金成波

[中共中央党校（国家行政学院） 政治和法律教研部，北京 100091]

近十年，各级政府及其部门将行政审批制度改革作为新时代政府治理现代化的“先手棋”和“当头炮”，对行政审批设立理念、实施主体、组织体系、制度机制、流程方式和监督管理等进行了重大改革创新，推动政府职能转变和行政体制改革取得突破性进展，为我国经济社会高质量发展奠定了坚实基础[1]。然而，在我国完善社会主义市场经济体制、全面推进可持续发展和应对经济发展新常态的现阶段，行政审批制度要继续改革和调整，以适应经济社会发展的要求[2]。当前，概括来看，行政审批制度存在的问题主要包括行政审批设定不规范、审批范围过大，行政审批程序不规范、不透明，行政审批成本过高，多头审批、重复审批现象依然存在，等等。解决这些问题，不但要进一步追求数字化政绩——继续取消、调整和下放行政审批事项，同时简化审批流程以及减少审批时间，更要从根本上进行制度变革，在政府简政放权的大背景下重塑政府与市场之间的权力结构。在推进改革的过程中，《行政许可法》呈现出了制约作用，尤其是在地方政府自下而上的改革方面，在《行政许可法》的框架下，下级政府试图缩减本辖区内执行的行政许可的改革往往面临较大的成本，并且越是处于行政层级较低位置的政府，其所承担的制度变迁成本便越大，而减少审批事项为当地所带来的收益只能在较长时期内缓慢地体现出来[3]。那么，为了实现改革目标应如何解决这些问题？成本收益分析的引入是一个非常好的办法。成本收益分析是当前国际上政府规制影响评价的一种重要方法，这种方法具有中立客观、高度透明、科学实用等优势。行政审批作为政府事前规制的一种重要手段，引入成本收益分析无论是对规范审批事项的变动，还是对优化审批事项运作和完善审批事项的事后评估都具有非常重要的作用。

一、成本收益分析应用于行政审批的必要性

成本收益分析（Cost-benefit Analysis）原本是经济学上的一种方法，以货币单位为基础对成本和收益进行估算和衡量。近年，成本收益分析开始应用于规制领域，通过对规制行为的成本和收益进行衡量，进而对规制行为予以评判[4]。成本收益分析，相比传统上“命令-控制”的规制方法，可以增加规制的透明度，提高规制效率，减少和克服规制失灵[5]。将成本收益分析引入行政审批，具有以下四个方面的重要意义。

（一）作为衡量行政审批的标准，方法上具有客观性

成本收益分析提供了一个客观的分析框架，在这个分析框架中，成本和收益都是确定的，分析过程是公开的。通过这个分析框架，行政审批工作避免了“黑箱”操作，技术性的提升使得审批部门职能上的责任明确化，增加了活动的可控性。成本收益分析将拟进行的决策的成本和收益清晰列明，并通过计算得出确切的效益值，为决策者提供了一个非常明确的数字，简化了决策的权衡过程，为决策提供了重要参考[6]。同时，基于分析框架的客观性，对于整个成本收益分析的机制，便可以通过事后评估来进行判断和验证，而这些都不容易受到评估主体的干扰，可以得到稳定的、科学的验证数据。成本收益分析提供了一个理性主义的平台，行政审批的各方参与者都可以通过这个平台定位自身的诉求和目标。成本收益分析通过规则机制和规则绩效的设计，把各方参与者联系起来，把市场最大化目标和监管最大化目标统一起来，从而为我们提供了一个透明、有效的方法来对不同特征、不同用途的政策进行共同单一特征比较，避免了以往因某些非理性因素而产生的主观臆断和盲目决策[7]。

