曹景林 霍 艳

(天津财经大学 统计学院，天津 300222)

提要： 党的十九大提出要加快互联网、大数据、人工智能与实体经济的深度融合，建设网络强国、数字中国，发展数字经济。伴随着数字经济的发展，数字化税收治理被提上议事日程。结合当前税收征管实际，阐述与数字技术相融合的数字化税收治理的前瞻性内涵，包括建立封闭式记账平台，提升账簿“信度”；启动前置型征管机制，降低稽核“密度”；搭建自助式惠享通道，落实受益“效度”；开发共享型数据集成，提高辅政“精度”等。在此基础上，提出数字经济背景下重塑数字化税收治理秩序的政策建议和路径选择：加大共性技术供给力度，建立数字化税收征管制度，增强国际间合作交流，培养税务系统数字化专业人才。

2021年3月，《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》中提到“加快数字化发展，建设数字中国”。“数字中国”的建设倒逼数字化治理。作为国家治理的重要环节之一，税收治理同样需要数字技术的加持。2021年10月，习近平总书记在中共中央政治局第三十四次集体学习中提到，规范数字经济健康发展，加强税收治理。国家税务总局近两年也在强调“以数治税”和建设“智慧税务”的治理理念。从数字化税收治理角度为数字经济发展进行赋能和支撑，构建数字化税收治理方法和体系，对把握数字经济发展机遇，促进和调节社会经济运行发展具有重要理论和现实意义。

20世纪90年代，互联网发展之初，美国学者唐·泰普斯科特(Don Tapscott)最早提出“数字经济”概念，详细阐述了互联网对经济发展的作用，认为数字经济是推动经济增长的新动力。同一时期，OECD开始对“数字经济”进行研究，将数字经济的范围从最初的制造业，扩大到金融商品、电子商务、新型无形资产等新兴领域。数据做为同技术、资本、土地、劳动相并列的第五类生产要素，经历了从“大数据”技术到“新基建”建设再到“数据”要素化属性的发展过程，其在要素市场化配置中起到重要的推进作用。由数据技术推动的数字经济成为第四次科技革命的催化剂；数字经济做为一种经济发展新模式，在经济理论和实践领域逐渐成熟。数字经济一方面创造了新型商业模式，另一方面为已有商业模式带来了新的实践探索思路。2018年10月，上海社会科学院发布的《2018全球数字经济竞争力发展报告》指出，数字治理是数字经济维持竞争力的关键因素之一[1]。从税收视角来看数字经济，OECD根据商业模式的不同，将数字经济中涉及的数字化企业类型分为两类，一类企业是脱离传统交易内容，以新兴数字技术为载体，以数据作为交互对象形成的完整的数字化商业模式，即“数据赋能型”企业；付费游戏、音视频、远程教育、AR远景交互等属于此类。另一类企业是在原有的经营业务背景下，由现代化的新技术、新业态和新服务方式予以支撑，协调改进原有的业务运作、决策方法，带入新的商品和服务内容之中，即“数据增强型”企业。我国税法将这些以适应现代人群和现代城市发展需求为主，通过改造传统服务业，创造需求，引导消费，向社会提供高附加值、高层次、知识型的生产服务和生活服务，划分为现代服务业；并在税收征管过程中将现代服务业划分为技术服务、生产和市场服务、个人消费服务、公共服务等多门类服务。

在做好行业门类分类的基础上，依据行业的数字化交易特点，融入数字化税收治理理念，探索数字化税收治理措施，才能适应经济发展新阶段带来的税收新挑战。OECD 于2020年发布了题为《税务管理 3.0：税务管理的数字化转型》(Tax Administration 3.0：The Digital Transformation of Tax Administration)的报告，详细阐述数字化税务治理的目标及具体方法[2]。税务管理数字化转型的提出为数字化税收治理指明了方向。税收治理各个环节亟待数字化转型，发展数字化税收治理已在税务领域达成共识。利用互联网资源，将数据技术应用于生产、分配、流通、消费等各个治理环节，推动国内大循环为主体，国内国际双循环相互促进的新发展格局，加快供给侧结构性改革，需要包括税收治理数字化转型在内的全方位多要素协同。

一、数字化税收治理的相关概念、逻辑关系及外延

(一)数字化税收治理的相关概念

近几年，学术界将政治学的治理概念引入了财政税收领域，明确了税收治理的主体，辨析了税收治理与传统税收管理的区别。有的学者认为，税收治理的主体不仅包括税务部门还包括税务部门之外的社会组织和个体，治理所体现的精神和价值取向是共治，税务部门既是治理的主体之一，也是治理的对象[3]。还有学者从五个方面辨析了税收管理与税收治理的特点：主体方面，治理的主体是多元的而非单一的；权威性质上，治理可以是强制性的，也可以是协商性的；权威来源上，可以来自法律，也可以来自契约；权力运行上，可以是单向度的，也可以是多向度的；作用范围上，治理的边界要更宽广[4]。由此可见，税收治理概念外延上大于传统意义上的税收管理，目前比较能接受的“治理”是比“管理”更具协商性，更多角度，更宽泛。本文所探讨的数字化税收治理的治理概念也来源与此。

