李 轲

（1.郑州大学 政治与公共管理学院，河南 郑州 450001；2.郑州大学 公共管理研究中心，河南 郑州 450001）

党中央强调，人民对美好生活的向往就是我们的奋斗目标，增进民生福祉是我们坚持立党为公、执政为民的本质要求[1]。十八大以来，党中央把基本公共服务制度体系建设作为新时代社会建设的紧迫任务。党的十九届四中全会把“健全幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶等方面国家基本公共服务制度体系”[2]作为当前推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。党的十九届五中全会把“基本公共服务实现均等化”和“全体人民共同富裕取得更为明显的实质性进展”[3]作为国民经济和社会发展2035年远景目标。党的二十大提出“中国式现代化是全体人民共同富裕的现代化”的重大论断，把“健全基本公共服务体系，提高公共服务水平，增强均衡性和可及性，扎实推进共同富裕”[4]作为新发展阶段加强民生保障和社会建设的重点任务。这表明，加强制度体系建设，扎实推进基本公共服务均等化，是实现共同富裕的现实着力点。本文旨在厘清基本公共服务均等化制度建设与共同富裕的内在逻辑，深入剖析我国基本公共服务均等化的制度架构，诊断目前基本公共服务均等化制度体系建设面临的梗阻症状表现，探寻基本公共服务均等化制度性梗阻的纾解路径。

一、基本公共服务均等化制度建设与共同富裕的内在逻辑

（一）共同富裕是推进基本公共服务均等化制度建设的价值目标

中国传统政治哲学自先秦以来就有诸如“天下均平”“损上益下”等蕴含共同富裕理念的朴素思想。儒家学派创始人孔子在《论语·季氏》中说道：“有国有家者，不患寡而患不均，不患贫而患不安。盖均无贫，和无寡，安无倾。”[5]西汉思想家董仲舒在《春秋繁露·度制》中说道：“使富者足以示贵而不至于骄，贫者足以养生而不至于忧。以此为度而调均之，是以财不匮而上下相安，故易治也。”[6]实现共同富裕是中国共产党肩负的重要使命，十八大以来，党中央把逐步实现全体人民共同富裕摆在更加重要的位置。习近平总书记指出：“消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是我们党的重要使命。”[7]共同富裕目标为基本公共服务均等化制度建设提供了价值遵循和行动指南：共同富裕坚持“以人民为中心”，这就要求基本公共服务均等化的制度设计应以“公平普惠”为价值导向；共同富裕坚持“循序渐进、量力而行”，这就要求基本公共服务均等化的制度执行应以“因地制宜、梯次推进”为行动方略；共同富裕坚持“全体共享”，这就要求基本公共服务均等化的制度评价应以“最大多数人的满意”为衡量尺度；共同富裕坚持“在发展中保障和改善民生”，这就要求基本公共服务均等化的制度保障应以“可持续高质量发展”为内生动力。

（二）基本公共服务均等化制度建设是实现共同富裕的现实着力点

改革开放以来，党中央历来重视民生建设，将消除贫富分化、实现共同富裕作为自己的重要使命。邓小平同志指出：“社会主义的本质，是解放生产力，发展生产力，消灭剥削，消除两极分化，最终达到共同富裕。”[8]这表明，推进基本公共服务均等化，是缩小城乡、地区和不同群体居民收入差距，消除两极分化，逐步实现全体人民共同富裕的前提和基础。习近平总书记指出“低收入群体是促进共同富裕的重点帮扶保障人群”[9]，同时要求当前的重点任务是保障低收入群体在教育、养老、医疗、社会救助、住房方面获得大致均等的基本公共服务。这表明，推进基本公共服务均等化，保障低收入群体的生存权和发展权，是现阶段推进共同富裕的关键环节。经过多年的建设，我国基本公共服务均等化水平不断提高，人民群众获得感、幸福感、安全感也不断提升，但随着改革进入“深水区”，制度性瓶颈问题日益凸显。十八大以来，党中央把民生保障制度建设摆在更加重要的位置。党的十九届四中全会有关“健全国家基本公共服务制度体系”的表述表明，加强制度体系建设，完善基本公共服务均等化体制机制，让改革发展成果更多更公平惠及全体人民，是逐步实现全体人民共同富裕2035年远景目标的现实着力点。

