唐 博

（长春大学 经济学院，吉林 长春 130022）

中华人民共和国成立以后，面对当时的满目疮痍，中国共产党高度重视基层政权建设，做了大量工作。经过70 多年的发展，我国基层政权建设取得了巨大成就，但不可否认，当前我国基层政权建设仍然存在一些薄弱环节。党的十九大报告指出，步入新时代，我国社会主要矛盾发生了变化，人民日益增长的美好生活需要对基层政权建设提出了更高的要求。习近平总书记强调：“加强基层党组织和基层政权建设。基础不牢，地动山摇。只有把基层党组织建设强、把基层政权巩固好，中国特色社会主义的根基才能稳固。”[1]7因此，基于当前我国的基本国情，科学看待和客观分析进入新时代以来我国基层政权建设面临的挑战和考验，认真探究基层政权建设存在的问题，深入剖析问题的成因并提出相关解决措施，对于在新发展阶段下加强和改进我国的基层政权建设，推进基层治理现代化，进而推动国家治理体系和治理能力现代化，具有重要的理论意义和实践价值。

一、基层政权建设的概念厘定与研究现状

（一）基层政权建设的概念厘定

首先，从论题展开的空间范畴来看。基层政权建设鲜明指向中国领土范围，即在本研究范围内，基层政权建设排他指向中国，而非世界其他政治国家。由于具体的地理环境、气候、人口以及风俗习惯的差异，每个国家都开展了具有本土特征的基层政权建设，不仅完善了自上而下的执行结构，也开阔了自下而上的反馈路径。从一个国家内部来看，基层的空间范围也是不同的，基层既包括农村，也包括城市。中国的基层政权建设不仅涵盖农村，也包括城市。在此论题中，基层指涉的是农村与城市的统一。

其次，从论题展开的历史定位来看。基层政权建设作为政治学概念，是国家政权建设的重要组成部分。国家的更迭在历史中实现。在漫长的中国历史中，旧的国家被新的国家所取代，国家的不断更替不仅促成了生产力的不断累积，也促成了基层政权建设的丰富与发展。中华人民共和国的成立标志着建立了独立完整的政治国家，通过基层政权的建设和完善，保障了国家整体政治目标的实现和基层政治秩序的和谐。新时代是中国新的发展方位，社会存在的现实变化推动基层政权建设的与时俱进。因此，我们探讨的基层政权建设既不是中华人民共和国成立前也不是改革开放后，而是新时代。

最后，从我国基层政权建设的具体内涵来看。“基层政权建设”这一概念可以从基层政权和基层政权建设两个部分进行切入。就基层政权来看，“基层政权”一词的概念最早出现于我国1978年《宪法》中。何谓基层政权？基层政权是由“基层”和“政权”组成的复合词，明确基层政权的概念，首先应该理解“基层”和“政权”的含义。按照宪法和地方组织法的相关规定，“基层”是指国家最低的一级行政区划，即在城市主要是指未设区的市和市辖区一级的行政区划，在农村主要是指乡、民族乡、镇一级的行政区划；“政权”是指国家机关与国家权力的统一体。因此，基层政权是指国家在基层行政区域内设立的国家机关及其行使权力的统一体，它是国家政权的一部分，在国家政权结构中处于基层地位，即最低一层的位置。按照我国基层政权的实际来看，基层政权主要包括城市基层政权和农村基层政权两部分。出于行政管理方便的考虑，我国城市基层政府一般设有自己的派出机构——街道办事处，其承担着基层政府的诸多基本职责，主要有居民工作、社会管理、社会服务及城市管理等方面。就基层政权建设来看，任何一个国家的基层政权建设都不是终极的完美设定，而是随着基层政权建设问题的出现而不断解决问题进而趋向最优化的过程。即使中国已经进入了新时代，但是基层政权建设仍然存在各种实践难题，这也是本论题的研究背景所在。