(二)数字化税收治理与国家治理数字化的关系

税收治理是国家治理的重要一环，税收治理的数字化应用也是国家治理数字化体系中不可分割的部分。数字化税收治理是运用数字技术，优化协商决策、政策制定、人事安排、过程监督等环节的新型税收治理模式。税收治理过程中引入数字理念，是治理手段与效率的技术提升，更是适应数字经济模式下征税对象实际状况的现实选择。借用经济学理论中的市场出清概念，竞争市场中税收治理的稳态结果，便是数字化治理的普遍应用。在税收治理领域应用数字技术能够拓宽税收征纳各方信息传输范围，打通税收主体之间信息不对称的壁垒，将嵌入国民收入循环中的数据要素创造出来的赋税增加值，通过数据技术串接采集，以流转税、所得税、行为税和财产税等形式缴入国库，参与收入再分配，提升整体治理效果。

(三)数字化税收治理的形成逻辑及外延

1.数字经济催生数字化税收治理预期

国家“十四五”规划中首次提出了数字经济核心产业概念，明确了产业发展的具体目标，即数字经济核心产业增加值占GDP的比重，从2020年的7.8%，发展到2025年的10%[5]。数字经济在国民经济中的地位将越来越重要，税收治理层面亟需引入数字技术与之相适应。当前，我国正积极推进数字产业化、产业数字化，以人工智能等技术为契机的税收治理数字化转型，可以在一定程度上优化税务管理流程、提升纳税人办税体验，并提高纳税遵从度[6]。只有在税收治理中引入数字技术，建立健全数字化税收治理体系，才能更好的引导数字经济深度融合实体经济和各相关行业产业，持续推进整个经济高质量发展。

2.互联网技术奠定数字化税收治理基础

工业和信息化部数据显示，截至2020年年底，我国已累计建成5G基站71.8万座，5G融合应用进入许多垂直领域；千兆光纤覆盖家庭超过9000万户，IPv6活跃用户达4.54亿户。截至2020年3月，我国网络购物用户规模达7.10亿，较2018年底增长1.0亿元，占网民整体的78.6%。无论是从使用成本上还是从质量效益上，互联网是我们随时随地都能享受的便捷资源，也是数字经济繁荣发展的重要媒介。伴随大数据技术和数字经济的发展，新型经济业态如雨后春笋般出现，电商购物、教育旅游、医疗服务、会议谈判、网约交通，在融合数字经济发展的新模式下通过互联网络不断释放新动能。税收治理需要在软硬件设备运行与维护、反馈系统的获取与更新、企业与个人收入实现过程中征纳方式的设置与建立、数据交互的安全与加密、国际税收交流磋商共治与反避税等方面进行数字化变革与提升。

3.数字化经营模式拓展数字化税收治理思路

数字技术为不同经济主体之间传统经营模式带来新选择，世界经济论坛创始人兼执行主席克劳斯·施瓦布(Klaus Schwab)指出，以“智能化”和“信息化”为核心的“第四次工业革命”正在全球兴起，无论从发展的速度、范围还是程度上看，均不逊于前面的三次工业革命。第四次工业革命将数字技术、物理技术、生物技术进行融合，从“高度灵活、人性化、数字化”方面重新定义了产品生产与服务模式。建立在数字革命基础之上的“指数级而非线性”的发展速度，使得这次技术革命从广度与深度上，迸发出巨大能量，史无前例的改变着经济、社会、商业环境，人类自身的存在方式和行为模式也发生了转变。第四次工业革命将不同程度地影响国家、公司、行业之间以及社会各体系的变革，为了更好地推动第四次工业革命顺利发展，在治理过程中要克服传统的线性思维，强调技术与社会和谐共处的方式，“赋权于民”并“以民为本”，而不是“去人性化”[7]。施瓦布在研究专著中详细描述了物联网、人工智能、大数据、区块链、智慧城市等数字经济时代下出现的信息技术对人类生存方式产生的影响。信息技术变革促进数字经济的蓬勃发展，数字经济使得税收外部环境发生了显著变化，传统的信息化征管手段已不适用于由数据迁移、虚拟交易、行业融合等数据要素组成的新经济环境[7]。当前我国税收治理正向数字化迈进并取得了一些进展，主要体现在涉税信息的交互方面，比如，建立多部门税收协作机制，结合交易平台、金融部门、税务部门的数据交互开展协作，要求第三方交易平台在交易进行的同时做好相应税款的代扣代缴工作，提高征管效率，防止税源流失。但是，距离数字经济发展对税收治理的要求还有一定的差距，需要进行更多有益的探索。党的十八届三中全会将推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的总目标。把握数字经济税收治理理论与实践之间的逻辑关系，构建数字经济税收治理框架，推动数字经济健康发展，是实现治理能力和治理体系现代化的关键；数字化税收治理在提升税收治理效能的企盼下呼之欲出。