二、当前我国基本公共服务均等化的制度架构

当前我国基本公共服务均等化的制度架构分为中央和地方两个层面，依据现行《宪法》和《立法法》的规定，地方层面的制度创制权又集中于省一级以及中央政府特批设立的政策试验区（如成都全国统筹城乡综合配套改革试验区）。经过数十年的制度建设，现已初步形成了一整套层次分明、功能耦合的制度体系。

（一）中央层面

中央层面的制度文件样本数据来源于“中国人大网”国家法律法规数据库和国务院政策文件库，检索关键词=“义务教育”“就业社保”“医疗卫生”“养老服务”“住房保障”“文化体育”“社会救助”“残疾人服务”，时效性=“现行有效”，截至2022年9月，中央层面涉及基本公共服务均等化重点领域的制度文件包括510余部法律、行政法规、部门规章和规范性文件，按其主要内容与功能定位可大致分为四类：

一是愿景性制度规则，旨在提出当前及今后一段时期国家推进基本公共服务均等化的总体方略，包括全国人大制定的《宪法》，中共中央、国务院发布的有关教育、人才等方面的中长期规划纲要，国务院颁布的“十四五”公共服务规划，国务院各部门颁布的有关教育、卫生、社保等公共服务具体领域的“十四五”规划。

二是规制性制度规则，旨在依据愿景型制度规则进行具体的工作部署，针对基本公共服务的具体领域进行行为规范，包括全国人大及其常委会制定的相关法律、国务院制定的相关行政法规、国务院各部门制定的部门规章。

三是协调性制度规则，旨在填补已经“定型”的规制性制度规则与愿景性制度规则所作长远规划之间的“缝隙”，为后续制度创新和制度衔接改革提供依据，包括国务院及其职能部门出台的有关农村土地“三权分置”、城乡居民养老保险与医疗保险整合、农民工社保转移接续、户籍改革、公租房申请等方面的规范性文件。

四是配套性制度规则，旨在为前三类制度规则的落实提供人、财、物和信息技术支持，包括国务院及其职能部门下发的有关义务教育经费保障、公立医疗卫生机构绩效评价、劳动争议调解规范、社会保险标准化、社会救助部际联席会议等方面的规范性文件。

（二）地方层面——以全国统筹城乡综合配套改革试验区成都市为例

地方层面（成都市）的制度文件样本数据来源于“成都人大网”地方法规数据库和成都市政府政策文件库，检索关键词=“义务教育”“就业社保”“医疗卫生”“养老服务”“住房保障”“文化体育”“社会救助”“残疾人服务”，时效性=“现行有效”，截至2022 年9 月，成都市涉及基本公共服务均等化重点领域的制度文件包括150 余部地方性法规、政府规章和规范性文件，不仅在文本内容上与中央制度文件高度同质化，在制度的形成机理和不同制度间的衔接机制上也呈现出趋同效应[10]。

例如义务教育方面的制度架构，成都市委、市政府首先出台《成都市中长期教育改革和发展规划纲要》等愿景性制度规则，提出推进义务教育均衡发展的总体方略，然后据此制定例如《成都市义务教育经费管理使用暂行办法》等用于规范义务教育领域具体行为的规制性制度规则，再相继出台《关于全域成都城乡统一户籍实现居民自由迁徙的意见》等用于填补现行规制性制度规则与愿景性制度规则之间“缝隙”的协调性规则进行制度衔接，从而使得作为配套性制度规则而存在的《关于做好来蓉就业人员和本市户籍跨行政区域居住就业人员随迁子女接受义务教育工作的通知》发挥功用。