（二）基层政权建设的研究现状

首先，从对我国基层政权建设研究的不同角度来看。第一，从历史的角度切入，我国经历了长期的历史发展阶段，尤其是中国共产党成立以后，在不同的革命阶段和革命地区都开展了基层政权建设，在不同的时期和不同的地域，基层政权建设有不同的特点。有的学者对民国时期、中华人民共和国成立初期、改革开放以来的我国基层政权建设进行研究，主要分析在不同的历史阶段我国基层政权建设存在的问题和呈现的特点。第二，从地域的角度切入，我国疆域广大，不同的地区基层政权建设体现为不同的区域特色。有的学者对不同地域的基层政权建设展开研究，这些地域包括闽西赣南地区、江苏省、陕甘宁、晋西北以及边疆地区。各地的具体情况不同，基层政权建设的措施也不同。第三，从城乡的角度切入，基层政权不仅包括城市也包括农村，因此，不同的学者对我国农村的基层政权建设和城市的基层政权建设分别展开解读，凸显农村与城市各自基层政权建设的特点。从不同的角度展开对我国基层政权的研究，不仅能够进一步丰富对我国基层政权建设的整体认知，同时能够进一步增强对我国基层政权建设的整体性和差异性的理解。

其次，从对我国基层政权建设与其他因素的相关性研究来看。我国基层政权不是作为单独的要素存在于政权体系中，而是作为要素内嵌于社会政治结构之中。无论是国家政权建设、财权事权还是社会治理、基层民主抑或是政民关系、民众教育都会影响到我国基层政权建设。因此，一些学者从基层政权建设与其他因素的关系入手，对基层政权建设展开研究。区域独特性、机构设置、权责关系都会影响我国基层政权建设的发展。在我国基层政权建设过程中，出现的各种各样的障碍与实践难题都会限制我国基层政权建设的前进道路。

最后，从对我国基层政权建设存在的具体问题的研究来看。从微观的视角来看，有的学者的研究基于相关性的角度分析了某一两个因素对基层政权建设的影响。同时，从宏观的视角来看，有的学者从整体上分析了城乡基层政权建设存在的问题、产生的影响和解决的方案。周庆智对基层政权建设提出了自己的思考。在他看来，基层政权在国家与基层之间形成“结构性（利益）竞争关系”[2]53，其权力并没有纳入国家的统一权力体系之中，必须扭转这一局面才能改变基层政权建设存在的问题。于建嵘以农村基层政权建设为考察对象，指出农村基层政权建设存在权力“悬浮”、“维稳”异化、“与民争利”等问题[3]44，并提出要明确基层政权的政治定位、强化国家职能和民众参与等方式加强我国基层政权建设。何艳玲对城市基层政权组织体系进行研究，指出要通过组织边界扩大化与组织去法团化重建城市基层政权权威。[4]159

综上来看，学术界对我国基层政权建设的研究已经非常深入和详细，研究成果也越来越多，但是立足于新时代这一历史方位的研究相对不足，同时以农村和城市基层政权建设的整体研究也相对缺乏。当前我国正处于经济快速发展时期，基层现状不断变化，新问题、新方法和新经验不断呈现，只有从新的历史背景下对这一问题进行整体的全方位研究，才能更好地把握我国基层政权建设存在的现实问题并提出相应的解决措施。

二、问题透视：新时代我国基层政权建设的实践难题

进入新时代，我国社会各方面都发生了深刻变化，呈现出新的阶段性特征。在这样的背景下，国家为了呼应经济发展带来的人民群众需求的变化，开始逐步改进和加强基层政权建设。对此，党中央高度重视，并出台了一系列加强基层政权建设的相关文件，以此来把握基层政权建设的方向、增强基层政权的治理能力，取得了积极的效果，但也存在一些问题，主要表现在以下四个方面：

（一）基层政权的财权与事权不对等

在我国，基层政权建设存在一个极为重要的问题就是基层政权的财权与事权不对等，主要体现在财权与事权总量上的不对等、权责内容上的不对等及地区间财权与事权匹配程度的不对等，这导致基层政权普遍存在财政困难的问题。

