王久齐 肖杨飞英

(①中共四川省委党校，四川 成都 610071；②西南财经大学，四川 成都 611100)

党的十九大报告指出我国社会主要矛盾发生了重大变化，中国特色社会主义进入了新时代。西南民族地区广大乡村也发生了翻天覆地的变化，脱贫攻坚战取得绝对性胜利，乡村振兴战略正大力实施。有效推进乡村振兴战略、构建现代化乡村治理格局必然离不开与时俱进的乡村治理制度，传统“乡政村治”治理模式不再适应新时代西南民族地区乡村治理实践的需求，只有对其进行全方位、深层次的变革才能为有效推进现代化乡村治理实践提供正确的理论指导，加快这一地区乡村治理转型，更好地推进这一地区的乡村治理进程。

一、传统“乡政村治”治理模式在新时代西南民族地区乡村治理中面临的问题

“乡政村治”是20世纪80年代党和国家为了适应农村经济体制改革、对国家基层治理结构进行重大调整所采取的符合当时农村实际情况的乡村治理模式。这一治理模式对于推进西南民族地区的农村社会发展起到了重要作用，但随着时间的推移以及西南民族地区农村行政环境的不断变化，传统“乡政村治”治理模式在新时代西南民族地区却面临着诸多矛盾和问题。

(一)西南民族地区乡镇治理制度中的问题

第一，乡镇一元化“单中心”领导体制对乡村治理产生明显的抑制效应。我国宪法和法律规定，乡镇政权是我国的一级政权，乡镇人民代表大会作为乡镇最高权力机关而存在，乡镇政府直接对乡镇人大负责并受其监督。乡镇党委实行对乡镇政府的政治领导，是乡镇实际上的权力中心。党政机构事实上的一体化，自然衍生出乡镇党委一元化领导体制，乡镇权力被高度集中于乡镇党委书记一人，乡镇领导班子办事作风极易受党委书记个人风格的影响。这就使基层政权体系内部缺乏有效的制衡，容易产生基层干部“一言堂”和贪污腐败等问题，对乡村基层治理产生了明显的抑制效应。

第二，乡镇党委与政府之间“党政分工不明”的痼疾尚未真正解决。尽管国家一直在倡导党政分工不分家，但在乡镇权力一体化格局的领导体制下，乡镇党委与政府之间尚未实现真正的有效分工，反而往往是将基层政权的政治功能和行政功能混在一起，从而使党委难以发挥出其特有的政治稳定功能，而基层政府内部由于缺少有效的分工和整合，在处理基层各项事务时往往也只是应付了事。

第三，乡政的“悬浮化”与“内卷化”问题凸显。所谓乡政的“悬浮化”，是指“随着我国税费制度改革的推进，传统意义上的国家以‘汲取’或‘半汲取’的形式从农民那儿‘要钱’‘要粮’变为服务上的‘跑钱’‘借债’，在‘乡财县管’的状态下，使得乡镇基层政权以‘半瘫痪’的形式履行职能，从而在国家和农民中间形成的一种‘真空’状态”[1]。乡镇政权的悬浮使国家意志和权力在基层的有效治理进程受阻，上级不能对基层社会提供足够的有效治理资源，基层社会的公共治理空间被挤压。而乡镇基层政权也缺乏快速回应乡村社会治理需求的能力，加上“乡财县管”导致乡镇政府职能的“错位”，财政资源的萎缩带来基层公共服务的供给失衡，乡镇基层民主政治建设也被搁置一旁，易使黑恶势力和家族势力染指乡镇公共事务的现象出现，由此使乡村治理合法性的制度基础、有效性等都面临着“内卷化”的风险。

第四，现行地方公共财政体制使乡镇财权与事权不对等的矛盾十分突出。税费制度改革的目的在于通过财权改革重组乡镇政府机构和优化乡镇政府职能，“乡财县管”在一定程度上解决了以往乡镇存在的烂账、坏账较多的问题，但同时也使乡镇政府开展构建服务型政府和有效治理基层社会的难度加大。由于缺乏足够的公共财政资源支持，乡镇政府往往采取“以地生财、以财养地”的土地融资模式来开展对基层社会的治理活动。乡镇政府以利己偏好为治理导向，通过土地的出让将大量地方政府债务投入到市政建设和交通运输建设上来，以此来彰显自己的治理政绩，对民众所关注的一些可持续发展的公共产品供给以及制度供给却少有作为。“财权”与“事权”的严重失衡，客观上形成了地方政府职能的权责倒挂问题。

