我国慈善信托制度的现实困境与破解路径

2022-02-10吴易晓

慈善 2022年6期

文/吴易晓

一、引言

2016年9月，《中华人民共和国慈善法》（以下简称《慈善法》）出台，这是我国慈善事业的巨大进步，在《慈善法》的第五章中正式提出了“慈善信托”这一概念，我国的慈善信托在此时终于有了法律条文加以确定，得到了法律依据。近年来我国慈善事业蓬勃发展，2020年新冠肺炎疫情的暴发也一定程度上刺激了我国的慈善信托事业的发展。但与英美法系的探索多年、较为完善的慈善信托法律制度相比，我国慈善信托的各项规章制度的施行仍存在众多难题：法律上慈善信托与公益信托二者的关系尚未厘清；针对慈善信托的税收优惠政策缺失；现有的监管模式不利于慈善信托的长久发展；近似原则在我国慈善信托的施行方式有待商榷等等。

二、我国慈善信托制度的历史沿革

（一）诞生

信托是指委托人基于对受托人的信任，将财产权委托给受托人，由受托人按委托人的意愿，以自己的名义，为受益人的利益或特定目的，进行管理或者处分的行为。信托制度起源于英国，被誉为“英国人在法律领域所取得的最伟大最突出的成就”。①栗燕杰.我国慈善信托法律规制的变迁与完善[J].河北大学学报（哲学社会科版）,2016,41(05):25-31.作为信托的一种，慈善信托这一概念也同样起源于英美法系，1601年英国的《慈善用益法》可以说标志着慈善信托的出现。作为慈善信托这一制度的起步，该法对于慈善信托概念并没有进行明确界定，但随着社会的进步与发展，慈善信托理论研究的不断深入，慈善信托法律规范臻于完善，20世纪，英国以成文法的形式正式确立了慈善信托的定义。②曹敏.我国公益信托法律制度的重构——从英美慈善信托制度入手[J].中北大学学报（社会科学版）,2016,32(01):31-34+38.信托制度在我国起步较晚，直到2001年，我国才颁布了《中华人民共和国信托法》（以下简称《信托法》），提出了公益信托的概念，并在第六章中加以规定。而慈善信托这一概念，直到2016年的《慈善法》出台，用专章规定了慈善信托，才得到了法律支撑。《慈善法》用七条法律条文分别规定了慈善信托的概念、慈善信托书面形式程序及其税收优惠、慈善信托的受托人及其变更和报备、慈善信托的受托人义务、信托监察人、慈善信托的法律适用等规范。③周贤日.慈善信托:英美法例与中国探索[J].华南师范大学学报（社会科学版）,2017(02):116-132+192.

（二）发展

随着2016年《慈善法》颁布，2017年7月《慈善信托管理办法》实施，各地陆续发布了信托公司的慈善信托信息。行政主管部门也针对慈善信托制度公布了相关部门规章和地方政府规章。①李文华.完善我国慈善信托制度若干问题的思考[J].法学杂志,2017,38(07):89-97.DOI:10.16092/j.cnki.1001-618x.2017.07.010.我国的慈善信托制度在起步的初级阶段就得到了社会各界的重视与关注，国内的慈善信托业务发展进入爬升期。根据信托业协会统计的数据，截至2020年6月末，国内新设立慈善信托140单，规模达到2.4亿元，累计设立慈善信托420单，总规模达到32.58亿元。②王广宇,李波.慈善信托如何走出可持续发展之路[J].国际金融,2021(10):57-63.DOI:10.16474/j.cnki.1673-8489.2021.10.004.慈善信托业务的迅猛发展对于整个社会而言都是有益的，但现存的慈善信托制度确实存在诸多问题亟待解决。

三、我国慈善信托制度的现实困境与破解路径

（一）“公益信托”与“慈善信托”二者界定模糊

在《信托法》的第六章，对公益信托进行了定义：为了公共利益目的而设立的信托，属于公益信托。同时也对公益目的进行了列举：“（一）救济贫困；（二）救助灾民；（三）扶助残疾人；（四）发展教育、科技、文化、艺术、体育事业；（五）发展医疗卫生事业；（六）发展环境保护事业，维护生态环境；（七）发展其他社会公益事业。”

而在《慈善法》中，将慈善信托划分到了公益信托的范围，并对慈善信托定义为“委托人基于慈善目的，依法将其财产委托给受托人，由受托人按照委托人意愿以受托人名义进行管理和处分，开展慈善活动的行为。”虽然《慈善法》并未对慈善目的进行界定，但在总则中对慈善活动进行了列举：“（一）扶贫、济困；（二）扶老、救孤、恤病、助残、优抚；（三）救助自然灾害、事故灾难和公共卫生事件等突发事件造成的损害；（四）促进教育、科学、文化、卫生、体育等事业的发展；（五）防治污染和其他公害，保护和改善生态环境；（六）符合本法规定的其他公益活动。”