（二）作为行政审批活动的依据，价值上具有中立性

成本收益分析价值上的中立性体现在两个方面：第一，对行政机关的自由裁量权进行控制。基于立法和行政的二分，行政机关自由裁量权的存在是必要的，也是难以避免的。行政审批机关在行使自由裁量权时，应当把公共行政的范围局限于高效、公平地执行立法机关的意志。然而，众多的审批事项在设定时难以避免地使用了模糊概括的约束，更多地强调目标而非路径的正义性和必要性，因此，行政审批路径如果不采用指标化、具体化的基本标准，而更多地采用“权力约束”，将扩大主观判断的模糊性和情绪化程度。第二，对行政审批活动的过程进行价值纠偏。行政审批活动涉及多方参与者，不同立场的各方参与者对审批活动都有一个“应然状态”的期待。对于审批主体，其往往以部门利益甚至个人隐性利益为主导；对于规制对象，其往往从个人利益最大化角度出发，希望减少公权力对自己的限制，扩大自己的权利范围。在“命令-控制”模式下的行政审批过程中，由于各方参与者介入审批的能力和频次不同，这些利益相关人对审批活动往往施加不均衡的干预，扭曲公共利益实现的价值取向。采用成本收益分析后，不但限缩了审批主体“再解释权”的空间，也大大减少了行政审批主体承担分析报告之外的笼统的规制目标，减少的政治压力不言而喻。

（三）在行政审批活动中运行，程序上具有公开性

程序的公开性是规制成本收益分析的重要客观价值之一。美国学者波斯纳指出，传统的“命令-控制”模式的规制方式，实际上是一个“委托-代理”模型，议会和总统作为委托人，规制机构充当了议会和政府的代理人，由于信息不对称，代理人可以违背委托人的意愿谋取私利[8]。采用成本收益分析方法后，代理人必须收集充分的市场信息，披露真实的信息，并以此采取规制行动，接受委托人的监督，承担政治责任和法律责任。由于成本收益分析实施的公开化、透明化，其运用也有效地控制了规制者本身，“能降低利益集团利用他们掌握的信息优势影响决策作出的机会”，从而可以减少“权力寻租”与“监管俘获”，有效解决了利益集团难题，进而阻止了大量不正当的规制[9]。行政审批中引入成本收益分析，将成本收益分析的报告数据作为一个重要参考尺度，能够有效约束各方主体忠实地执行规制事项的要求，并主动追求“更低成本、更高收益”的价值目标，从而促进审批事项的信息公开、流程改造和民主化参与[10]。

（四）为行政审批提供参考指标，操作上具有科学性

成本收益分析应用于行政审批，科学性主要体现在三个方面：其一，审批事务遵循科学的要素分析。“命令-控制”模式的行政审批经常受部门本位主义的影响，既缺乏宏观层面的系统性，多部门之间联动不足；也缺乏微观层面的实证性，个性化需求满足不够。将成本收益分析作为参考指标，既关注审批事项的外部效应，包括社会福利与个人福利的统一等宏观要素，也关注生产者在资本投入、人力投入、创新研发投入，消费者在储蓄、消费品购买、劳动力供给、选择偏好等方面的微观要素。其二，审批活动采用统一的竞争规则。成本收益分析方法必须遵循“成本最小化，收益最大化”的规则，对不同的规制方案适用，对同样角色的市场主体也适用。通过这一统一的竞争规则，分析论证规制事项的可行性，摒弃了部门本位主义，有助于克服重复审批和交叉审批。其三，控制行政审批的准入。现阶段我国进行的审批改革，为减少不必要的准入限制，促进市场公平竞争、释放市场的活力，提出制定市场准入的负面清单。相比“正面清单”规定“可以做什么”，负面清单是一种更为开放、更为透明的市场准入管理模式[11]。负面清单中，一部分是因涉及国家安全、生态环境、重大战略资源等予以限制；另一部分则是出于效益的考虑，经过成本收益分析，那些收益低于成本、不能够实现资源合理配置的审批，必须予以限制。