二、数字化税收治理的国内外探索

(一)发展数字化税收治理的国际做法

数字化税收治理需遵循税收中性原则。OECD早在1997年的《波恩部长级会议宣言》中提出，要保持不开征新税种的国际共识，不需要开征诸如比特税、托宾税等新税种，不额外增加纳税人的税收负担，防止对市场配置资源的机制产生干扰，强调对税收中性的认同。一些国家和地区在不改变现有税制的基础上，通过受益原则，加强对所得来源地的监管。欧盟曾提出要在现有间接税的基础上，制定与数字经济相适应并且易于遵从的互联网税收法规。比如，欧盟境内网上购物，增值税要执行买家所在地税率，打击非法竞争，确保互联网税收的征收时效。考虑到交易地址填写地与运单地址的买方地需保持一致，货物交易可以通过地址比对进行稽核，但是劳务服务却可以完全规避这种一致性，交易地很可能被修改而达到逃税的目的，货物与劳务两者征管风险不一致，因此现有征管技术为了规避这类风险只能制定相同的劳务税率，不利于劳务资源较丰富的地区享受低税率政策加大劳务输出力度。英国对线上线下交易实行“无差别”征收，只根据商品劳务种类和销售地，将税率分成标准税率、优惠税率和零税率；规定线上个人卖家同企业卖家一样，税务部门随时掌握经营者姓名、地址、线下登记注册机构和商品含税信息等，监督网商纳税行为。税率上将线上与线下卖家“一视同仁”，忽视了征管手段的差异，最终很有可能造成线下卖家应收尽收、线上卖家监管缺位。

数字化税收治理需考虑受益成本。鉴于数字经济不易确定货物提供地、合同签约地、付款地等重要信息，加拿大税务部门主要依据交易销售方的居住地，或非独立服务器所在地，判断来源所得和网站是否属于常设机构，以维护本国在国际电子商务竞争中的税收管辖权。这种征管手段需要税务部门对全部平台销售商实施大范围动态监控，数据量大、效率低，注册人信息变动成本远低于税务部门动态监控成本。澳大利亚将个人线下注册认证号公布在网上，信息共享，方便买家查看，减少因交易信息不实产生的涉税风险。由买方监督涉税风险的方式，对信息来源可靠性的筛选成本较高、监控随机性风险较大，只能作为数字征管手段的补充。新加坡设立了包括《电子交易法》《滥用计算机法修正案》《电子商务所得税指引》《电子商务货物和服务指引》等多项规范网络交易和电子商务的法律法规。法案的设立固然重要，但是从法案到实践，这当中需要大量人力、物力的投入，此外大量纵横交错法案的颁布需要纳税人投入较多的学习时间与精力，增加了税收遵从成本。

(二)新时代我国税收征管改革发展历程及税收治理的数字化实践

党的十八大以来，税务部门经历了三次税收征管体制改革。第一次是在2015年10月，税收征管体制改革的重点是面向纳税人，与纳税人共同合作。主要目标是为纳税人服好务，让纳税人有更多的获得感。此阶段尚处于数字化税收治理的萌芽期，以“服务深度融合，执法适度整合，信息高度聚合”的“三合”为基本要求。第二次是在2018年3月，省级和省级以下国税地税机构进行合并，所辖区域内的各项税收、非税收入征管等职责由合并后的税务局统一承担。此次征管体制改革的重点是面向税务部门人员，提出“四合”要求，即“事合、人合、力合、心合”。主要目标是构建优化高效统一的税收征管体系。此阶段整合了国税、地税部门间各类数据，为进一步推进数字化税收治理创造条件。第三次是在2021年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步深化税收征管改革的意见》，提出征管体制改革重点是以大数据为驱动，对税务执法、服务、监管、协同共治进行系统优化，完成税费业务贯通融合、信用风险联动融合、征管内控绩效融合、执法服务监管融合、业务党务政务融合、技术业务组织融合，即“六合”的总体要求。主要目标是实现业务流程、制度规范、信息技术、数据要素、岗责体系的智能化、一体化融合升级。税务部门通过“金税四期”税务系统的强大功能，分别实现法人、自然人税费信息“一户式”“一人式”查询管理，税务机关、税务人员信息“一局式”“一员式”智能归集，自动分析管理纳税人缴费人行为，自控考核考评税务人员履责全过程，自主分类推送税务决策和任务信息。此阶段深度融合了税务服务、监管和执法，提出比较详细的数字化税收治理目标[8]。三次改革的目标都是促进征纳主体多维度合作，提升税收治理的效率。伴随数字经济带来的交易方式、交易主体等因素的变化，第三次税收征管体制改革在前两次征管体制改革的基础上强调了数据的驱动作用，同时要求将数字技术应用于税收治理的每个环节，实现数据的高效联动、全面升级，建成功能强大的智慧税务[8]。