(二)西南民族地区村民自治制度中的问题

第一，村党组织的战斗堡垒和治理能力建设机制尚未有效建立。农村基层党组织是党在基层社会的组织基础，是农村经济政治生活得以顺利开展的领导核心。农村城市化进程的加快、农民阶层的分化、农村体制的加速改革以及农村党员干部的自身问题，让农村基层党建工作面临前所未有的挑战。如大量党员外出务工致使农村基层党组织内部政治生活难以有效开展，党内基层民主建设相对滞后，基层党组织软弱涣散。又如，村党组织的治理能力建设机制尚未有效建立，对农村基层党员干部治理绩效进行有效考核的机制体制尚未完善，使得不干事、不谋事、不想事的基层党员干部大量存在。再如，基层党员干部的先进性意识、为群众服务的意识逐渐淡薄，责任感和使命感缺失，个别干部以公谋私、腐败堕落的现象依旧存在，基层党员干部队伍质量相对低下。此外，农民对党组织的信任度下降，农村基层党组织在农村的影响力逐渐减弱，村党组织的战斗堡垒作用没有得到有效发挥，等等。

第二，村民参与自治和进行监督的各项制度尚不健全。近些年来，虽然党内民主监督制度和村民自治制度已经建立，但监督制度和自治制度尚不健全。由于监督体制机制的不完善致使对村党支部书记的监督难以有效落实，监督主体不强势、监督力度小、监督流于表面形式，基层党员干部贪污腐败现象难以有效杜绝。此外，基层党员干部民主意识淡薄，在实际执行工作时没有严格按照民主集中制原则开展基层治理工作，在一些重大决策和重大事务中未能听取采纳村民的意见和建议，村民在基层治理中的主体地位没有得到尊重，村民自治的效果不佳。

第三，村治“附属行政化”问题使不少乡村的自治和民主流于形式。在“乡政村治”体系下，公共权力的不断下放、建制村村委会的实际定位过于模糊、结构设施不完善等问题，使作为“群众自治组织”的村委会面临“附属行政化”的倾向，村民自治权不断被乡镇行政权所挤压，村民自治出现了异化现象。如在协助公共服务下沉乡村的过程中，村委会的日常工作变成了执行乡镇政府下派的行政事务，自身却不重视与村民、村务之间的紧密联系，难以有效提供村民所需要的公共服务。这也使村委会在处理村务、管理村民的过程中只注重完成乡镇政府下达的行政任务，不注重调动村民的治理积极性，忽视基层民主政治建设，乡村村民自治和民主政治建设只停留在制度层面，只能流于形式而不能落地。

第四，撤并乡镇、合村并组使村庄的管理幅度扩大，影响到一些乡村治理的有效性。治理规模和治理负荷之间的关系会直接影响到治理的有效性。一方面，治理需要建立在一定的规模上，只有这样才能为治理提供一定的运作空间；另一方面，治理规模扩大的同时治理负荷随之增加，治理负荷的增加会明显削弱治理的有效性，因此治理规模必须控制在合理范围之内，才能充分发挥出治理的有效性，反之则会陷入治理危机。[2]撤并乡镇、合村并组的直接后果就是扩大了村庄的管理幅度，村干部的职位数和人数虽然减少了，但是管理幅度的扩大却加大了村干部的工作量和工作难度。加上留任的村干部对薪资待遇也提出了更高的要求，于是撤并乡镇、合村并组所节约出来的行政成本被不断稀释，并未真正达到节约基层政治行政成本的目的。此外，基层政权的“悬浮化”已经让基层社会缺少足够的治理资源，加上撤并乡镇、合并村组之后，村域面积变大、村级事务变多变杂、村民不信任村干部等主客观原因，使得村干部不愿意主动接触村民。这样，村干部与村庄以及村民的联系不但没有变得更加紧密反而变得更加疏远，最终让村干部面临一方面缺少足够的治理资源，另一方面又缺少坚实的社会基础的工作难题，不少乡村也由此陷入治理困境之中。