与之类似，医疗卫生方面的制度架构，成都市委、市政府同样首先出台《成都市深化医药卫生体制改革总体方案》等愿景性制度规则，提出推进基本公共卫生服务均等化的总体方略，然后据此制定例如《成都市基本公共卫生服务项目绩效考核办法》等用于规范城乡基本公共卫生服务领域具体行为的规制性制度规则，再相继出台《成都市建立基层公益性医疗卫生服务体系综合补偿机制试行办法》等用于填补现行规制性制度规则与愿景性制度规则之间“缝隙”的协调性规则进行制度衔接，从而使得作为配套性制度规则而存在的成都市《城乡基层医疗卫生机构基本公共卫生服务项目》发挥功用。

三、基本公共服务均等化的制度性梗阻表现

中央和地方层面的高度趋同使得当前我国基本公共服务均等化制度架构呈现为一整套具备内在理性关联的“目的-工具”性设计，其中，高层次的规则与低层次的规则相互制约，正式的规则与非正式的规则交互作用。基于“多层嵌套的”制度分析思想①[11]，从顶层设计规则到具体操作规则、从正式规则到非正式规则，我国基本公共服务均等化的制度体系可分为四个层面：一是涉及基本公共服务均等化顶层设计的“法律规范制度”，通过决定谁具有资格制定用于影响具体政策的特殊规则，包括基本公共服务相关的宪法、法律、法规、规章；二是涉及基本公共服务均等化具体实施的“政策制度”，由决策当局制定具体政策时使用，包含中央和地方层面出台的有关义务教育、就业社保、医疗卫生、养老服务、住房保障、文化体育、社会救助和残疾人服务等方面的具体政策规制；三是涉及基本公共服务均等化配套保障的“配套制度”，通过决定谁来调配各种资源进行具体操作，以及由谁来监督其他人行为，包括中央与地方间的事权财权配置、监督问责、户籍/土地管理等方面配套制度；四是涉及基本公共服务均等化软规则的“非正式制度”，通过制度外部环境和非正式制度予以约束，例如经济社会发展环境、政府-市场-社会关系、政治文化、行政伦理与官员激励、政府行动逻辑等非正式规范。

对应上述四类规则，基本公共服务均等化的制度性梗阻主要表现为四个方面。

（一）“法律规范制度”层面的梗阻表现

1.立法层次整体偏低

当前我国基本公共服务均等化的制度架构中，中央层面出台的法律、法规只占制度文件总数的四分之一，其余大部分为行政规范性文件，效力过低。立法层次整体过低导致基本公共服务均等化制度设计无章法可循，产生“下位法”优先于“上位法”的悖论：理论上依法治国要求“法律优先”，立法先行引领制度建设；现实中往往用效力层次较低的行政规范性文件指导实践，随意性强，制度建设缺乏稳定性和拘束力。

2.法规规章条款泡沫化

我国拥有行政立法权的机关过多，使得立法质量总体不高且难以落实。目前涉及基本公共服务均等化的行政法规、政府规章大部分属于愿景性、协调性制度规则，而非规制性制度规则。例如，《国务院关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》与人社部、国家发改委等部门联合印发的《关于做好进城落户农民参加基本医疗保险和关系转移接续工作的办法》中的许多条款都采用“规范”“建立健全”“落实”之类的原则性表述，这些模棱两可的规定在实际操作中很难遵照执行，容易沦为一纸空文。

3.程序性和配套性规范缺位

基于文本内容分析：首先，涉及基本公共服务均等化的规范性文件大部分属于上级机关对下级机关的指导性文件，在制度设计上遵循“内输入”模式，公众难以有效参与规章制度的制定过程；其次，许多基本公共服务均等化的制度改革尚处于试点探索阶段，例如城乡居民基本养老与基本医疗保险统筹，尚未出台专门的投融资服务、运营管理、质量监管办法予以配套；再次，基本公共服务均等化相关法规规章很多条款泡沫化，对于公民权利与义务规定模糊，致使其合法权益受到侵害时缺乏对应的行政法律责任追究与救济机制。