1.强化数据驱动，确保改革落地

随着征管改革和各税费法制化进程的不断推进，诸如，企业所得税法、车船税法、环境保护税法、个人所得税法等相继出台，数字化税收治理在平稳高效方面支撑起各项税费改革工作顺利实施。例如，个人所得税改革涉及几亿应税自然人切身利益，为确保其顺利实施，税务部门创新推出个税App，自然人税收管理系统(ITS)，24小时服务纳税人。强大的数据系统和信息处理功能，可以使纳税人在首次年度汇缴中，获得申报表预填服务。他们只需要登录App进行核对与确认，即可一键办完申报事项。疫情期间，针对特殊行业企业，税务部门根据中央文件要求，加大了增值税留抵退税政策实施力度，通过税务部门的数据库进行分析、测算与提退，实现了精准、高效、应退尽退。数据技术的应用使原本非常复杂的“人找数”填报，变成十分简便的“数找人”，在提高税收治理效率的同时，有力支撑了各项政策制度的落地实施。深化税收征管改革过程中，需要不断从实践中探索数据技术服务于制度改革层面的应用，充分发挥税收在国家治理中的基础性、支柱性、保障性作用，为高质量发展提供有力支撑。

2.应用数据技术，降低征纳成本

税务部门运用大数据技术向纳税人和缴费人日常推送税费优惠政策，帮助他们及时享受政策红利。通过税收大数据系统，税务部门能够识别分析纳税人缴费人的办税缴费体验和个性化需求，有针对性地为他们提供服务。根据纳税人缴费人的共性需求完善线上“一站式”服务内容，区别服务类型设置人工服务和自助服务平台，形成“线下服务无死角、线上服务不打烊、定制服务广覆盖”的税费服务新体系[8]。税收服务是提高纳税遵从，协助税收征管工作的重要保障，服务方式除了传统的在办税大厅开设服务窗口之外，还综合了电话服务、网络服务、手机App终端服务等。疫情发生以来，青海海西税务局在简并流程、减少资料、先办后审的基础上，运用信息手段，推行“非接触式”办税缴费业务，降低办税服务厅聚集感染风险，实现了政策“码上可知”、咨询“线上可答”、业务“网上可办”、服务“掌上可行”，全域90%以上的企业业务和99%以上的纳税申报业务均可联网办理。在发票领域，税务总局着力降低制度性交易成本，制定出台电子发票国家标准，有序实现发票从铁路、民航等领域电子化到全领域、全环节、全要素电子化的推进。全国统一的电子发票服务平台，能够24小时免费为纳税人缴费人提供电子发票网上申领、网络开具、联网交付和电子查验等服务[8]。

3.加强数据控管，实现“以数治税”

税务部门致力于建成以“双随机、一公开”监管和“互联网+监管”为基本手段、以重点监管为补充、以“信用+风险”监管为基础的税务监管新体系；建成“无风险不打扰、有违法要追究、全过程强智控”的科学精确的税务执法新体系[8]。在监管执法数字化实践方面，利用大数据技术加大对演艺人员和新业态偷逃税款的监管执法力度。例如，浙江省杭州市税务局稽查局通过比对营销平台数据与税务信息的差异，发现网络主播黄某(网名：薇娅)2019年至2020年期间，通过隐匿个人收入、虚构业务转移收入、虚假申报等方式偷逃税款6.43亿元，其他少缴税款0.6亿元，依法对黄某作出税务行政处理处罚决定，追缴税款、加收滞纳金并处罚款共计13.41亿元。浙江省杭州市税务部门通过税收大数据分析，发现朱某某(微博ID：雪梨Cherie)、林某某(微博ID：林珊珊_Sunny)两名网络主播涉嫌偷逃税款，通过跨区域税务机关的协作配合，对其依法开展了全面深入的税务稽查。上海市税务局第一稽查局依法受理了关于明星郑某涉嫌偷逃税问题的举报，通过数据联网协查的方式，与天津、浙江、江苏、北京等地税务机关协作配合，与外部平台信息交叉比对，锁定其利用“阴阳合同”涉嫌偷逃税的证据链条，最终查出郑某2019年至2020年未依法申报个人收入1.91亿元，偷逃税4526.96万元，其他少缴税款2652.07万元，追缴税款、加收滞纳金并处罚款共计2.99亿元的处理处罚决定。这是继2018年税务部门开展规范影视行业税收秩序税务数据联网行动之后，又一明星涉税重大事件。