第一，基层政权的财权与事权在总量上不对等。从我国现阶段基层政权财权与事权的分配结构来看，一些省、市级政府加大了对财政资金的集中力度，而基本的事权有所下移，整体上呈现出的是财权上移和事权下移的趋势。也就是说，基层政权在承担着更多事权的同时却没有得到相应的财政支持，这在很大程度上加剧了基层财政困难，同时这也是导致基层政府在履行某些职能时效率低下的原因。作为国家政权的神经末梢，基层政府的基本任务是全面落实党和国家制定和颁布的各项制度和政策规定，使国家的大政方针能够通过基层政权的传导性作用有效地渗入基层社会。但是在具体落实政策的过程中，基层政府组织往往承担着诸如道路修建、环境保护、社会治安、消防安全、食品安全、基本公共医疗卫生安全、综合维稳等职能，基层政府职责众多导致其一些职能受财力限制而难以完全实现。

第二，基层政权的权责内容不对等。事权划定不合理、不清晰，职能定位不规范，导致上级政府与基层政府之间事权交叉内容较多且责任划分不明确。基层政府具有管理、服务基层社会事务的职能，但是却无力承担从事具体社会事务资金不足所产生的一系列问题的责任。比如，在一些贫困地区的农村，乡镇政府在义务教育、供水供电、垃圾处理、医疗卫生等最基本的民生方面的基础设施建设上无法承担应有的责任，乡镇政府的实际职能与其自身的财政支出能力及人民群众的要求差距甚大，基层政权权小责大已成为一些地区的普遍现象。

第三，不同地区基层政权财权与事权匹配程度不对等。基层政府的财政收入有限，而承担的具体事务繁多，由此使得基层财政不堪重负，对上级的转移支付的依赖性越来越强，这成为一些基层政府恶性循环、长期难以医治的“顽疾”。一般而言，基层政府的财政收入主要来源于上级的转移支付、当地企业税收返还等，这就意味着基层政府财政收入的多少不仅与党和国家的扶持政策有关，而且与当地的经济发展水平有关。经济发达的地区获得更多的财政收入，可以为辖区内人民提供更好的、充足的公共服务；而经济落后的地区，尤其是在一些边远农村，难以充分满足人民对基本公共服务的需求，没有资金作为物质保障，提供高水平且覆盖广的公共产品和服务成为无稽之谈。

（二）基层政权公共性与自利性的冲突

所谓基层政权的公共性，是指基层政府以向广大人民群众提供公共产品和服务、满足人民群众对公共性服务的需求、保障公共利益、维护公共秩序为根本目标，除此之外没有任何自利性的目的。而基层政权的自利性，是指基层政权的一切组织及其公职人员追求自身利益最大化的一种属性，包括对权力、财富和机会的追求。公共性是基层政权的本质属性。从价值意蕴上看，其强调的是实现公共利益的最大化，反对追求私人利益或者部门利益。然而，在现实生活中，基层政权建设不可避免地存在着一种矛盾——追求公共利益的最大化与自身利益最大化之间的冲突，即公共性与自利性的冲突。

第一，基层公职人员公共性与自利性的冲突。基层政府是提供公共产品和服务的机构，落实具体政策的主体是基层公职人员。按照马克思的观点，人作为集自然属性和社会属性于一身的存在物，追求个人利益既是人作为自然存在物具有的基本生存本能，同时人作为社会存在物也会追求经济利益的最大化，因此从某种程度上说，自利性是人的一种本性。由于基层公职人员具有公务员和公民的双重身份，因此其在行使公共权力的过程中，具有追求公共利益最大化和个人利益最大化的双重取向。当公职人员合理利用手中的权力追求公共利益最大化时，能为基层人民群众提供高质量的服务，更好地为基层发展谋福利；当个别的公职人员利用手中掌握的权力去追求个人利益时就产生自利性的行为，这种不正当行为将会侵害公共利益。在当前我国经济社会变革、利益格局调整的时代背景下，现代市场经济的发展进一步催发了人们的主体意识和利益意识，人们的利益观念也空前高涨。在这样的环境下，基层公职人员也容易产生自利性的倾向。因此，个人利益和公共利益不可避免地会产生冲突甚至是矛盾。

