落实的关键在于加强与细化食品安全基层管理机制，构建一体化、广覆盖、权威高效的食安基层监管体系。如浙江省2014年颁布的《关于加强食品安全基层责任网络建设的意见》，规定在各街道、村、镇建立由食品安全办公室（食安办）组建网格员队伍，对网格内各食品生产经营企业进行协调管理，以避免仅依靠行政检查执法所导致的覆盖面有限、缺乏持续长效监督等问题。出台DB33/T 2236—2019《基层食品安全协调管理等级与评价》、《浙江省乡镇（街道）食安办分类管理指导意见》等文件，明确各级食安办的权力和职责；浙江省委办公厅进一步于2019年发布《关于贯彻落实＜地方党政领导干部食品安全责任制规定＞的通知》，提出深化和构建政府主导下的食品安全责任管理体系，这些监管机制在具体实践中取得较好的成效与进展。但浙江乃至全国的基层食品安全管理依然普遍存在一些共性问题。*通信作者；基金项目：浙江省中华职教科研项目（ZJCV2021D05），杭州市哲学社会科学规划常规性课题（Z21YD049）

1 基层食品安全监管体系的现状与难点

以浙江省为例，基层食品安全工作机制是由市、县级政府负总责、职能监管部门履职尽责、相关部门和乡镇政府（街道办事处）联防联控、全社会广泛参与。基层市场监督管理所具有行政执法的权力，主要承担日常基础性的监管工作，而食安办负责统筹辖区内食品安全协管工作。食安办下设网格员，配合基层市场监督管理所进行食品安全管理工作，包括：责任网格内食品生产加工经营单位的日常管理；食品安全管理信息及时上报、反馈；开展食品安全法律法规及科普知识宣传；协助开展食品安全风险监测样品采集和食源性疾病调查；协助做好食品安全突发事件应急处置等工作内容。但在调查过程中发现，在具体实施中依然存在较多问题。

1.1 食品安全风险来源复杂，监管困难

就食品安全监管本身的复杂性而言，由于食品涵盖品类繁多，每种品类的风险因素均不相同，导致安全问题的风险因素也复杂多样。农残兽残、重金属污染、霉菌毒素等化学污染会直接或间接传导到供应链的下一个环节中，导致食品安全风险逐渐累积；加工过程中，各种致病菌、霉菌、病毒等可增殖的生物污染也会导致食品存在严重安全风险；在生产过程中添加的过量添加剂、生产过程中产生的有毒有害物质、不法分子故意添加的非法添加物等也导致食品安全风险增加[1]。食品在储存运输过程中由于仓储条件不合格，运输条件差，也会带来各种食品污染（见表1）。

表1 食品链各环节可能带来的污染

在这些污染物中，绝大部分仅通过感官无法鉴别，需要通过科学系统的检测方法和专业检测设备才能判定。不仅如此，食品中的危害因素还在不断变化，如环境污染对食品安全的影响有一个长期显现的过程；新业态、新资源潜在风险增多，乃至新的制假技术、售假方式现象时有发生。这给基层食品监管带来较高的专业难度和挑战。

1.2 小微经营主体的负责人缺乏食品安全知识

食品产业小、散、低的状况依然存在，从业人员的安全意识和职业素养良莠不齐。食品类中小微企业数量庞大，专业技术人员、专职质量管理人员招工难问题突出，特别是部分小微经营主体的负责人缺乏足够的食品安全知识和质量管理意识，在实际运营管理过程中食品安全制度执行不到位，易发风险问题[2]；随着市场主体准入的不断放宽，经营主体准入门槛大幅降低，登记事项采取形式审查和告知承诺后，登记信息的真实性得不到有效保障，小微企业容易带“病”上阵，再加上系统内部未实现信息共享互通，导致大量虚假市场主体出现和违法成本降低[3]，造成执法覆盖面有限、追责难。

1.3 基层监管的工作任务重，食品专职人员少

食品安全监管体系和技术手段依然相对粗放，精细化管理和长效性不足，基层食品监管执法人力紧张。目前基层食品管理机构——市场监管所执法往往以传统巡检和抽检形式为主，人力紧张，特别是风险评估与监管的基层专职人员较少。协管的基层网格员通常身兼数职，导致日常食品安全检查易流于形式。基层市场监管人员、协管网格员绩效考核任务繁重，往往存在“考核什么就干什么，不考核的就少干甚至不干”，甚至个别基层单位为应对考核，不惜弄虚作假、杜撰数据，上述机制设置不够合理问题也增加监管者的履职风险与监管实效[4]。