4.重视数据作用，做好规划建设

一些省市税务部门在数字化税收治理的系统建设和制度建设方面进行了积极探索，如，广东省税务局开展“全方位、全覆盖、全联通”的智慧税务体系，抢抓5G、区块链、人工智能、物联网等新技术发展机遇，实施“1+4”信息规划，形成“用数据说话、用数据决策、用数据管理、用数据创新”的管理机制，坚持统筹协调、注重体验、迭代更新、开放共享、税务主导“五原则”，积极打造大数据管税新格局[9]。安徽省税务局，通过建立大数据平台打造“税务超脑”项目，为建设企业所得税数字化管理平台、建立自动化实时风险管理体系、推进出口退税风险防控信息化建设、开发特色软件等创新项目提供了信息支撑和数据支撑。这些项目的建成推动着涉税大数据驱动型管理创新机制的形成，有利于“税务超脑”最大限度地释放大数据价值，发挥好透彻感知、快速反应、主动服务和智能决策的作用。构成了以“税务超脑”为中心，大数据采集、存储、应用和展示全流程管理的一体化系统[9]。

5.优化数据共享，提高附加价值

在社会保险费征收、房地产交易、不动产登记和涉税涉费信息共享等方面，税务部门积极探索区块链应用技术，并持续拓展其应用领域。建立完备先进的税收大数据云平台，不断开发利用数据资源，加强与国家有关部门进行数据交互。积极同工商、公安、社保、财政、中国人民银行地方分行等相关部门建立常态化、制度化数据共享协调机制，在监督、执法、服务等方面依法保障涉税涉费必要信息的获取；健全涉税涉费信息对外提供机制，打造资源规模大、行业类型多、分析价值高、对比颗粒度细的税收大数据集成体系，高效发挥数据要素驱动作用[8]。2015年，税务部门和银保监会联合推出“银税互动”产品，金融部门结合企业纳税信用建立小微企业融资信用指标，以税务部门的权威涉税信息作参考，满足诚信企业融资需求，在有效化解信贷风险的同时，也解决了小微企业融资难、融资贵等问题。2020年一季度，“银税互动”发放贷款75万笔，金额1816.3亿元。2020年4月7日，国家税务总局与中国银保监会联合发文《关于发挥“银税互动”作用助力小微企业复工复产的通知》，加大对疫情期间小微企业信用贷款支持力度，帮助小微企业复工复产。在实现部门间数据互联互通的同时，还要建立税收大数据安全治理体系和安全态势感知平台，健全监测预警和应急处置机制，常态化开展数据安全风险评估和检查，确保数据全生命周期安全[8]。

三、数字化税收治理的前瞻性内涵

(一)建立封闭式记账平台，提升账簿“信度”

传统征管方式，离不开以实体形式存在的企业，更离不开记载数据的账册与账簿。针对不同征收对象，《中华人民共和国税收征收管理法》及其实施细则中规定了税务局在税款征收过程中主要采取以下几种征收方式，对于账务健全的纳税人，主要采取查账征收的方式，这个方式也是一般规模企业普遍采取的方式。征纳双方建立在税收合作信赖主义的原则之上。税务部门根据企业账簿记载来实施税收征缴，考验会计从业者业务技能的同时，还要考虑其道德风险。由于存在企业多行业渗透经营、跨区域“洼地”经营等，税务部门在征管过程中不容易发现其关联交易、内部交易中出现的不合理避税问题。除此之外，账务不健全的纳税人多采取“查定征收”“查验征收”和“定期定额”征收等，其中“查定征收”是针对账务不全但是能控制原材料、产量或者进销货物的小型微型企业，根据查定的产量或者明确的销售额来征收的方式。“查验征收”是对于能够按照市场一般销售单价计算收入，采取查验应税商品、产品数量估算销售额的方式来征收。“定期定额”是对于固定经营的个体工商户，采取按规定时间段，征收固定税额的征收方式;随着各类征税对象记账能力的提高，这种征收方式在实际征管中的应用范围将会越来越少。此外，对于个人所得税或者取得境外往来支付环节的税款，实际征管中更多是在实际支付款项或者实际收取款项的环节，采取税款代扣代缴或者代收代缴的征收方式。还有，对于一些零星、分散或者在异地属地集中管理的企业，涉及税款缴纳情况的，税务部门通常采取委托代征的方式，如，自2013年2月1日起，税务机关委托交通运输部门、海事管理机构代为征收船舶车船税等。以上征收方式，有些正在退出历史的舞台，有些会通过大数据技术接入数字化税收治理系统中，对于“查账征收”可以采用不可更改的数字记账方式从数据源头记录企业的交易情况和资金变动情况，因其不可更改性，“账本”在记录的初始环节同步传输至云平台数据库，税务部门利用大数据分析技术判断企业真实应税行为，自动计算并划拨扣款，有效避免不合理筹划的出现。