第二，基层政府公共性与自利性的冲突。基层政府在权力运作过程中可能变成组织自身利益的代表，如不加以约束其自利性目标可能在一定程度上影响公共性目标的实现，那么其公共性与自利性就会产生严重冲突。在我国政治体制下，基层政府除了贯彻落实上级政府的政策外，自身还具有一定的自主性空间。基层政府作为理性“经济人”，在社会总资源有限的情况下，往往会向上级政府争取政策优惠和财政支持，以更好地发展辖区内的经济。不可否认的是，基层政府的这种利益意识从某种程度上来说是正常的，所以对于基层政府的自利性行为不能一概否定，要看其行为是不是合理的保护行为，是否有利于公共利益的增长。但是，过度扩张的自利性往往也会造成一些社会问题。比如，各基层政府为了获得更好的发展资源互相争利，严重的可导致地方保护主义盛行。除此之外，基层政府各部门之间也存在寻求部门利益的现象，而由于不同部门之间存在实际管理权限的差异，又会形成不同部门之间利益的差别，这一现象可能导致部门本位主义，甚至是部门个人主义。

实际上，基层政权本质上是公共性与自利性的矛盾统一体，基层政权对自身特殊利益的谋求必将危害公共政策的公平正义，而维护公共利益始终是其合法性存在的前提。因此，我们必须正确认识到基层政权的自利性是客观存在的，只有承认这一事实的存在，通过对社会公共利益的追求才能有效规避其自利性的倾向。

（三）基层政权与群众自治组织关系有待理顺

1982年，基层群众自治组织被正式写入宪法，我国宪法第一百一十一条第一款规定：“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。”[5]52这一规定以根本法的形式把基层群众自治组织确立下来。基层群众自治组织是基层政权的基础，受基层政权的指导，二者之间是指导与协助的关系，即群众自治组织接受基层政权及其派出机构的指导，但是群众自治组织不是基层政权及其派出机构的下属组织，所以二者不是领导与服从的上下级关系。由于二者关系的特殊性，当前在我国仍然有一部分地区基层政权与群众自治组织的关系尚未理顺，这成为进一步推动基层社会治理稳步前进的障碍。

第一，基层政权行政管理与基层群众自治衔接不当。基层政权承担着管理和服务基层社会的职责，以国家强制力为后盾。基层群众自治则是由人民群众自己组织起来，即城市居民和农村村民进行自我管理、自我教育和自我服务，以人民群众的意愿为后盾，主要通过民主的方式解决本地区的公共事务和公益事业方面存在的社会问题，协助维护社会治安。自治是国家赋予公民在国家宪法和法律允许的范围内，享有独立自主地决定和处理居住地区事务而不受行政干预的权利，基层群众自治组织具有自身组织上的独立性，自治权是其自治的核心，也就是说，基层政权不能干预基层群众自治组织的自治活动。然而，我国基层政权在落实国家政策、行使行政管理权的过程中，往往会过多干预群众自治组织的活动，尤其是在一些欠发达的农村地区甚至存在基层政权领导群众自治组织的现象，超越了二者的边界，导致基层治理出现失序状态。当然，在一些地区也存在着群众自治组织过度自治的现象，即群众自治组织单纯从居住区人民的利益出发，不顾大局，抵制基层政权的指导，损害了国家政权的权威，最终使得国家政策不能较好地“落地生根”。由此可见，无论是基层政权行政管理功能的过度扩张，还是群众自治组织的过度自治，都不利于基层社会的发展，必须认识到二者之间既相互区别、不能替代，又相互联系、彼此依托。因此，在基层政权的建设过程中，要不断推进行政管理与基层自治的融洽共生，使二者共同致力于基层社会的稳定发展。