第五，不少村级财务陷入困境，乡村治理缺乏经济支撑。农业税费改革之后，乡镇机关从原来向农民征收税费和借债转向通过上级转移支付来维持乡镇机关的正常运行。按照国家农业税费改革要求，县财政应针对村级行政区因缺少足够经费难以维持其基本运转的困境进行相应的财政补贴，但实际上“吃饭财政”甚至是“讨饭财政”的县级财政大量存在。县政府、乡政府自身运转经费本来就紧张，补贴村级财政更是难上加难。乡村债务没有得到妥善解决，使乡村治理缺乏足够的经费支撑，乡村治理活动开展容易受阻。

(三)西南民族地区乡村原有传统价值体系明显衰落

一方面，乡村社会道德水准滑坡明显。改革开放以来，随着农村经济体制改革和社会主义市场经济体制确立，西南民族地区农村的生产经营方式和生产观念都发生了巨大变化，传统乡村社会道德的承载基础无形中被不断消解。如市场经济的建立一方面极大地激发了人们心中的竞争、法治、平等意识，但另一方面物化和功利意识的极度张扬也给乡村社会带来了一系列道德问题和社会危机。部分村民在物质利益的驱动下放弃了原来一直秉持的朴素道德，自私观念和功利意识逐渐非理性膨胀，乡村传统的简朴谦让风气被这些观念意识所侵蚀，乡村社会道德水准滑坡明显，出现了一批崇尚极端个人主义、为了钱财不惜犯罪等“无公德”村民，严重侵蚀了传统乡村道德的根基。

另一方面，传统家庭伦理道德渐趋解体。伴随着市场经济的快速发展，大量乡村劳动力外出务工经商，原来的家庭经济重心从乡村向城镇转移、从农业向非农业转移，传统以土地为核心生产要素的农业生产模式被打破，村民的土地情结逐渐淡化。新的生产经营方式和角色的分化使农民群众的价值取向更加复杂多变，个体心态和人格都受到了深刻影响。这样一来，乡村社会传统道德逐渐碎片化、边缘化，传统家庭伦理道德运行机理逐渐解构、渐趋解体。

(四)市场在西南民族地区乡村治理中的引导作用尚未充分发挥

一方面，“乡政村治”治理模式中计划经济的遗迹，影响了市场机制的有效运作。“乡政村治”虽然在一定程度上解决了原来人民公社体制所带来的一系列集权问题，但不可否认的是其本身仍遗留了一定的计划经济色彩，如一些地区的乡镇政府对村一级的管理依旧沿用压力型管理模式，作为村民自治组织的村委会却只能沦为乡镇政府在村一级的派出机构，村干部也成为了乡镇政府的代理人，乡村经济发展只能听命于乡镇政府的安排。这就加大了市场机制融入乡村的难度，限制了生产要素在乡村社会中的自由流动，影响了乡村经济的资源配置效率。

另一方面，农村市场发育不成熟，迟滞了乡村经济的发展。同西南民族地区城市的市场发展水平、东部地区农村市场发展水平以及全国农村市场发展水平相比，西南民族地区农村市场发展水平还不够成熟和完善。具体则表现为农村市场的需求严重不足、适销对路的商品供给不足、农村市场发展的中间渠道不完善等，从而使得西南民族地区乡村经济发展同前述地区相比仍然滞后。

(五)西南民族地区乡村民间经济社会组织还未有效发挥自治作用

第一，发育程度普遍偏低。乡村民间经济社会组织既是连接县乡政府与村民之间的纽带，也是参与乡村治理、弥补政府基层治理失灵的重要合作者，在反映村民诉求、化解村民矛盾、提供乡村服务、引进外来资源等方面发挥着重大作用，其发展规模和发展质量是衡量民间社会力量强弱的重要标准。然而，目前西南民族地区乡村社会管理组织仍以党政组织和村民自治组织为主，乡村民间经济社会组织发育程度普遍偏低，数量规模小，资源占有量有限，传统的组织资源没有得到充分激发，自我发展能力和社会服务能力还不足，从而影响了乡村治理的整体效果。