大数据技术为海量“账本”信息的高效处理提供条件。企业信息采集已经不局限于其作为一个独立经营者的数据，而是站在集团或关联企业整体的高度，将企业类型重分类为资金流类型，将利税企业信息拆解成一个个“利税人”，资金流数据的异常变化，均会被分解到单个“利税人”的资金链条上，并产生预警信息，这些信息能够让税务征管部门在第一时间掌握企业异常情况，及时采取必要的税收保全措施。“账本收税”的思路将随着大数据分析的涌入成为不得不突破的“窠臼”牢笼。在数字经济中，资金的流向被不可更改的数据链记录保存，记录着每一笔交易金额大小、交易时间、交易地点的大数据信息，精准描画出企业经营状况的全息立体影像，企业涉税行为在数字化框架内逐渐清晰。未来的数字化税收治理可以利用大数据技术分析企业的资金变动情况、采购活动等，从资产投入产出的源头，从资金的流向上判断企业经营发展状况，评估企业实际规模和利税状况。将数字技术架构于交易平台，实现税收数据的不可篡改和异常数据值的预警监督等，做到应收尽收、高效率征收。大数据分析技术让一切不合理的“账套”变动在数据变动始点予以曝光，其不可更改的特点能够很大程度上发挥从源头堵塞税款偷逃路径的作用，数字化税收治理让征管查工作更加协同高效。

(二)启动前置型征管机制，降低稽核“密度”

数字化税收治理提升了征管的前置纠偏功能，降低了企业后期稽核风险。企业从投资设立到清算结束，整个过程都会产生交易数据，从数据源头进行全流程管理，能够提高征管的效率和质量，预防欠税企业的“走逃失联”。比如，对于正常经营的制造业或零售业企业来说，在生产经营过程中，从购进原材料或存货到销售商品分配利润，汇总每个环节产生的资金数据，利用大数据分析技术分辨出是否存在虚假交易、虚列成本等问题，对会造成少缴税金的错误行为，及时采取措施予以纠正。又如，对于服务类企业来说，通过从业人员信息与社保信息交叉比对，税务部门能实时掌握企业员工的真实情况，防止其虚列人工成本。

数字经济将实体经济融进了信息技术的洪流，大数据技术以它独特的高效率优势，参与着企业涉税经营活动的每个环节。不同企业对税收服务的需求虽各有不同，但也存在共性，大数据背景下纳税人缴费人与税务部门之间，依赖的是可靠的数据交互。税务部门可以利用掌握的数据进行前置性预判，以集成菜单的形式满足纳税人缴费人的共性需求。在数字化税收治理过程中，将个性化服务作为数字经济新场景应用的有益补充，AI智能咨询服务，远程技术协作服务，优惠政策个性化打包服务，账套审计预警服务等。

在数字经济的推动下，随着数据载体的变革提升，数字化税收治理的内涵也随之不断更新发展，数据交互机制及时帮助纳税人缴费人了解税收政策，操作税务软件；既能满足纳税人缴费人的各种涉税诉求，也能协助税务部门及时了解纳税人缴费人反映的情况，了解征管工作中存在的问题，及时获得税收违法线索，保障税企互动；更能帮助税务机关及时掌握税收民情民意，提高征管效率，降低征纳成本，创新工作思路。未来的数字化税收治理通过提前发现企业异常经营数据，对企业经营行为进行事前纠偏，对大案要案提前介入征管调查，减少事后稽核追查成本和追责风险。

(三)搭建智能型惠享通道，落实受益“效度”

当前，我国减税降费“优惠”力度空前，涵盖了国计民生的方方面面，为国家经济长期向好发展担负起时代的使命与责任，优惠范围涵盖流转税、所得税、财产行为税等多个税种，且同时分布在第一、第二、第三产业及不同规模的企业之中。优惠对象的选择上，既能照顾到高新技术企业、税负较高企业、农林牧渔等基础性企业，又能激励大部分行业企业开展技术研发、半导体集成制造、创新环保工艺等，支持企业自主创新、科技成果向现实生产力转换，促进产业结构优化升级。此外传统税收征管模式下，税务部门缺少直接反映减税规模的核算工具和途径，往往采用由基层税务机关层层上报的方式汇总、统计数据或者是估算数据，对减免税数据只采取简单统计，缺少深入分析和利用，受益效度测算不足[10]。享受减免的对象中，除了那些真正符合条件的纳税人缴费人外，还可能混入一些虚假注册、骗取优惠的失信分子。

数字化税收治理在税收优惠政策的受益效度测算及政策实践效果的反馈追踪方面有较大优势。在大数据分析的基础上，通过人工智能筛选出无异常情况的企业，根据企业的经营状况自动为企业高效推荐优惠政策，不仅可以甄别不符合退税条件的“浑水摸鱼者”，更能对符合优惠条件的纳税人缴费人提供优质高效的服务。传统优惠减税方式包括，直接减免、即征即退、税额减免等，减税手段有减计收入、加计扣除、减免所得、降低税率等。数字化税收治理对税收优惠政策的制定更倾向于直接税、低税率、宽税基、定向免；符合享受优惠条件的企业，此时获得的“优惠”更多的类似于在传统固定税率基础上的一种政策性补偿，计算应纳税额与优惠减免工作同步完成，在资金结算节点上自动实现减免。企业在享受税收减免优惠时，税务部门的数据终端会结合该企业的数字化涉税信息，在每个应税交易节点，匡算出该企业的应纳税额及减免额。纳税人缴费人实际缴纳的税款即为优惠后的税款，这样不仅简化了减免退税的繁冗操作，而且提升了受益人享受减免的效率。