二、成本收益分析应用于行政审批的可行性

成本收益分析是一套比较成熟的研究方法，将之应用于具有中国特色的行政审批制度改革也是可行的，理由如下。

（一）学术的发展提供了理论支撑

成本收益分析借助于货币分析的“可公度性”（commensurability），有效缓解了价值标准间的“不可约性”（irreducibility），有效解决了“利益衡量”缺乏客观评价基础的顽疾，这使得成本收益分析应用于规制行为成为可能[12]。究其原因，主要有以下三个理论基础：第一，福利经济学（Welfare Economics），产生于20 世纪初，是从福利的角度对经济体系的运行进行社会评估的经济学，借以判断一种经济体系的运行是增加还是减少了福利。“帕累托最优”和“消费者剩余”两个概念是福利经济学的重要分析工具。规制成本收益分析通过规制行为的施行带来社会效益，增进社会福利，这与福利经济学追求的价值目标是相同的[13]。第二，行为经济学（Behavioral Economics），又称“心理学的经济学”，产生于20 世纪70 年代，是在心理学的基础上研究经济行为和经济现象的经济学分支学科，它将行为分析理论与经济运行规律、心理学与经济科学有机结合起来，以发现经济学模型中的错误或遗漏，进而修正关于人的理性、自利、完全信息、效用最大化及偏好一致等基本假设的不足。行为经济学认为，人类做决策经常依赖于偏见（biases）和启发（heuristics），这些常常使人们做出并不符合自己真实意愿的决定。正因如此，“成本收益分析……在认知领域被认为是非常有道理的——作为一种对抗在个人和社会认知中可以预见困难的方法”[14]。第三，法经济学（Law and Economics），又叫“法律的经济分析”，产生于20 世纪70 年代，强调应用当代经济学的理论工具与方法研究法律对行为人的激励及对社会资源配置的影响。将法经济学作为成本收益分析的理论基础，是因为法经济学率先在理论上构建了一个价值和效率可以相互“划归”的沟通平台，把法律舞台模拟为一个经济学意义上的市场，用经济分析工具分析公民、企业以及立法、执法、司法机关在法律市场中的活动，并用效率作为价值评判标准[15]。

（二）域外的做法提供了制度镜鉴

行政审批是有中国特色的一种规制行为，域外国家和国家组织的研究和实践都聚焦于更为笼统的“规制”本身。世界范围内，美国、欧盟以及经合组织的规制成本收益分析制度发展较为成熟。第一，美国的规制成本收益分析起步于20 世纪60 年代。以12866 号和13563 号为代表的两个系列总统行政命令，以及由美国行政管理和预算局颁布的“A-4 号通知”（OMB Circular A-4）共同构建起了美国规制成本收益非常详尽的制度依据，规定所有的联邦规制部门都有责任进行成本收益分析。美国作为世界上最早、最系统进行规制成本收益分析的国家，具有完备的制度设计和丰富的操作经验。第二，欧盟的规制影响评估开始于21世纪初。2002年欧盟委员会决定采用“影响评估指引”（Impact Assessment Guidelines）作为指导规制影响评估的首个统一性、框架性文件[16]。2006年，欧盟委员会设立了独立的委员会——规制影响评估委员会（Impact Assessment Board，IAB），负责审查规制影响评估以确保评估的一致性和质量。经过十几年的发展，欧盟的规制影响评估制度取得了比较好的效果，评估的数量自2006年以来大幅度增加，涵盖了运输和能源、环境、司法自由和安全、企业和工业、国内市场等多个领域。第三，经合组织的规制影响评价起始于20世纪90年代。2008年，经合组织出版了《建立一个规制影响评价的制度性框架：政策制定者指导》，系统地介绍了规制影响评价的相关情况，为规制政策的制定者构建符合国情的规制影响评价制度并进行合理规范的规制影响评价提供了参考。时至今日，规制影响评价在经合组织国家中得到迅速扩展，规制影响评价的范围由最初主要适用于部分规制领域扩展至所有规制领域，规制影响评价已成为改进规制质量的强有力制度。