（二）“政策制度”层面的梗阻表现

1.“条块分割”的碎片化公共决策体制

长期以来，从中央到地方“条块分割”的公共决策体制虽然取得了一些积极成果，但也导致基本公共服务均等化政策制定的“碎片化”问题。比如国务院建立的全国社会救助部际联席会议制度，联席会议由民政部、发改委、扶贫办等23 个部门和单位组成，其中民政部为牵头单位。该制度设计存在两个问题：一是由于民政部与其他部委是平级单位，在研究制定最低生活保障与其他社会救助政策的衔接方案时，并无最后“拍板权”，只能汇总同级单位意见上报国务院主管领导决定，导致“政出多门”问题有增无减；二是由于全国社会救助部际联席会议制度的参与方都是国务院职能部门，与地方政府相应职能部门间属于业务指导而非垂直领导关系，虽然国务院赋予其督导推进全国社会救助体系建设的职能，但在实际运行中仍然需要靠直线部门主管领导从上到下层层加码的“压力型”体制开展工作，很容易陷入“一刀切”的政策误区。

2.公众需求表达渠道受限

基本公共服务均等化相关政策落实难，与公众需求表达渠道受限有关。比如笔者通过实地调研发现，许多农村居民在享受新农保、新农合等基本公共服务时面临的最大困难是对国家具体政策不了解，有村民反映：“村委会只管收钱（指新农保、新农合缴费），至于交钱后可享受哪些国家政策，我们也不是很清楚。”②这是因为公共决策过程中部分地方政府习惯于“替民作主”，不重视对社会公众需求的调查与吸纳，仅从公权力机关如何方便自身管理的角度出发进行制度设计，虽然在一定程度上提高了决策效率，但对于政策受众而言缺乏认同感和参与感，可能致使一些民众产生“信权不信法”“不闹不解决”等非理性行为。

3.地区间横向协同机制缺失

由于缺少横向协同机制，基本公共服务均等化相关政策在不同地区之间难以有效衔接。比如城乡流动人口社保转移接续就面临三大阻碍：社保“属地管理”原则和“分灶财政”体制，使得各地产生利益博弈；社保统筹层次总体较低，导致各地社保制度对接困难；城乡居民社保制度衔接缺乏法律法规支持，致使实际操作中随意性较强。假设农民工李某在A 省参加城镇职工基本养老保险，后因故到B省工作，按照《城镇企业职工基本养老保险关系转移接续暂行办法》规定，他可以带走基本养老保险费中全部的个人账户储存额以及12%的统筹基金（单位缴费）。对社保转入地而言，新的单位需为其补足差额，一般而言，发达地区的单位缴费比例更大，比如《上海市城镇职工养老保险办法》规定，用人单位缴费比例为本单位职工工资总额的25.5%。这显然会抬高发达地区企业的用人成本，导致其不愿为外来务工人员办理城镇养老保险。对社保转出地而言，城镇职工基本养老保险异地转移接续会造成个人缴费所占份额清零，用人单位缴费所占份额缩小，政府补贴所占份额增大，因此社保转出地也无意推动此事。上述“囚徒困境”博弈致使城乡流动人口“弃保”现象屡有发生。

（三）“配套制度”层面的梗阻表现

1.政府间基本公共服务事权和财权不匹配

政府间事权与财权不匹配是目前基本公共服务配套制度不健全进而导致供给不均的主要原因。《中国统计年鉴2021》数据显示，仅2020年，中央层面，教育、就业社保、医疗卫生、文化体育和住房保障事项支出仅占一般公共预算总支出的11.4%；地方层面，教育、就业社保、医疗卫生、文化体育和住房保障事项支出却占到一般公共预算总支出的45.4%，而同年中央与地方一般公共预算收入之比仅为1∶1.2[12]。显然，在中央与地方财政预算收入大致对等的条件下，地方基本公共服务相关财政预算支出是中央的四倍之多，地方“钱少事多”与中央“钱多事少”形成鲜明对比。