第二，功能定位不科学。由于乡村民间经济社会的相关法律体系还不完善、相关理论体系尚未形成，从而造成西南民族地区乡村民间经济社会组织性质不明确、功能定位不科学。虽然1999年《宪法修正案》规定了乡村民间经济社会组织是社会主义劳动群众集体所有制经济，但在废除人民公社体制、实行“乡政村治”后并没有对乡村民间经济社会组织的性质、形式、功能定位、成员之间的利益分配机制等问题进行统一规范，从而使基层政府部门和农民对乡村民间经济社会组织产生了认识偏差。如基层政府部门认为乡村民间经济组织只是“合作化”运动的翻版，与当前的市场经济体制并不相融。同时，农民由于自身思想认识落后、合作意识淡薄，认为乡村民间经济社会组织会阻碍他们自身的发展，也不愿意加入乡村民间经济组织。

第三，行政依赖性过强。西南民族地区乡村民间经济社会组织由于缺少相关法律法规保护，其法律地位模糊，难以厘清政府与自身之间的关系。各级政府和相关部门对乡村民间经济社会组织发展的控制力度不断加大，过多的行政介入使得这些乡村民间经济社会组织的独立性不断被削弱，对政府的行政依赖性不断加强，从而使这些组织难以成为农民自己的组织。

第四，治理能力较为低下。由于目前西南民族地区乡村民间经济社会组织发展尚未成熟，加上相关法律法规不完善，造成这些组织治理效能低下。具体表现为这些组织规范化程度低、利益分配机制不合理、自我发展机制不完善等多种内部治理问题。

二、传统“乡政村治”治理模式在新时代西南民族地区乡村治理中面临的困境

随着我国社会主要矛盾发生了变化，中国特色社会主义进入了新时代，我国西南民族地区广大乡村也因此进入了重大转型期。也正因为如此，这一治理模式在新时代西南民族地区乡村治理中陷入了多重治理困境中，如“乡政”与“村治”之间的博弈呈常态化的困境、村“两委”一把手“一肩挑”和“两委”成员交叉任职后的新困境、农村人口的大量流动与农民对市民化转变的谨慎选择，造成城乡治理的双重困境等。

(一)“乡政”与“村治”之间的博弈呈常态化的困境

第一，“乡政”与“村治”之间整合的总体状况不佳。传统“乡政村治”在新时代遭遇了诸多困境，如“乡政”与“村治”治理主体之间的博弈逐渐常态化，其主要表现为乡镇政府和村委会之间、乡镇干部和村级干部之间、村委会和村民之间的利益博弈。如乡镇政府为提高财政收入，利用行政管理权加强对村干部的管理，甚至强行干涉村干部选举事宜，对村干部给予经济利益上的承诺，从而获得村干部对乡镇政府的支持，不断加强乡镇政府对乡村的控制。不难理解，乡镇干部和村级干部基于一些经济、政治利益考量，会出现“乡村合流”、乡村干部“合谋”[3]的现象。作为被农民选举出来、负责管理村庄公共事务的村干部，为了自身利益选择和乡镇政府构建成一个利益共同体，而不是站在农民这边，而农民在监督村干部方面又缺少实质的政策措施，从而导致农民自身在整个乡村治理中始终处于弱势地位。

第二，“乡政”对“村治”的侵蚀较为普遍。在“乡政村治”体制下，国家权力对村庄权力的侵蚀已成为普遍现象，在基层民主选举、民主决策、民主管理、民主监督等方面都造成了不同程度的问题。如乡镇对村一级的管理一直都采用全权全能型管理体制，为了完成县级政府下达的各项任务和指标，乡镇政府通过增设行政机构、增加行政人员、干涉操纵村党支部和村民代表以及村委会配套组织的选举活动、监管村委会财权、限制村委会自治空间等一整套控制手段，来加强对村级事务的干预和控制。随着乡镇政府权力的不断加大，“村治”在乡村中的治理空间不断被“乡政”所挤压，“村治”功能难以有效发挥出来。