（三）当前的改革预留了操作空间

我国很早已经开始了规制成本收益分析的探索。2003 年颁布的《行政许可法》第二十条第一款规定，“行政许可的设定机关应当定期对其设定的行政许可进行评价”。2004 年3 月，国务院发布的《全面推进依法行政实施纲要》，要求“积极探索对政府立法项目尤其是经济立法项目的成本效益分析制度”。2010年10月，国务院发布的《关于加强法治政府建设的意见》提出，“积极探索开展政府立法成本效益分析、社会风险评估、实施情况后评估工作”。2019年4月公布的《重大行政决策程序暂行条例》第十二条第三款规定，“决策承办单位根据需要对决策事项涉及的人财物投入、资源消耗、环境影响等成本和经济、社会、环境效益进行分析预测”。《法治中国建设规划（2020—2025年）》提出，制定和修改法律法规要着力解决违法成本过低的问题。这些制度规范为成本收益分析应用于行政审批制度改革提供了依据，预留了操作的空间。

三、成本收益分析在行政审批中的主要应用

成本收益分析应用于行政审批具有必要性和可行性，那么具体应该在哪些领域应用呢？下面分而述之。

（一）明确行政审批标准，控制审批事项变动

当前我国行政审批制度改革存在的主要问题是改革的运动化和形式化，其根源在于缺乏遵循经济规律和社会规律的统一、客观的行政审批标准[17]。一般而言，行政审批的变动包括新设、取消、下放、调整，标准缺位导致实践中审批事项的变动出现系列问题，例如忽视法律法规、经济规律和社会规律，滥设行政审批；变相隐藏核心审批事项，将取消审批事项的要求做形式化处理；放权于下级政府放大不放小、放虚不放实；等等。成本收益分析为明确审批标准、规范审批事项的变动提供了重要方法。具体而言，成本收益分析对规范审批事项变动的作用主要体现在两个方面：

第一，提供数据分析和信息基础，规范压缩存量。行政审批制度改革有两种截然不同的思路：“一种思路是对现有的审批事项逐个审查和废止，以减少政府对经济和社会的不正当干预；另一种思路是首先废止所有的行政审批，然后由政府机关逐个论证需要设立的审批。”[18]前者采取渐进主义的改革路径，具有风险小、阻力少的优势，但同时也会落入形式主义、改革不彻底的窠臼。从根本上解决过度审批问题，彻底斩断政府延伸至市场和社会领域的触角，后者或许是治本之策。采用全部推翻、重新论证的改革思路，对审批事项的信息披露提出了很高的要求，在行政审批制度改革中引入成本收益分析为审批事项的重新论证提供了数据分析的信息基础。成本收益分析强调评估列明每个审批事项的成本、收益及其比较结果，并以成本收益比较的结果作为审批事项存留与否的判断标准。这为审批什么、如何审批、审批的效果如何提供了客观、科学的依据，排除了部门利益、主观观念等因素对审批事项变动的干预。

第二，明确审批标准，严格控制增量。管制俘获理论认为，虽然政府管制存在解决市场失灵问题的可能，但是基于理性经济人假设的政府在利益集团的反复游说下也会发生管制俘获的问题，导致政府管制违背实现公共利益的初衷，堕落为谋取私利的工具，因此政府管制是一种潜在的威胁，应该放松或者解除[19]。实践中，我国的《行政许可法》在行政许可范围方面也设定了市场优先、社会自律优先、事中事后监管优先的基本原则，并且也将“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”作为近年来行政审批制度改革的总基调。这就要求在新设审批事项时要尊重市场规律和社会规律，改变行政配置资源的逻辑，代之以市场配置资源的逻辑，建立市场经济体制发展所需的行政审批制度。成本收益分析将市场配置资源的思路引入政府规制领域，以成本最小化和收益最大化为政府规制的约束条件[10]。这使得政府在决策是否新设审批事项时必须首先考虑审批的必要性，即只有在市场失灵、替代性机制（市场机制、行业自律、社会自治以及除审批之外的其他监管措施）失效，审批成本能够证明其收益正当性的前提下才可以保留行政审批。