第二，在基层民主实践中，间接民主代替直接民主的现象时有发生。群众自治组织是实现基层社会生活直接民主的重要形式。由于我国基层群众自治的实践发展极不平衡，部分地区直接民主并没有得到落实，间接民主代替直接民主的事件经常发生，这突出表现在四个方面：一是在民主选举过程中，居（村）民委员会成员不是由人民群众直接选举产生的，而是由基层政权机构指定；二是在民主决策过程中，公共决策应由居住区内全体人民共同投票决定，但是有的地区长期不召开居（村）民会议，法律规定的必须由居（村）民会议决定的事情，未经授权就由居（村）民代表决定，并且这些代表也未经过民主推选；三是在民主管理中存在不同程度的形式主义，村务公开、社务公开流于形式，公开的时间、地点和内容不固定、不准确；四是在民主监督过程中存在薄弱环节，主要表现在民主监督渠道不畅通、监督主体的监督意识不够强等。群众自治组织是基层政权建设的重要依靠力量，基层政权的诸多行政工作都需要发动广大人民群众来参与，而居（村）委会有着广泛的群众基础，基层政权依靠居（村）委会协助组织、动员人民群众参与相关活动比基层政权机构更适当。

“从理论上说，自治体可以自决涉己的几乎所有、至少是大部分事务，国家政权都难以进入或涉足。”[6]79因此，基层政权要注意加强同基层群众自治组织的联系，理顺行政与自治的关系，使得二者之间既不“缺位”也不“越位”，各司其职，相得益彰。基层民主是社会主义民主政治的基础，基层民主建设的任务仍十分艰巨，需要在实践中不断完善。

（四）基层政权与人民群众关系发生变化

基层政权作为我国实行人民民主专政的基础组织，与人民群众有着最直接、最广泛的联系。其与人民群众关系的紧密程度是衡量一个国家政治发展状态的重要指标，不仅关系到基层社会的发展，而且关系到人民群众的幸福指数以及国家政权建设的现代化进程。当前，我国基层政权与人民群众关系发生了新的变化，主要体现在基层政权对人民群众的组织力和动员力弱化，基层政权在人民群众中的权威性和人民群众对其依赖性降低。

第一，基层政权的行政管理职能弱化，对人民群众的组织力和动员力降低。进入新时代，我国社会主要矛盾发生变化，社会利益格局深度调整，党的十八届三中全会提出了“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”[7]778。“在市场成为民众获取资源主要途径的情况下，基层政权能够掌握的交换资源大幅度减少，通过为民众提供利益而形成的管理与服从关系趋于弱化。”[8]54即基层政权的利益调节能力降低。尤其是在一些农村地区，基层政权更注重经济发展还是环境保护，是倾向于打造特色文化乡村还是解决人民群众最关心的问题，涉及的工作内容十分复杂，基层政权面对的是错综复杂的利益关系。面对经济发展转型与社会冲突相互交织的新形势、新任务，基层政权的行政管理职能难以应对人民群众日益多元化的社会需求，其在保障人民群众的权利、协调人民群众内部矛盾、维护基层社会秩序等方面出现角色弱化现象，致使基层政权对人民群众的组织力和动员力有所下降，这是基层政权职能履行不到位的突出表现。

第二，人民群众的个体观念和主体意识增强，基层政权在人民群众中的权威性和人民群众对其依赖性降低。当前我国经济发展已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，人民群众的收入水平和生活水平显著提升，人民群众不断增长的公共服务需求对基层政权职能发挥提出了新的要求。然而，面对人民群众的多元化需求，基层政权在即时回应经济发展和人民群众需求变化的能力却没有与时俱进的提升，而是囿于原有的制度和自身利益，从而使得社会服务能力降低，基层政权的权威辐射力也随之降低，直接影响了其在人民群众心中的权威。在此背景下，人民群众的个体观念不断增强，与此同时，形成了具有独立品格的主体意识，具体表现在人民群众的参与意识、平等意识、交互意识显著提高，人民群众在获得现实利益满足自身需求层面具有了更大的自主性，由此对基层政权的依赖性降低。