基于上述问题，国内外对于加强食品安全监管的研究普遍关注法规体系构建与政策制度方面，如：Grimsby[5]从创新食品开发角度分析食品的管理，提出食品链中多环节的参与以及供应商的筛选和合作非常重要；Hanser[6]研究对食品流动摊贩管理，提出政府须对应监管和政策的变化来调整制度；吕丹丹[7]对美国、欧盟等发达国家在应对食品安全监管的显著成效进行分析，提出网格化、严格的体系建设和多元化参与规范食品行业的发展；牛亮云[8]提出社会主体参与和食品企业自律是社会共治的重要组成部分等。如何解决我国基层应执法人员数量偏少、任务较重、经营主体“小、散、杂”等现实难题，对食品安全管理优化科学、规范的管理流程，是基层食品管理研究的重点。

因此，在具体监管政策的顶层设计方面，浙江省政府2016年颁布的《关于加强食品安全社会共治的指导意见》中，特别提到一种解决方向：坚持运用市场机制功能和社会共治手段并重，加快食品安全监管方式转变，充分发挥社会组织及公民在保障食品安全中的建设性作用，努力形成以法治为基石、以企业为主体、以政府为主导、以社会各界为补充的食品安全社会共治工作机制。实施的主要路径是“在提升基层安全工作的基础上，要落实食品安全协管的职责，确保食品安全问题早发现、早报告、早解决”。在此基础上，课题组建议选择PDCA循环的理念来设定监管改进的工作目标与实施路径，把基层食品安全管理工作从发现、处罚的事后补救变更为规范管理架构、预防风险高发问题，从根本上提升基层食品监管效能。

2 基于PDCA循环的基层食品安全管理体系构建内容

PDCA循环是美国质量管理专家休哈特博士提出，由戴明采纳、宣传的全面质量管理的思想基础和方法依据。PDCA循环将质量管理分为4个阶段，即计划（Plan）、执行（Do）、检查（Check）和处理（Act）[9]。在实际工作中依照PDCA循环开展提升和改进工作中，通过“确定影响因素—筛选出主要影响因素—实施质量改进工作—检查效果—总结归纳—遗留问题”6个步骤持续改进。

2.1 PDCA循环在基层管理中的总体实施

食品安全问题关系国计民生，但在具体监管落实上面临严格管理与鼓励发展的平衡问题。同时，我国食品市场经营主体庞大，基层监管人员工作任务繁重，压力较大，亟待提升监管的精细化、科学系统化。在此基础上可利用PDCA循环原理分为4个方面进行架构设计。具体分为：

Plan：省级政府和专业部门统一制定管理政策、食品安全问答量表、食品日常风险防控问卷等指导文件。

Do：食品经营者根据所属食品类别对照自学和自我管理约束，这样不仅保证管理的规范性和统一性，还能快速普及新的管理规定到基层，较大减轻基层监管部门的工作压力。通过日常的问卷、调研，发挥食品经营人员的主观能动性，促使其提升食品安全风险把控力。同时，监管部门在日常监管时，也可利用安全知识检查表完成，有利于实现食品风险点的预判和防控。

Check：监管单位和上级监管部门定期和不定期对经营主体食品安全问题和监管效果进行复核，检验自查效果。

Act：通过问答表、考试表反馈情况，主管部门能更好地把握经营、管理人员安全意识薄弱环节，并持续改进各类安全知识量表，提升行业整体的食品安全风险防控能力。具体改进方案见图1。

图1 基于PDCA的基础食品监管持续改进方案

2.2 基于PDCA的基层管理人员和网格员管理能力提升

针对基层监管人员及网格员工作量大、任务重，且食品质量管理专业人数较少，实际管理中面临较多困难，可根据实际情况，将食品经营主体进行分类并制定检查表，基层管理人员通过检查表进行自查，对数据进行分析，改进监管项目和内容进行针对性调控和风险排查。并可通过更新检查表、链接新的监管法规与标准，保证执法科学性、合理性。同时，当基层监管人员对执法依据有理解不深、认知模糊时，可直接链接问卷后的微课进行专题培训。具体措施包括：