(四)开发集成型数据仓库，提高辅政“精度”

数字化税收治理既能够为国家宏观经济决策提供有益参考，又能够为行业或区域发展提供有力支持，还能够为企业微观经营提供有效引导[9]。从拉动经济发展的角度开展数字化税收治理，从数字化税收治理的角度制定适应经济发展调控措施；把握税收数据和经济运行之间的联系，才能更好的掌握经济税源与政策效应之间的相互促进关系。数字经济打破了通过经营行业和主体税种揭示企业经济行为的分析框架，跨界经营使企业挂钩于行业特点的情形被弱化。比如，一个电子商务企业，可以涵盖的经济活动包括生活服务、零售批发、经营租赁、技术服务等方方面面，涉及多个税种，行业特点细化至企业内部，利用税种申报入库数据研究政策效应的方法，只适用于单一税种特征较强的行业，如房地产业可以通过契税、土地增值税等税源数据来捕捉经济税收信息，但是对于研究绝大多数行业特征，只参考单一税种数据显然不可行。传统税收管理数据获取途径不仅单一且相互割裂，治理过程中会忽略对更广阔经济领域的税收洞察。国家经济政策、税收法律法规及征管手段、大数据技术等因素共同影响数字化税收治理的经济调节效果。当前，“以票控税”正在向“以数治税”方向发生转变，发票领购与开具信息，只构成了数字化税收治理数据库中的小部分内容。增值税普通发票和专用发票不断向电子化推进，发票的开具变得越来越便捷，然而只解决了一部分无法开票的外因问题，比如，企业或个人想开具发票，之前由于各种合理原因无法开具发票等。对于很大一部分完税并开票意愿较低的纳税人，他们或许仍游走在避税与监管的边缘。数字化税收治理引入大数据分析技术为补齐这块短板提供了可能；它不但能够采集企业纸质发票与电子发票申领使用情况的数据，而且对税收风险管理部门最关心的游离于发票系统之外的应税未税、未开票企业的情况，通过整理收集账套比对、跨行业部门比对、上下游交易信息比对等方式，结合发改委、工信委、市场监管等多部门外部数据了解掌握。数字化税收治理通过搭建链条式数据应用平台和经济税收指标体系库；选配优秀人才，打造高端数字化税收治理人才队伍，分析处理经济税收指标体系库中的数据，将数据“原材料”变成多样化决策模块产品，释放税收数据的资政辅政价值[9]。

四、重塑数字化税收治理秩序的建议路径

(一)加大共性技术供给力度

一是推动税收数字化载体共享平台建设。我国电商的规模相当巨大，作为数字经济不可或缺的重要形态，其每日产生的数据量，涵盖商品采购、销售、库存和物流配送等信息不计其数。以往税务部门对纳税人的经营数据以财务报表的形式来采集，质量不高、滞后严重。依靠“云计算”技术，将服务器和存储设备组网链接，租买结合，充分利用现有的存储运算资源，实现多部门数据的共享访问，按需使用，在提升数据使用的效率和质量的前提下，既可以减少直接联通数据中心进行数据交换产生的带宽成本及数据迁移成本，也可以保障数据中心数据信息存储的安全性。

二是防止税收数据被篡改盗用。数字化税收治理面对着数据安全性、数据完整性和数据隐私保护等方面技术要求。其中，对“数据安全技术”的需求更迫切。2012年作为电商平台之一的当当网，大量客户信息被泄露，部分账户资金被盗，保障互联网数据安全刻不容缓。“数据安全技术”是一种大数据网络安全技术，它能够避免数据在未经授权的情况下被意外获取、篡改或者破坏，能够确保数据的有效性、完整性和机密性。“数据安全技术”能广泛应用在税收治理的各场景之中，这项技术涵盖了众多可以交叉或单独运用的保护机制，如，密钥管理、身份验证、权限控制、审查与监督等。

三是提高“以数治税”的能力。以分布式账本技术(distributed ledger technology，DLT)为例，它类似于一种可以信赖且无法被篡改的账本；交易主体可用它来传输和存储基于自身运营状况或内部产生的交互数据(涵盖工业物联网设备)等有价值的信息。采购、支出、消费、投资、储蓄、分配等所有与经营资金流有关的信息汇聚成一个完整的逻辑闭环，账本信息能够被包括税务部门在内的各类监管部门调取使用且数据质量彼此互信，无需相互对账。借用区块链思路、借助物联网及人工智能手段，税务部门可安全取得被“区块”验证的真实交易数据，构建智能信息分析平台，深挖大数据潜在价值，使其能更好的反映税收实际规律和趋势。当然也要做好例外管理，防止出现数据失控。