我国的国体和政体决定了基层工作不能脱离群众、社会整体而存在。在人民群众社会需求日益多元和主体意识逐渐增强的背景下，基层政权与人民群众关系的重要性更加凸显，成为加强基层政权建设不可忽视的重要因素。因此，及时回应、满足人民群众的诉求成为推动基层政权建设的关键。

三、现实策略：新时代我国基层政权建设的路径选择

改善和加强基层政权建设、提高基层治理能力是一项长期工程，审视当前基层政权建设过程中出现的问题，针对问题建构合理的基层政权体系，推动基层工作合理有序开展，是提升基层治理能力，实现国家治理体系和治理能力现代化的基础。面对基层政权建设的复杂性，必须始终坚持中国共产党的领导这一根本原则，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，创新基层政权建设的理念与方式，采取多样化的手段推动基层政权建设。

（一）理顺基层政权的财权与事权关系

目前，在我国一些经济较发达地区的基层政权建设中已经开始实行简政放权的事权改革试点工作，比如广东省佛山市顺德区容桂街道的“简政强镇”事权改革工作取得了一定的积极成效，为全国范围内其他地区的基层政权改革建设工作提供了一定的借鉴经验。因此，面对基层政权财权与事权不对等带来的一系列问题，借鉴相关的改革成功经验，需要理顺基层政权的财权与事权关系。

第一，理顺基层政权的权责关系。按照“宏观决策权上移，微观管理权下移”及权责一致的原则，赋予基层政权一定的管理权和审批权，使基层政权享有的权力和承担的责任相对等。根据各自的地位和能力确定责任与权力，突出管理和服务的重点，形成责任明确、相互衔接、各有侧重的职责体系。具体来说，上级政府负责统筹辖区内经济社会的发展规划、宏观政策的制定和实施及管理体制的创新等，基层政府主要负责经济社会发展微观层面的管理和服务，主要承担街道、社区、企业和人民群众的管理工作，并履行公共服务职能。在赋予基层政府一定权力的同时，上级政府要做好对基层政府的用权指导和监督，建立用权责任制，确保基层政权及其公职人员规范用权。

第二，理顺基层政权的财政分配关系。一方面，按照财权与事权相统一的原则，赋予基层政权履行职能必要的财权，同时撤销不适合的事权。在对财权和事权的划分上，要结合地理和社会等不同因素，全面考量基层社会的综合状况，即要根据辖区规模、流动人口数量、老龄化人口规模等因素合理配置财权与事权。此外，还要进一步规范和完善转移支付制度，适当加大对欠发达地区基层政府的补助，促进区域内的协调发展，实现基本公共服务均等化。另一方面，推进财政管理体制改革，建立与事权相匹配的财政管理体制。财政收入是基层政府开展公共管理和公共服务活动必不可少的经济保障，因此，应适当调整税收的划分标准，赋予基层政府一定的税收权力。与此同时，要加强对基层政府的债务管理，尤其是乡镇债务，因为乡镇债务是农村政权建设中面临的最大的问题。按照精简、高效的原则，简化财政管理的审批层级，进一步明确各级政府的财政支出责任，分清主次责任，由上级政府与基层政府按照一定的比例共同承担，从而改善一些地区基层政权权小责大、有责无权的现状。

（二）重构基层政权的公共性

当前，基层政权公共性与自利性之间存在冲突的主要原因在于基层政权天然具有自利倾向以及公共权力控制机制和监督机制存在不足。因此，为解决二者之间的冲突，重构基层政权的公共性，基层政权公共性的基础夯实和纵深发展就成为改进和加强基层政权建设必须予以高度重视的问题。