（二）优化行政审批程序，提升审批运行效率

审批成本直接关乎审批效率，但是由于我国行政审批体制和机制方面的缺陷，行政审批面临着成本高、效率低、群众获得感不高的困境。分散审批的体制、烦琐复杂的运行机制不仅增加了审批主体的运行成本，还使行政相对人负担较高的办事成本，故探索建立精简、规范、合理、高效的审批程序是行政审批制度改革的重要目标。因此，要在行政审批制度改革中引入成本收益分析，进而优化审批运行的效率。

第一，优化审批权配置。审批权配置解决的是谁来审批的问题，一般而言，审批权配置包括纵向配置和横向配置两个层面。审批权纵横配置是否到位、是否合理直接关系到审批主体的能力和权责配置状况，这关乎行政审批的效率。但实际上审批权纵向配置不到位导致地方政府承接能力不足、横向配置不到位导致审批部门权责交叉和重复审批的问题依旧是行政审批制度改革的难点。中央和省级政府下放审批权，导致基层政府面临一定程度的编制数量不足与繁重的工作任务之间的矛盾，基层工作人员业务素质有限与专业化工作任务之间的矛盾，这严重制约着地方政府的承接能力。分散审批体制下行政审批部门间权责交叉、职责不清导致重复审批、烦琐审批，行政相对人不得不奔走于各审批部门重复提交材料，接受重复审批。行政审批制度改革中引入成本收益分析具有未雨绸缪的意义，通过对拟变动的审批事项进行事前的成本收益分析，有利于事先评估行政审批的运行成本，确定纵横审批权运作的堵点，通过同步下放审批责任和审批资源的方式提高基层政府的承接能力，通过整合审批权或者调整、取消重复审批事项来解决重复审批和烦琐审批的问题，实现行政审批的纵横维度的高效运作。

第二，优化审批流程。审批流程解决的是如何审批的问题，精简、规范、合理、高效的审批流程是提升审批效率的关键。但是长久以来，我国行政审批流程的基本逻辑是基于部门导向而非顾客导向的，行政审批流程的设计更多的是考虑方便审批机关开展工作，而不是方便相对人办事和提高办事效率，于是大量内部审批程序外部化，审批程序被人为复杂化了[20]。因此，提高行政审批效率的当务之急是优化审批流程、推进审批流程再造。政府流程再造就是在引入现代企业流程再造理念和方法的基础上，以满足公众需求为核心，对政府的组织机构、服务流程进行全面彻底的改造，以适应外部环境的变化和提高管理效率，使公共产品和服务更能取得社会公众的认可和满意[21]。政府流程再造大致分为六个阶段：构思设想、项目启动、分析诊断、流程设计、流程重建、监测评估[22]。成本收益分析对于审批流程再造过程中的分析诊断、流程设计和监测评估都具有重要的意义。就分析诊断阶段而言，成本收益分析有助于诊断现有审批流程的弊端症结，找出不必要的审批环节和审批要件，从而确定影响审批效率的问题流程，实现对症下药；就流程设计阶段而言，成本收益分析为审批流程设计提供了目标，组织重构、人员配置、技术更新都应致力于以最小的成本为相对人提供最优质的审批服务；就监测评估而言，成本收益分析为审批流程评估提供了标准和方法，使审批主体能够及时了解掌握重塑后的审批流程绩效，推动审批流程持续改进。

（三）完善行政审批评估，实现审批动态调整

目前我国行政审批事后评估的常见形态主要包括第三方评估以及审批事项设定机关与实施机关的自我评估。无论是第三方评估还是自我评估，对于掌握行政审批制度改革的落实情况和改革实效，明确改革的痛点和堵点都具有重要意义。但无法回避的是，当前我国的行政审批事后评估工作仍然存在评估标准笼统、不统一，评估随意性强，信息筛选不准确等问题，这在一定程度上制约了事后评估工作对完善行政审批制度的正向反馈作用。行政审批制度改革中引入成本收益分析对于解决上述问题具有重要意义，具体而言，包括以下两个方面。