将《慈善法》中所罗列的慈善活动与《信托法》举出的公益目的对照来看，难免疑窦丛生。《慈善法》中的“慈善信托属于公益信托”一句，似乎解决了二者之间的关系，但未免草率、模糊。既然称慈善信托属于公益信托，那么又有什么公益信托是不属于慈善信托的呢？就慈善活动与公益目的对比而言，两者的重叠程度之高已然无第三者的存在。为何在已有公益信托的前提下，又设立慈善信托这一制度？专章规定与公益信托高度相似的慈善信托制度的立法用意何在？

追根溯源，我国慈善信托与公益信托二者的关系可以从慈善信托的发源地说起，慈善信托的发源地源自英国，慈善信托一直使用的是charitable trust一词，是与私益信托（a trust for private persons）相对应、为了公益目的（public purposes）或者慈善目的（charitable purpose）而设立的一种信托类型，是为将来不特定的多数受益人而设立的特殊形式之信托。③McMurdo, Margaret, Faith, Hope and Charity: The Resilience of the Charitable Trust from the Middle Ages to the 21ST Century, qut Law Review, January, 2013: Gary Watt, Briefcase on Equity ＆ Trusts（Second Edition 影印本），武汉大学出版社2004年6月第1版，第59页。学界多认为我国的公益信托译自于日本的公益信托概念，然而，日本的“公益信托”实际上是从英国的charitable trust来的。从根源上来看，慈善信托与公益信托本是与私益信托相对立的同一概念。

慈善信托与公益信托二者关系的模糊不清意味着慈善信托制度自产生便“先天不足”，这显然是不利于慈善信托的长远发展的。在慈善信托起步之始，厘清公益信托、慈善信托的关系与区别才能避免产生不必要的混乱。笔者个人认为，在既有公益信托的前提下，若将慈善信托制度对象限定为人，慈善信托制度在公益信托之中尚仍有余地，但这也产生了问题，就是区别公益信托的对象并无实际作用，反而徒添不便。更何况《慈善法》的规定中，已有保护生态环境的慈善活动明文列举，在慈善信托与公益信托在目的与内容的高度重叠的背景下，区别二者并无必要性。二者选其一，整合慈善信托与公益信托的规定与概念，统一使用一者的名称概念利大于弊。

（二）税收优惠政策缺失

《信托法》第六十一条明确提出了国家对于公益信托的态度：“国家鼓励发展公益信托。”并未提到配套的税收优惠政策。税收优惠政策是慈善信托事业的重要激励手段，完善、强大的税收优惠政策是慈善信托事业的巨大动力，而税收优惠制度的缺失将制约慈善信托事业发展，打击慈善组织、信托公司的积极性。

我国公益信托税收制度尚未形成体系，实践中需要参照一般经济业务的税收规章制度，比如《所得税法实施条例》《关于公益性捐赠税前扣除有关问题的通知》等等。这些规定零散混乱，不同部门之间的税收优惠政策甚至存在冲突。①曹敏.我国公益信托法律制度的重构——从英美慈善信托制度入手[J].中北大学学报（社会科学版）,2016,32(01):31-34+38.这直接导致公益信托税收制度的运行存在着诸多问题，重复征税现象较为普遍。依据我国现行税法规定，税收财产由委托人交由受托人管理和处分时交一次税，在受托人将收益交付受益人时还需要交相应的税款，此外，倘若信托财产属于不动产，则还要负担双重的契税和印花税。②郝琳琳.论公益信托的税收激励[J].北京工商大学学报（社会科学版）,2020(2):48-51.

在《慈善法》中的促进慈善事业发展的措施里虽有提到对慈善组织的税收优惠，但在现实中，从事慈善信托的许多信托公司往往被排除在慈善组织之外，这对慈善信托事业无疑是一种阻碍甚至打击。慈善组织与信托公司具有不平等的给予税收优惠政策极其不平等。慈善组织被纳入税收优惠政策对象，明确享有税收优惠政策；而信托公司虽受到了国家和政府的鼓励，但信托公司从事慈善行业能够得到国家、政府何种优惠政策与办法并没有被明确指出。《慈善法》第三十八条规定：“慈善组织接受捐赠，应当向捐赠人开具由财政部门统一监（印）制的捐赠票据。捐赠票据应当载明捐赠人、捐赠财产的种类及数量、慈善组织名称和经办人姓名、票据日期等。捐赠人匿名或者放弃接受捐赠票据的，慈善组织应当做好相关记录。”慈善组织接受捐赠，需要开具由财政部门统一监制或印制的票据。注意，主体限定为慈善组织，排除了有慈善信托业务的信托公司。这直接损害了向信托公司捐赠财产的捐赠人的权益，没有捐赠票据意味着捐赠人不能进行税前抵扣。③栗燕杰.我国慈善信托法律规制的变迁与完善[J].河北大学学报（哲学社会科版）,2016,41(05):25-31.