第三，“村治”对“乡政”的回应：附属行政化、过度自治化。在“乡政村治”的治理体制下，乡镇政府和村委会很难达到一个平衡、契合的状态，于是两者之间的复杂矛盾就极易走向两个极端：一种是乡镇政府为推行政务而不断强化对村委会的权力干预和行政渗透，使得村委会“附属行政化”的倾向加剧；另一种则是以村委会为代表的村民自治权力过度膨胀，加大了乡镇政府行政管理的难度，村庄出现“过度自治化”倾向。“附属行政化”的特点主要表现为乡镇政府将村委会看作是自己直接的下属行政组织，不断干预村委会选举、村级管理事务以及村级财务管理权等。乡镇政府通过村级党组织以及派出机构如驻村干部控制村委会，利用目标管理、治理资源、奖惩等多种措施不断强化对村委会的控制，村民自治在一定程度上有名无实。“过度自治化”则表现为一些村委会对乡镇政府的行政管理不再服从，而是抱着冷漠、消极的态度对待他们所承担的协助乡镇政府开展基层管理工作的职责，甚至采取各种手段弱化、抵制乡镇政府对村委会事务的干预。甚至一些村委会还会擅自作出不属于村自治范围内的决定，违背村民自治相关法律法规，随意增加村民的非法义务，限制村民合法自由权利，其自治权远超出了乡镇政府的行政管理权。

(二)村“两委”一把手“一肩挑”和“两委”成员交叉任职后的新困境

一方面，村干部减员不减事，工作任务繁重。自2018年开始实施“一肩挑”即村党支部书记、村民委员会主任、村级集体经济组织负责人、合作经济组织负责人由同一人担任后，“一肩挑”干部工作任务繁重、工作压力大等现象即成为一个普遍性问题。村“两委”正职干部变成由一人担任，村干部职位数量有所减少，但村庄各项管理事务不仅没有减少，反而随着乡村治理工作的深入推进而不断增加。于是，处理村庄各项大小事务的任务都压在一人身上，大事小事都需要“一肩挑”进行协调安排，尤其是那些人口规模较大、村级事务繁杂、矛盾纠纷较多的村，往往需要“一肩挑”亲力亲为，便很容易出现顾此失彼的问题。

另一方面，“党务”“村务”一起抓，加重了乡村自治的行政附属化倾向，造成工作责任不清和影响乡村经济社会发展的问题。“党务”“村务”一起抓，虽然加大了对农村基层党组织的监督力度，但同时也加大了基层村干部的工作量。村干部除了要处理自身工作之外，还要忙于应对上级下派的各种临时任务、接受各种突发监督检查、做工作汇报、整理各种工作记录，奔波于各种各样的基层会议之中。一些村干部身兼数职，难以抽身，“白加黑”“五加二”的工作状态对于村干部来说更是家常便饭。“基层干部始终‘忙’于承接上级层层传导的压力、压紧压实的任务，‘累’在处理各种基层事务工作之中，造成了‘千头万绪’的工作矛盾局面。”[4]这样的工作模式不仅加深了乡村自治的行政附属化倾向，也造成村干部岗位职责不清晰、影响乡村经济社会发展趋向等多种问题。

(三)农村人口的大量流动与农民对市民化转变的谨慎选择，造成城乡治理的双重困境

首先，农村人才大量流失使农民作为乡村治理主体的地位和作用弱化。西南民族地区大部分农民依旧处于自给自足的小农生产状态，粮食生产的获利空间狭小，加上西南民族地区特殊的地理环境，大部分农村基础设施建设落后，难以为农民的生产生活提供足够的发展空间。相反，城镇化的快速发展对于低收入的农民群体有着巨大的吸引力，农民为利用更好的基础设施服务和获取更高的经济收入，纷纷选择背井离乡、外出务工。外出务工的农民常常出于经济利益等因素的考虑，不会单纯为投票选举而回乡，久而久之农民和村级组织之间的利益关联越来越少，外出务工的农民也就不再关心村级选举和村庄公共事务。参与乡村治理的活动频率减少，使这些农民在乡村治理中的主体地位和作用被不断弱化。

其次，外来主体参与本村治理，尚缺少具体明确的法律政策依据。随着农业现代化和农村市场化的不断发展，新的社会主体和利益集团开始广泛参与到乡村治理中来。但针对外来主体参与本村治理的具体规定，我国尚未出台明确的相关法律政策。这就使外来主体参与本村治理这一行为缺少法律政策支持，其合法性有待加强。