第一，建构基层政府与基层社会“嵌入式”的利益共同体。公共性作为基层政权的本质属性，是基层政权存在的合法性前提，其追求的是公共利益的最大化。这意味着基层政权理论上应该以公共利益为价值取向，但是基层政府及其公职人员作为基层社会公共权力的具体行使者，又都是“理性经济人”，有着自我利益。因此，为了规避基层政权的自利性，平衡基层政权与基层社会之间的关系，就要促使基层政权扎根人民群众中，及时听取并回应人民群众的诉求，通过民意表达和民主协商使人民群众参与基层治理，这不仅能够提高基层政权协调、解决矛盾的能力，而且能够使民意有效地嵌入基层治理，使基层政权与基层社会形成利益共同体，最终实现基层政权与人民群众利益最大化的一致性。

第二，建立有效的公共权力控制机制和监督机制。基层政权的自利倾向和权力的扩张本性表明，仅仅依靠行政理念并不能完全保证基层政权的公共性，还必须辅之严格的制度来保障。因此，一方面，建立有效的公共权力控制机制，以此来约束基层政府及其公职人员合法行使公共权力，保证基层政权公正、高效、廉洁、有序地沿着公共利益的轨道运行；另一方面，建立健全对基层政权的监督机制，完善多主体基层政权监督网络，充分发挥党内监督、行政监督、司法监督、社会监督和舆论监督，使同体监督与异体监督密切配合，提升基层整体监督的效力。此外，加强对基层公职人员的信仰教育，培养他们树立以公共利益为目标的价值取向，提升基层公职人员的思想道德修养，通过依法治理与以德规范来约束基层公职人员的行为，力戒“经济人”行为造成与民争利的现象，防范损害国家利益。

重构基层政权的公共性，就是确保基层人民群众的民意在公共决策的过程中能够得到有效表达，基层政权公共服务体系得以优化，公共服务能力得到进一步提升。这对于提高基层治理能力而言意义深远。

（三）构建多元化的基层社会治理格局

党的十九届四中全会从制度层面提出了关于构建基层社会治理新格局的举措，强调了社会治理和服务中心向基层下移、构建多元化基层治理格局在国家治理中的重要地位，为新时代基层政权建设指明了方向。

第一，巩固和加强党对基层社会治理的全面领导。“健全党组织领导、居（村）民委员会主导、人民群众为主体的社会治理框架。”[9]152在社会治理格局中，发挥党组织“总揽全局、协调各方”的全面领导作用，把党的建设、人民群众的需求与基层社会治理有机结合起来，创新基层党建工作模式，以党的基层建设引领基层社会治理工作。由于基层工作具有一定的特殊性和复杂性，而基层党组织作为与人民群众有着最直接、最广泛联系的战斗堡垒，要充分发挥其在社会建设中的政治领导作用以确保工作开展的正确方向；发挥其引领作用，鼓励、支持、引导社会组织为人民群众提供优质的公共服务；发挥其沟通协调作用，解决人民群众的实际困难，从而实现政府治理与社会调节及居民自治的良性互动。

第二，引导和支持社会力量参与基层社会治理。在基层治理的实践过程中，治理不再仅仅是基层政府的事情，要改变基层政府大包大揽的状态，善于培育和引导各类社会组织发展壮大，发挥群团组织和社会组织在基层社会治理中的作用，规范市场主体、新社会阶层、社会工作者和志愿者等参与社会治理的途径，形成政府主导、多元主体参与的社会治理新格局。同时，要对各类社会组织进行必要的指导与监督，引导各类社会组织健康有序发展，积极发挥其在基层社会治理中的作用。

第三，开辟基层社会治理中多元化和互动化的参与渠道。人民群众、各类社会组织参与基层社会治理的前提是能够获得相关的必要信息，并且有渠道发表自己的意见。在信息化迅速发展的今天，要充分利用“互联网+”理念，与时俱进地运用科技手段提高基层治理的现代化水平，搭建信息平台，借助微博、微信、QQ 等新媒体平台进行基层管理和服务的各项活动，为人民群众、各类社会组织参与基层治理提供更便捷和廉价的工具。在法律允许的范围内，通过现代信息技术，更能够增强基层政府与人民群众的互动性，更好地反映人民群众的诉求，促进基层政府决策的科学化和利益分配的合理性；通过建立多元化的互联网平台参与基层社会治理，延伸社会治理的触角，拓展基层社会治理中公民参与的广度和深度，传递基层最真实的声音，以促进基层社会的稳定和谐发展。