与其他国家对于慈善事业的税收优惠政策相比较，我国对于慈善信托制度的税收优惠力度整体较弱，税收优惠激励不足，有心致力于慈善信托事业的捐赠人的动力难免打折扣。并且我国在对于股权、动产、不动产的各样非货币形式的捐赠的税收优惠力度很小。在捐赠人以股权作为慈善财产设立慈善信托时，捐赠人捐赠的股权视同股权销售，需要缴纳相当高的所得税，高额的税负可能会打消捐赠人的捐赠意图，或者导致慈善财产流向海外。税收激励政策的不到位，也是导致我国慈善信托财产过于单一的重要原因。④栗燕杰.我国慈善信托法律规制的变迁与完善[J].河北大学学报（哲学社会科版）,2016,41(05):25-31.

相关部门需要考虑如何填补慈善信托的税收优惠制度空白以刺激慈善信托的设立，促进我国慈善事业的发展，比如制定统一的规章制度，其中包含较为全面完善的慈善事业税收制度，不同种类的捐赠财产如何给予税收优惠也应当详尽，实务中才能有法可依；税收优惠政策对象条件可适当放宽，当然这一步也是需要循序渐进的，以免个别企业进行法律规避，逃避纳税义务；完善慈善信托的税收制度虽然照搬慈善捐赠的税收优惠政策并不可取，但可参照慈善捐赠对慈善信托的税收予以优惠，不可否认的是国家给予实在的优惠对慈善信托事业是最大的鼓励。

（三）监管制度尚不完善

慈善事业的大力发展离不开政府、社会、慈善组织内部的监督，慈善信托的长远发展离不开完善的监管体制加以规范，在信息化社会，与之相对应的信息公开化、透明化制度也应当跟进，将权力“关在笼子里”，提升民众对慈善事业、慈善组织的信任度。

从国外的发展实践来看，慈善信托的受托人违反忠诚义务，对慈善信托财产予以滥用的信息一度都非常普遍，严重损害了社会公共利益。相应的，对慈善信托受托人的权利义务设置与职责终止，以及如何避免受托人挥霍、滥用慈善信托财产的行为，是各国慈善监督管理、立法的重要任务。①栗燕杰.我国慈善信托法律规制的变迁与完善[J].河北大学学报（哲学社会科版）,2016,41(05):25-31.学界对于明确监察人、受托人的义务与权利的讨论度较高。从现有的立法上来看，我国的《信托法》对信托监察人未履行职责的法律责任仍处空白。明确监察人责任，对监察人提高要求，比如规定监察人对委托人和受益人共同负责，不失为一种从实际意义上对受益人、委托人的权利保护。有学者提出监察人与受托人承担连带责任，笔者个人的观点是认为这一要求对于监察人过于苛刻，可以适当追究监察人的失职，承担连带责任的法律后果容易导致受托人与监察人的立场过于相似，无益于监察人更好的保护受益人和委托人的权益。

（四）近似原则适用困难

“近似原则”的起源目前学术界仍有争议。有学者认为“近似原则”起源于基督教的“赎罪”理论。英国中古时期，在基督教的背景下，民众为了赎罪以便死后去往天国，乐于死前以遗嘱信托方式，为教会或其他宗教目的设立公益信托。一旦遗嘱指定的方式无法执行或者其目的不能实现时，当时身兼教士的衡平法院法官便自然推断：遗嘱人设立信托既然是为了赎罪以求永生，自然不能因原定目的不能实现而使信托终止，将信托财产运用于与初始目的相近似的其他宗教目的，应该说是最符合遗嘱人本意的。由此，逐渐发展出了公益信托的“近似原则”。②周小明.信托制度: 法理与实务[M].北京: 中国法制出版社,2012:377.以当代中国的视角，这种起源固然封建迷信，但近似原则对于慈善信托资金的充分利用，是符合社会发展需求的。

如果严格对比英美法系中的近似原则，我国信托法实际上并没有真正的近似原则，仅仅借鉴了部分近似原则。《信托法》第七十二条：“公益信托终止，没有信托财产权利归属人或者信托财产权利归属人是不特定的社会公众的，经公益事业管理机构批准，受托人应当将信托财产用于与原公益目的相近似的目的，或者将信托财产转移给具有近似目的的公益组织或者其他公益信托。”

近似原则的适用困难体现在：一方面，近似原则的适用范围相对狭窄，不包括慈善目的自始不能实现的类型，导致本应该存续在慈善领域的财产大量流出，违背了慈善信托的设立目的。另一方面，该领域缺少一个统一的批准机构。我国的公益事业管理机构根据不同的公益目的而由不同的主管机构监管，那么，若是变更后的信托慈善目的不同于前者，该如何界定此时的批准机构，这将可能造成机构之间的互相争夺权力或者推诿责任，从而影响公益信托在我国的健康发展。③曹敏.我国公益信托法律制度的重构——从英美慈善信托制度入手[J].中北大学学报（社会科学版）,2016,32(01):31-34+38.在借鉴英美法系的基础上，结合我国国情适当扩大近似原则的适用范围，在行政法规方面，对于近似原则的批准机构予以统一的标准，将更有利于我国慈善信托事业的发展。