2.基本公共服务绩效评估体系不完善

作为重要配套制度的绩效评估体系不完善是目前基本公共服务均等化政策实施成效难以衡量的主要原因。主要表现为三个方面：评估缺乏顶层设计，各地区各部门各自为政；评估形式多为政府自查自评，缺乏社会参与；评估指标设置重投入产出，轻公众满意度测评。比如国家发改委《国家基本公共服务标准（2021年版）》虽然明确了基本公共服务重点领域的服务内容与服务标准，但尚未建立一套通用型基本公共服务标准实施评估机制；再比如教育部《县域义务教育优质均衡发展督导评估办法》在义务教育校际均衡指标遴选方面，偏重生均教学及辅助用房面积、生均体育运动场馆面积之类的教育投入量指标，缺少不同地区学校学生升学率之类能够反映义务教育均衡产出量指标，“重量轻质”“重投入轻产出”的问题依然存在。

3.户籍制度与公共福利捆绑

目前户籍制度改革中的差别化落户政策由于中央与地方、地方与地方间的利益博弈已严重阻碍农业转移人口市民化，居住证制度并未从根本上改变附着于户籍之上的公共服务歧视，城市流动人口基本公共服务均等化仍面临重重阻碍。比如国务院颁布的《居住证暂行条例》，与之前公布的征求意见稿相比仍有较大改善空间：一方面，《居住证暂行条例》在居住证持有人能否享有与当地户籍人口同等的基本公共服务权利这一问题上表述模糊；另一方面，《居住证暂行条例》在居住证持有人申请当地落户资格这一问题上将其配偶、子女、父母等直系亲属一概排除在外，变相限制外来人口享有所在城市的公共福利，如子女求学、老人求医等基本公共服务权利。

（四）“非正式制度”层面的梗阻表现

1.社会资本参与基本公共服务供给存在准入壁垒

当前政府向社会购买公共服务主要存在三种阻碍：公共服务供给竞标机制不完善，容易产生权力寻租性腐败行为；社会组织信用评价机制缺失，导致其承接公共服务能力参差不齐；公共服务购买法律法规不健全，致使实际操作很不规范。比如国务院办公厅早已出台《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，探索引入政府和社会资本合作（PPP）模式，但该政策成效如何呢？实地调研中53.85%的社会组织负责人反映“政府职能部门不愿放权”是目前社会组织承接政府购买服务面临的主要困难③。这表明政府-市场-社会关系尚未彻底理顺，由于外部制度环境没有有效改善，基本公共服务的多元供给机制尚未真正形成。

2.地方政府官员的双重角色冲突

行政伦理与官员激励是当前影响基本公共服务制度变革能否真正落地的一项重要的软规则。国内学者赵静等提出，地方政府官员同时拥有代理人和自利者双重角色[13]。笔者在实地调研中发现，为调和自身双重角色定位带来的冲突，地方政府官员形成了四种行为模式：“守成型”官员，即侧重对上代理，同时谋求个人及其所属政府经济利益最大化；“务实型”官员，即侧重对下代理，同时谋求个人及其所属政府经济利益最大化；“机会型”官员，即侧重对上代理，同时谋求个人及其所属政府政治利益最大化；“明星型”官员，即侧重对下代理，同时谋求个人及其所属政府政治利益最大化。其中“机会型”官员出于自利动机往往倾向于打造“面子工程”和“政绩工程”，无意推动基本公共服务均等化的深层次制度变革。比如调研中一位地方官员提到当地新农合试点改革遭遇“搭便车”难题：“我们县作为全国新农合的试点县，在新农合报销方面积极创新，村民可享受先看病后缴费的服务，但是这一政策在实施过程中出现了一些问题，比如有一些患者看完病后在结账前偷偷溜走……针对这一问题，我们只能对其加强道德宣传教育，没有更好的办法。”④

四、破解基本公共服务均等化制度性梗阻的路径选择

当前破解上述四类制度性梗阻的关键着力点：一是在制度设计层面，构建基本公共服务均等化的梯度标准体系；二是在制度执行层面，构建基本公共服务均等化的政策参与机制；三是在制度评价层面，构建基本公共服务均等化的质量监测体系；四是在制度保障层面，构建基本公共服务均等化的财力可持续均衡保障机制。