Plan：食品管理机构制定食品安全检查表（定期检查、突击检查）。检查表及时更新，以包含最新标准、法规和执法要求。

Do：基层检查人员日常监督时，依据检查表各类项目进行检查。当出现对检查表判定要求不明确时，可直接链接检查表后的微课堂进行针对性培训。

Check：上层监督机构不定时对基层食品安全情况、监管/协管人员的食品知识进行核查，核实基层监督检查的效果和基层监管能力。

Act：管理机构根据基层检察人员在基层检查、监督时体现的各类问题和微课堂的观看情况，改进各类调查表，丰富微课培训内容，进一步提升基层监督和协管人员的食品安全管理水平。

2.3 基于PDCA的基层食品经营主体的食品安全管理水平提升

由于不同食物的风险也不同，不同污染物的控制方法也有差异，可以根据经营主体的具体情况，分析实际的食品安全危害，排查风险隐患，使监管的视角和重点向一些存在较大风险的主体倾斜，增加巡查频次和监管力度，改善管理和过程控制，及早排除安全隐患。

Plan：食品管理机构制定食品安全培训表（申证填写），食品安全日常检查问卷（日常运营定期填写），食品风险知识问答（不定期填写）。

Do：申请人员在申请时依据申请项目填写食品安全调查表，根据得分判定自己食品安全知识的了解程度。日常运营过程中，食品经营者每隔一定时间（依据主体类别确定）使用移动设备填写管理机构发送的食品安全问题提醒问卷。

Check：申证时，食品经营者根据问卷中错误的食品安全知识，筛选出其相对薄弱的食品安全知识点，并通过微课、小视频的方式进行自学；之后再次进行复测，确保达到基本食品安全认知水平后再投入运营。食品经营主体也可日常巩固相关知识，持续学习培训，提升风险防控意识和安全质量管理水平。

Act：管理机构根据申请者和食品经营者填答的各类问题反馈进行改进，针对性地提升经营者普遍存在的安全管理意识。

2.4 基于PDCA的社会监督员食品监督能力提升

社会共治是社会治理理论体系中的较新概念。食品存在多种安全隐患，经营主体数量多、分布散，不同食品的主要危害也都不同。政府监管上较难兼顾如此多的食品经营主体和种类。故须充分发挥群众和社团力量，找到政府和市场、公众力量之间平衡点，研究框架构建和运作逻辑，切实提出社会治理目标，健全食品安全协同治理的规范。如浙江省政府也出台《浙江省人民政府办公厅关于加强食品安全社会共治的指导意见》，提出要充分发挥社会组织及公民在保障食品安全中的建设性作用，努力形成以法治为基石、以企业为主体、以政府为主导、以社会各界为补充的食品安全社会共治工作机制。

但经实际调查发现，食品社会监督员由于自身专业背景各异，对食品安全知识也缺乏系统全面的了解。因此实际检查过程中发现风险点较少；而普通民众在日常生活中虽然发现卫生不够整洁、产品不够新鲜等食品安全问题，但缺乏反馈途径，缺乏对经营主体现场敦促改善的影响力和权威性。在此基础上，依据PDCA为基础理论，建立日常社企政共治的网格化社区协调治理机制。

Plan：管理机构制定简易食品安全检查表（简单易行，普通民众能够理解），并将之下发给食品经营者，敦促其对环境卫生、经营产品类别、经营许可证展示的项目进行改善。

Do：食品监督员定期食品安全检查表对日常的食品经营场所进行检查，如果发现风险较小的问题，可直接与经营主体进行沟通，进行改善。如发现突出问题，可通过二维码或APP进行上报。

Check：针对食品监督员检查到的食品问题，市场监督机构或网格员进行跟进，严控食品安全风险。

Act：根据监督员和普通民众发现的食品安全问题，管理机构改善食品安全检查表，进一步提升食品防控能力。

3 结语

依据质量管理学领域的PDCA循环原则，在危害分析基础上提出基层食品精细化管理流程，重点通过不同经营主体的食品危害分析（Plan），制定出简单易操作的检查表（Do），在基层管理的过程中依据此类检查表进行检查（Check），数据汇总分析后，根据实际情况进行调整（Action），制定出符合食品安全监管实际需求、切实可行的系统化基层食品管理流程。重点是从预防性管理角度制定预防性管理与风险控制的操作量表，细化针对小微型食品经营主体的监管体系，协助基层食安办排查风险隐患，以期提高食品安全风险防控与应对和监管过程控制效能。