第一，统一评估标准，规范审批程序。从已有的关于成本收益分析的法律依据中可知，目前我国的审批事项的评估标准主要表述为合法性、合理性、必要性、协调性、时效性等要求，尚未形成统一的具体标准，而且实践中部分地方政府对事后评估标准仅作原则性的规定，使得审批的事后评估工作趋向形式化[23]。成本收益分析方法的引入使审批事项的事后评估标准更加具体和统一，明确以审批事项的收益能够证明成本的正当性作为审批事项事后评估的统一标准。此外，成本收益分析也为审批事项的事后评估工作提供了一套科学而又严格的方法，使事后评估工作必须遵循相应的程序，评估的数据和结论也必须是经过反复验证得出的准确、客观的数据，由此有效地抑制事后评估中主观揣测和暗箱操作等问题，提高了审批事项事后评估工作的信度和效度。

第二，进行信息筛选，优化审批供给。有效的审批应该有一定的边界，而且审批边界应该是随着经济社会发展状况而不断变化的。从供求理论的角度来理解，审批边界的变化意味着政府调整审批的供给以适应市场主体和社会主体对行政审批的需求。一般而言，影响审批供给的因素主要有：审批主体对审批需求的感知程度；市场和社会主体的审批需求被审批主体的认可程度[24]；审批主体对审批工作绩效状况的认知程度。而信息充分与否会直接影响到以上关乎审批供给的三种因素，但事实上，审批信息充分、完整只是一种理想化的状态。不完整、不充分的信息不仅使审批主体难以准确感知审批需求，也使审批主体难以认识到目前审批工作存在的问题。于是审批供给就存在被扭曲的风险，实践中就表现为过度审批的问题。引入成本收益分析可以在很大程度上规避信息筛选和过滤的问题，因为成本收益分析不仅是简单地公示和公开信息，也是一种对审批行为的解剖式的展示，它不但展示评估的结果，也展示评估的过程[25]。

四、结语：兼谈《行政许可法》的修改与完善

行政审批成本收益分析是一项新兴的制度，短时间内大规模推广有难度，具体推进应该从细分行政审批领域着手。比如，2007 年12 月，海南省人民政府办公厅发布了《海南省人民政府办公厅关于开展立法成本效益分析工作的实施意见》，该规范性文件全面而且具体地规定了立法成本效益分析，在立法中如果涉及行政审批事项，当然也应该适用成本收益分析。又如，2019年4月颁布的《重大行政决策程序暂行条例》第十二条第三款规定，决策承办单位根据需要对决策事项涉及的人财物投入、资源消耗、环境影响等成本和经济、社会、环境效益进行分析预测。这是在行政决策过程中推进成本收益分析应用的重要契机，有必要深入探讨这一制度，制定更为细化的规定。行政决策过程中如果有审批事项，对于这些审批事项实行成本收益分析当然是题中应有之义。

重大改革要于法有据，在推进行政审批成本收益分析制度改革的过程中，必须加强立法引领。我国《行政许可法》2003年8月27日通过，自2004年7月1 日起施行（2019 年4 月进行了小幅修改），至今已经运行18 年之久。吊诡的是，这么多年，在行政审批制度改革如火如荼进行的大背景下，除《行政许可法》之外，还没有其他专门针对行政审批所制定的法律法规。同时，由于《行政许可法》规范行政权力的力度比较大，涉及行政权力的领域比较广，一定程度上造成行政机关抵制和规避法律的现象时有发生。这就致使改革和法治之间的关系愈发紧张，为了缓解这种关系，必须适时修订《行政许可法》。对于行政审批成本收益分析制度改革的推进，应该以《行政许可法》修订为契机，在《行政许可法》的“总则”或者“行政许可的设定”部分，增加规定“行政许可的设立和变更应当考虑成本和收益”的内容，由此为成本收益分析在行政许可设定和变更过程中的应用提供实定法依据。