（一）构建基本公共服务均等化的梯度标准体系

1.建立“三圈层”基本公共服务分区分类管理布局

依据《全国主体功能区规划》，建立“三圈层”基本公共服务分区分类管理布局：“都市圈”核心区域，包括环渤海、长三角、珠三角等21个城市群范围之内的城镇和农村地区；“都市圈”外围区域，包括毗邻上述21个城市群的周边城镇和农村地区；其他区域，即除去上述两类区域之外的偏远城镇和农村地区。对每一类区域内的城乡空间进行统筹规划：“都市圈”核心区域实现“城乡一张图，规划全覆盖”；“都市圈”外围区域制定覆盖核心区域及外围区域在内的区域间协同规划；其他区域，由中央和省一级政府根据《全国主体功能区规划》及《国家新型城镇化规划（2021—2035年）》等国土空间规划进行统筹布局。

2.建立“多层次梯度式”基本公共服务国家和地方标准体系

基本公共服务国家和地方标准体系实行“梯度分级”方案：基于“三圈层”基本公共服务需求的差异，对“都市圈”核心区域内的城镇和农村地区，应侧重平衡农村土地增值收益分配，全面推进农业转移人口市民化，提高就业社保、文化体育和住房保障方面的指标权重；对“都市圈”外围区域内的城镇和农村地区，应侧重中心城市与周边地区的协同发展，有序推进农业转移人口市民化，提高公共安全、户籍改革、基础设施、环境保护方面的指标权重；对其他区域内的城镇和农村地区，应侧重改善当地低收入群体的基本生活条件，加强城市失业人员和农村劳动力技能培训，提高义务教育、医疗卫生与社会救助方面的指标权重。

3.建立地区间基本公共服务供给指标交易机制

基于“多层次梯度式”基本公共服务国家和地方标准体系，按照“总量控制、动态调整”的原则，建立地区间基本公共服务供给指标交易机制，由国家和省一级政府每年就义务教育、医疗卫生、就业社保、文化体育、住房保障、社会救助等基本公共服务事项分别预设一个供给总量，并平均分配给位处“三圈层”不同区域的城镇和农村，在满足本地区基本公共需求的前提下，可根据各地区的实际需求差异进行地区间冗余指标置换，在不额外增加公共预算支出的前提下，实现不同地区间公共资源的优化配置，避免公共资源的闲置浪费。

（二）构建基本公共服务均等化的政策参与机制

1.建立基本公共服务均等化政策制定的多方参与机制

一是基本公共服务公共需求调查。采取公开招标、邀请招标等方式委托第三方机构定期开展基本公共服务公共需求调查与分析，建立“需求档案”，定期在官网、电视或公报上向社会公开调查结果，为政府重大民生决策提供民意参考。

二是政府重大民生决策协商。决策准备阶段，通过新闻媒体发布会前预告，保障公众的知情权、参与权与动议权，将专家顾问团制度引入前期调研、法律咨询、成本效益分析与风险评估诸环节；决策制定阶段，利用座谈会、研讨会、听证会等形式，由决策方或其委托的第三方与企业、社会组织及公民等利益相关者进行协商对话，将共识议题备案；决策实施阶段，通过质量监测和过程监控随时纠偏，对未能依法履职者追责；决策反馈阶段，运用人大代表质询、政府督导考评、专业机构测评等手段改进决策质量。

2.建立基本公共服务均等化政策实施的多元协同机制

一是政府内多部门协同。建议地方政府实行“模块化管理”组织机构改革，整合政府内教育、卫生、就业、社保、住建、民政等部门公共服务权责；建立“三圈层”地区间横向协作议事机制；基于“三圈层”公共服务分区分类管理布局，利用大数据、云计算、物联网、区块链技术建立“民生档案”分区分类管理制度。

二是政府外多主体竞合。建议地方政府通过委托、采购等方式向市场和社会力量购买居家养老、就业援助、社区医疗卫生服务、公共文化体育服务、残疾人社会救助等适合市场化方式提供的公共服务项目，引入竞价谈判模式提升基本公共服务供给质量和效率。