党的十九届五中全会将“社会治理特别是基层治理水平明显提高”[10]12作为“十四五”时期经济社会发展的主要目标，这表明不断探索基层治理的新路径、提升基层治理能力、推动国家治理体系和治理能力现代化，仍然是当前和今后一个时期我国必须长期坚持的发展方向。

（四）构建新型和谐政民关系

当前，人民群众个体观念和主体意识持续增强、参政议政热情不断提升、对美好生活的需求不断增长，而基层政府即时回应人民群众诉求的能力没有与时俱进地提升，致使二者关系发生了变化，这对构建政民关系提出了新的要求。提升基层治理能力，推动基层社会稳定发展，必须立足当前我国基层社会政民关系的新变化和发展实际，构建互相信任、有效合作、良性互动的新型和谐政民关系。

第一，建立政民互动的公共决策机制。由于我国部分地区的基层政府在政务公开层面仍然存在公开性不高、透明度不强的问题，以致人民群众缺乏必要的相关信息，在信息不对称的情况下，严重制约人民群众参与政策的制定。因此，要建立政民互动的公共决策机制，规范基层政府的行为，在实践中不断探索人民群众参与基层治理的方式，把人民群众参与、专家评估和集体讨论作为重大决策的必经程序；对于涉及公共利益和人民群众切身利益的决策要举行听证会；充分利用好政府门户网站的政民互动渠道，建立常态化政民网上互动机制和迅速回应机制，及时回应人民群众的诉求；加强人民群众与基层政府之间的良性互动，推动科学、民主决策进一步完善，保证行政决策更切合实际、更符合民意。

第二，深化基层管理体制改革。党的十九届三中全会审议通过《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》，强调“构建简约高效的基层管理体制。加强基层政权建设，夯实国家治理体系和治理能力的基础”[11]34。在深化基层管理体制改革的过程中，最根本的是要坚持优化协同高效原则，坚持“宁可自己麻烦百次，不让群众为难一次”的服务理念，优化党政机构。基层政权的机构设置要根据实际工作需要统筹安排，对于基层政权机构过多的地区，要按照“同类合并、上下对接、权责一致”的原则[12]127，合并重组乡镇（街道）职能部门，整合基层的审批、服务、执法等各方面力量，实现党政机构有机融合，形成简约高效、执行有力、便民利民的运作体系。

第三，建立社会问责机制。目前，问责主要包括政治问责、系统内部问责、司法问责和社会问责。政府内部问责主要指行政问责，社会问责是一种依靠公民参与来强化行政问责的途径，主要包括公民的参与、媒体的监督和社会组织的影响等。建立社会问责机制，对于未到达行政问责程度或者被行政问责遗漏的事件，通过公众参与实现对政府权力的监督与制约，构建监督型的政民关系，提高行政管理绩效。建立社会问责机制作为行政问责的补充和延伸以丰富多主体问责网络，对避免在责任追究中出现盲区和空白地具有重要意义。

新型和谐政民关系理应是互助合作的伙伴关系，是以信任与合作为主线的“服务者-合作者”关系。构建以人民群众合理需求为导向的政民关系，对于密切党群干群关系、推进基层协同治理、推动基层社会的稳定发展具有重要的现实价值。

一言以蔽之，基层是连接中央和地方的重要桥梁，基层政权建设是国家发展和社会稳定的重要保障。新时代，在加强基层基础工作、提高基层治理能力上下更大功夫，有利于把矛盾化解在基层，从而以更高的标准推动社会主义现代化强国的建设，为中国特色社会主义的发展和中华民族的伟大复兴提供坚实的基础和保障。