再次，农民对市民化转变的谨慎选择，造成大量“两栖”农民的管理难题。新型城镇化的发展为在外务工的农民提供了更多的就业机会和生活上的便利，这无疑加强了两栖农民市民化的积极意愿。但农村土地一方面对农民工有着重要的保障作用，另一方面又承载着两栖农民对农村所特有的眷恋之情，所以阻碍着农民做出市民化转变的选择。于是，两栖农民一方面受到城市的吸引，另一方面又受到农村的牵制，对市民化转变摇摆不定。这就使大多数农民选择在非农忙时期外出务工，农忙时期回乡务农，造成了大量的“两栖”农民管理难题。如两栖农民的不稳定性加大了城市人口流动率，影响了企业提高劳动生产率和提高产品质量的工作安排。再如，“两栖”农民的主要收入来源于非农就业，但他们为了保险起见，又要保留着自己在农村的小块土地，这种无心耕作使得土地资源得不到合理利用，农业生产质量下降。又如，“两栖”农民在市民化转变过程中的摇摆不定，在一定程度上延缓了我国城市化进程，降低了产业结构的调整效果。

三、传统“乡政村治”治理模式在新时代西南民族地区乡村治理中的优化路径

随着国家治理体系和治理能力现代化的不断深入，推进乡村治理体系和治理能力现代化也成为了必然趋势。为了适应当前西南民族地区乡村治理转型的需要，更好地推进乡村振兴战略，对西南民族地区“乡政村治”治理模式进行全方位、深层次的改革已经迫在眉睫。

(一)要不断巩固和加强基层党建对西南民族地区乡村治理的引领工作

充分发挥农村基层党组织在西南民族地区乡村治理中的领导核心作用是实现西南民族地区有效乡村治理和构建现代化乡村治理新格局的应有之义，也是西南民族地区在打赢脱贫攻坚战后实施乡村振兴战略的大背景下实现农业农村现代化的必然要求。因此应该要从以下几个方面加强西南民族地区的基层党建工作:第一，应加强西南民族地区农村基层党组织建设，解决好西南民族地区农村基层党组织“弱化、虚化、边缘化”问题。首先，要通过建立健全农村基层党组织工作责任制，将乡村治理主体责任落实到每一位基层党员干部身上；其次，要扩大农村基层党组织在民族地区的覆盖范围，根据农牧地区的实际情况发展合格的农村党员，建立民族地区农村基层党组织；最后，要加快建立服务型基层党组织，坚持心系少数民族农牧民，为农民排忧解难、办实事、做好事，增强农牧民对基层党组织的信任感。[5]第二，要加强基层队伍建设，提升农村基层党员干部队伍质量。这不仅需要选拔出党性修养强、责任意识强、工作能力强、服务意识强的“四强”基层党员干部担任民族地区的农村党支部书记，还应该加大少数民族党员干部的培养力度，提高少数民族基层党员干部的薪资待遇，优化民族地区基层党员干部晋升机制，将少数民族地区的“能人”，如农牧区优秀青年、大学生村官、致富带头人、返乡务工人员等培养成优秀的党员干部并加强教育培训，为农村基层党组织注入新鲜血液，做好人才储备工作。

(二)要加快推进西南民族地区县政服务转型升级、深化乡村体制改革

县政、乡镇、农村基层组织是“乡政村治”治理模式最基本的构成要素，三者之间是紧密联系，不可分割的关系，其中任何一者进行变革，其他两者都会受到影响。因此应该以县政、乡镇、农村基层组织为出发点开展对“乡政村治”改革工作。一方面需要加快推动县级政府转型，建立服务型政府。通过改变传统的管理方式，在建立双向问责机制、高效、廉洁、统一的县级行政体系基础上，以加强农村公共服务建设、提升农村公共服务质量为标准开展农村治理工作。另一方面，要深化乡镇制度改革，重新构建乡镇权力机构。基于西南民族地区乡村经济发展水平总体不高，发展不平衡的实际情况，乡镇制度改革可以通过实施“镇政乡派”制度。具体实施情况则是在经济较为发达的农村地区实施“镇政”，在经济发展较为落后的农村实施“乡派”，在此基础上逐步推行“乡镇自治”或者是“乡民自治”，以此改变原来“乡”“镇”不分的混乱状况。[6]其次，在坚持“三三制”原则基础上实行乡镇一级人大常任制改革，在乡镇一级重新构建起“官民合作”的二元治理结构，通过在乡镇一级体制内权力的重构促进国家和农村基层社会的更深层次合作。