三是“政府内+政府外”协同监督。建议将政府部门自查自评、政府委托第三方专业机构监测与民间组织、公民自发监督相结合，建立多元监督机制；建议综合运用目标达成模式、顾客导向模式、效率模式（如成本-收益分析、成本-效能分析）和职业化模式（同行评议）等手段多管齐下，实现监督方式的多样化[14]。

（三）构建基本公共服务均等化的质量监测体系

1.建立基本公共服务均等化的质量监测分级制度

一是质量分级。划定基本公共服务均等化质量合格标准，并以此为基准，将基本公共服务均等化质量分为高、低二级：低水平质量反映基本公共服务的“存量均等”水平；高水平质量体现基本公共服务的“增量均等”程度。另外，在相应的质量分级附上公共服务执行标准与具体参数，供后续质量改进参考。

二是质量属性。基于三大属性设计公共服务质量监测标准：功能属性，即有形公共产品为达成均等化目标而必须具备的功能性要求；情感属性，即政策受众对无形公共服务的满意度；社会属性，即基本公共服务均等化的投入溢出效应。

三是标准设置。基本公共服务均等化质量监测的指标设计应包括“普惠可及”和“优质均等”两大维度。质量监测标准应兼顾重点领域的共性要求与地区差异的个性要求，确保质量监测在横向范围上适中、纵向标准上适度。

2.建立基本公共服务均等化的质量监测规划制度

一是质量监测的“顶层设计”。通过大数据分析、公共需求调查和公共服务质量监测关键影响因素分析，制定质量监测规划，明确基本公共服务均等化质量监测的对象、目标、实施方案、领导主体、实施主体、监督主体以及质量监测合格标准，依流程开展“质量测评-质量分析-质量反馈与改进”工作。

二是质量监测的“关键环节”。监测标准设定应将公众的主观感知与基本公共服务均等化的客观绩效评价相结合。监测内容应涵盖公共服务全过程的重点环节：公众需求与政府对公众需求的感知间的差距、政府对公众需求的感知与基本公共服务均等化客观绩效评价设计间的差距、基本公共服务均等化客观绩效评价设计与其实际供给间的差距、基本公共服务实际供给与公众满意度间的差距。监测结果应通过定期发布基本公共服务均等化质量监测报告，为社会多元主体参与质量监测提供参考。

三是质量监测的“资源保障”。构建运行保障系统，依据质量监测规划确定的职责体系、组织架构、运行流程及制度规范，有效整合人、财、物等资源。构建信息支撑系统，运用云计算和物联网技术建立质量监测信息数据库，分类整合有形的公共产品质量信息、无形的公共服务感知质量信息以及公共服务供给交易成本信息（如规制方、生产方与消费方间的权责关系、制度规范、业务流程与公众信任度）。

3.建立基本公共服务均等化的质量监测运行制度

一是质量保证承诺。在“事前”阶段，建立基本公共服务均等化的质量保证承诺机制，引入ISO9000系列标准，运用PDCA循环模型进行全过程质量管理，实行公共服务质量承诺制度，明确公共服务质量侵权行为的行政、司法救济途径。

二是质量风险评估。在“事中”阶段，建立基本公共服务均等化的质量风险研判与防范机制，明确公共服务风险评估的实施主体和责任主体，规范公共服务风险评估的运行流程：风险识别—风险分析—风险分级—风险控制。

三是质量责任追究。在“事后”阶段，建立基本公共服务均等化的质量责任追究机制，明确公共服务质量责任追究的依据、原则、启动条件和追责程序，依托质量监测信息数据库，对基本公共服务均等化的供给主体（规制方、生产方、合作方）以及供给过程实行全方位监控，对造成严重质量事故、属于重大决策失误和行政违法的行为依法追责。

（四）构建基本公共服务均等化的财力可持续均衡保障机制

1.建立财政转移支付与基本公共服务均等化挂钩机制

一是政府间公共服务财政支出职责划分。依据“三圈层”分区分类管理布局合理划分中央、省、市三级公共服务财政分摊比例：“都市圈”核心区域以中心城市财政负担为主，中央、省财政补助为辅；“都市圈”外围区域以省、市财政共担为主，中央财政补助为辅；其他区域以中央、省财政共担为主，市财政补助为辅。

二是纵向财政转移支付向基层民生领域倾斜。逐步提高均衡性转移支付占一般性转移支付的比重，将民生重点领域财政转移支付事项，如义务教育等转移支付与均衡性转移支付并轨运行。调整均衡性转移支付事项，压缩县级基本财力保障机制奖补资金中用于人员和公用经费的比例；逐步削减救济类专项转移支付比重，将农村义务教育薄弱学校改造补助资金等专项转移支付并入均衡性转移支付。

三是民生领域省际横向财政转移支付机制。建议中央政府进一步研究完善东部经济强省对中西部经济弱省的均衡性财政转移支付办法，在保证东部经济强省横向转移支付后的人均财力不低于全国中等水平的前提下，进行省际均衡性财政转移支付系数测算。可先由中西部经济弱省根据本年度民生重点领域财政缺口，向中央政府财政部门上报本地区横向转移支付预算，再由中央政府负责省际财政平衡资金的统筹调配。

2.建立基本公共服务供给的公私伙伴关系治理机制

一是基本公共服务分类供给制度。将基本公共服务分为保健型和激励型两大类：前者包括教育、医疗卫生、社会救助和基础设施等方面，旨在保障城乡居民的生存权；后者包括就业社保、文化体育、住房保障和残疾人关爱等方面，旨在保障城乡居民的发展权。修订各地基本公共服务指导目录，依据基本公共服务的类别差异（行政性、市场性和互助性）采取相应的基本公共服务提供方式（政府拨款、政府购买或政府托管）。

二是政府向社会购买公共服务管理运作制度。在预算编制方面，依据《国家基本公共服务标准》和各地基本公共服务指导目录，将用于向社会购买公共服务的经费列入同级政府财政预算。在项目招投标方面，将每年度需要购买的公共服务信息在政府官网上公开，明确购买主体、购买对象、购买方式、投标方申请流程及采购合同范本。在承接主体资质认证方面，依托各地征信网络平台由第三方机构对参与招投标的企业或社会组织进行信用评估。在合同履行与验收方面，购买合同双方应事先约定最终产品（服务）交付的数量和质量、履行期限以及违约责任，并由购买方负责对项目资金使用进行全程跟踪监管。

三是政府向社会购买公共服务“寻租”风险防范制度。在财务审计方面，以第三方审计为主，政府内部审计为辅，防止出现公共资产流失和贱卖。在风险监督方面，以政府向社会购买公共服务信息公开制度为抓手，综合运用党委监督、立法监督、行政内部监督、司法监督、政协监督以及新闻监督、公众监督等手段，打造“360度”监控网。

注释：

①美国公共选择学派的代表人物埃莉诺·奥斯特罗姆将制度定义为工作规则的组合，她在分析公共池塘资源治理中的集体行动问题时提出，制度是多层嵌套的，具体操作层次的规则嵌套于决定如何改变具体操作层次规则的较高层次规则之内，相较于具体操作层次的规则而言，较高层次的规则更难以变更。参见埃莉诺·奥斯特罗姆：《公共事物的治理之道：集体行动制度的演进》，余逊达、陈旭东译，上海三联书店2000 年版，第81—87页。基于该观点，奥斯特罗姆提出制度分析和发 展（Institutional Analysis and Development，IAD）框架，将制度分析区分为宪制选择、集体选择和操作选择三个层次。奥斯特罗姆基于“多层嵌套”的制度分析思想已被国内外学界认可和接受，并应用于流动性自然资源产权制度分析等领域。参见王亚华、舒全峰：《公共事物治理的集体行动研究评述与展望》，《中国人口·资源与环境》2021年第4期；王亚华：《自然资源产权的制度科层理论及其应用》，《公共管理评论》2006 年第2期。

②③④来源于笔者2021 年7—8 月在H 省所做的“基本公共服务均等化体制机制改革”专项问卷调查数据和访谈记录。