(三)要在推进民族地区村民自治实践中不断完善村民自治制度

村民自治制度在新时代表现出了新的时代特点，因此在新时代推进村民自治实践、完善村民自治制度需要做到以下几点：第一，坚持中国共产党在村民自治中的领导核心作用，不断加强农村基层党组织建设，充分发挥农村基层党员在村民自治中的先锋带头作用，以基层党建为引领开展村民自治实践。第二，完善村民自治制度要以国家治理现代化为总的制度框架，在乡村治理现代化进程中推动村民自治制度朝着制度化、法治化、民主化方向发展。第三，积极探索和创新村民自治形式，突破传统村民自治的局限性，结合新的现代化乡村治理方式推动村民自治进行自我变革和创新，使村民自治形式呈多样化、有效性态势发展。第四，大力发展民族地区特色经济，针对西南民族地区独有的地势风貌、人文风情，发展具有民族特色的乡村经济。建立农村人才引流机制，为解决“空心村”这一难题做好人员储备，为完善村民自治制度提供充分的群众基础。

(四)要加快构建和完善以自治、德治、法治为主的“三治融合”乡村治理体系，引导乡村治理走向协同善治之路

乡村治理现代化必然离不开现代化的乡村治理体系的支撑，这既是乡村治理有效的重要基础，也是中国特色社会主义理论体系在乡村领域的彰显和具体表 现。重新构建“三治融合”的现代化乡村治理体系就需要将德治、法治和自治相结合。首先，应以德治为基础，通过立足传统乡村社会实际重新唤起新乡贤文化，壮大农村新乡贤组织并以其为重要载体，利用传统乡村道德文化资源加快推动乡风文明建设。其次，以法治为乡村治理现代化提供重要保障，通过加强普法宣传教育活动，积极推动法律下乡工程，加强法治基础设施建设，营造良好的农村法治文化氛围，增强村民法律意识，让每一位村民能够知法懂法守法用法。再次，以自治为核心，村民自治制度是广大农村村民的智慧结晶，是人民当家作主在乡村基层社会的具体表现。一要建立相关法律体系对村两委的工作职责作出明确界定，保障村委会正常行使其自治权力；二要培育多种形式的农村群众组织调动村民参与村民自治的积极性；三要利用相关法律体系充分保障村民在村级财政管理和财务运行、民主管理、民主选举、民主决策等方面的监督权。

(五)要加大培育乡村民间经济社会组织力度，提高乡村民间经济社会组织的治理能力

乡村民间经济社会组织在乡村治理中扮演着重要角色，如在优化乡村治理结构、发展基层民主、促进乡村经济发展、维护乡村治理秩序、改善农村不良社会风气等多方面都起到了重要作用。培育乡村民间经济社会组织需要基层政府的大力支持和正确引导，因此基层政府就需要转变政府职能，以提供公共服务为宗旨，加强和乡村民间经济社会组织的沟通联系；严格贯彻落实有利于乡村民间经济社会组织发展的税收产业政策、加快制定和实施相关法律法规确保其合法地位，为促进乡村民间经济社会组织发展提供良好的政策环境和法律环境；改变传统的管理方式，积极推动农村民间经济社会组织的管理体制改革，完善对民间经济社会组织的评价体系和监管体系，积极引导民间经济社会组织优化组织内部治理结构，提高内部治理能力水平。

(六)要深化城乡二元制度结构性改革，引导城乡居民树立正确的城乡关系理念，为“两栖”农民市民化转移扫清体制机制障碍

城乡户籍制度是阻碍民族地区两栖农民工市民化的重要因素，因此要想让两栖农民积极做出市民化转移的选择就需要：第一，加快推进户籍制度的深层次改革，积极推动城乡一元人口登记制度，加快建立健全户籍制度的相关法律法规，为户籍改革提供法律保障。第二，逐步剥离城市居民以户籍制度为依托所享有的一切城市特权，充分保障“两栖”农民工在就业、医疗、社会保障等公共服务方面享有和城市居民一样的待遇，让农民工在城市享有实实在在的获得感和幸福感。第三，制定清晰明确的土地流转政策，如农村宅基地退出和相关补偿保障机制，切实保障农民在土地流转中的切身利益，帮助农民打破“守土即守财”的传统观念，积极引导城市居民全面接纳“两栖”农民进城务工，打破城乡居民之间的交流障碍。