(二)建立数字化税收征管制度

一是做好互联网交易平台代扣代缴税款工作。互联网交易类型分为有形交易和无形交易，有形交易涵盖一切实物交易，无形交易分为两类，一类是线上提供线上完成的虚拟商品，另一类是线上提供线下完成的服务产品。这些交易可以通过监控平台的线上资金转账情况，从平台直接扣转税款。根据不同的交易形式采用不同的征管模式。

二是防止数字交易双方规避缴税的逆向选择。现行税收体制下，自然人卖家应当承担的主要纳税义务包括增值税和个人所得税；而企业卖家则需要缴纳增值税和企业所得税。当自然人卖家所使用的免税条件和征收办法与企业存在显著差异，基于理性经济人的本能，很可能导致企业交易自然人化或自然人交易企业化，并进而导致交易主体为降低自身税负，蓄意变更经营交易行为，扭曲交易实质。因此，有必要在电商征税过程中充分考量现行税制中存在的税制设置差异所带来的影响。比如，根据2021年11月《国家税务总局关于小规模纳税人免征增值税征管问题的公告》规定，小规模纳税人发生增值税应税销售行为，扣除本期发生的销售不动产的销售额后，合计月销售额未超过15万元(以1个季度为1个纳税期的，季度销售额未超过45万元)的，其销售货物、劳务、服务、无形资产取得的销售额免征增值税。虚拟状态下的互联网交易主体，会在销售额达到征税下限的时候，将其主体进行合目的性分拆，从而适应小微企业的免税政策，将避税行为合理化，造成国家税款的流失。

三是要弘扬诚信交易的道德风尚，建立诚实纳税的社会氛围。交易信息弄虚作假行为，挤压了那些遵守公平、诚信等市场交易准则的商家，伤害了买卖双方的公平交易权，摧毁了人们对互联网交易模式的诚信认可度。对不劳而获的姑息就是对勤勤恳恳的伤害。税务部门应同市场监管部门一道，防止违背交易实质的虚假数据交易，比如，对当下互联网交易中普遍存在的数据“刷单”行为不能姑息。对于这些依靠虚假交易扰乱公平公正的市场秩序，挤占诚信纳税人合法权益的恶劣行为，要通过加大检查力度、开放举报通道的方式，及时制止并予以查处。

(三)增强国际间合作交流

加强磋商共建，完善国际税收数字化征管机制。数字经济作为全球经济发展的新引擎，给各国的税务部门维护本国征税权带来了不小的挑战。在经济全球化发展进程中，数字经济使得传统的国际贸易方式发生变革，新型交易模式弱化了来源地国家常设机构的实体约束作用，部分服务类、资讯类项目交易仅依靠一根网线便能完成资金的流入与流出。传统征管模式在面对数字化交易新状况时，很难凭借一个国家的一己之力予以解决，转移利润、侵蚀税基也是我国国际税收面临的重要问题。为保障本国征税权益，各国际贸易参与国需要通力合作，结合数字经济发展的一般规律，共同加强国际税收征管效能。目前，国家税务总局与OECD等25个国际组织建立了合作关系，与包括“一带一路”沿线国家在内的113个国家和地区建立了双边税收合作机制。与105个国家和地区签署了避免双重征税协定和10个信息交换协定，数量规模仅次于英国和法国，排名世界第三[12]。未来，我国还将继续加强同OECD组织的情报交换，加强同国际联合反避税信息中心(JITSIC)的密切合作；积极参与国际税收数字化框架建设，积极参与区域税务局长会议，提高税收协定的谈签话语权。

做好分类管理，防范数字经济全球一体化带来的涉税风险。传统国际税收体系在当前数字经济全球化的趋势面前，面临重大挑战，需要我们根据不同国家的数字化进程和贸易经济特点调整应对。跨国集团利用国际税收规则的不够完善和各国税制差异、征管漏洞，通过税收洼地、避税港等从事离岸贸易活动，达到双重不征税的目的，侵蚀了国际税基和各国的国家利益。2015 年 3 月 28 日，经国务院授权，国家发改委、外交部、商务部等部门联合发布了《推动共建丝绸之路经济带和 21 世纪海上丝绸之路的愿景与行动》，分八个篇章，即“时代背景、共建原则、框架思路、合作重点、合作机制、中国各地方开发态势、中国积极行动、共创美好未来”等，对“一带一路”未来发展的路线图进行了详细阐述；重点从基础设施建设、互联互通建设、多边经贸合作与交流、新亚欧大陆桥经济走廊建设等方面推进沿线国家经济发展。随着“一带一路”倡议的稳步推进，要根据沿线国家的税收制度，制定科学合理的国际税收条款，降低国际税收整体风险，分类提升双边多边税收制度的定制水平。

(四)培养税务系统数字化专业人才

目前我国税务系统在大数据专业技术人才队伍建设方面存在一定的缺口，税务人员的网络应用水平和业务技能有待提高，税务系统亟需培养出一批税收业务精、网络操作能力强的高水平复合型、知识型人才，使税务电子化、信息化监控走在电子商务之前。未来大数据价值链可以由数据本身、数据分析技能、利用独特思维挖掘数据价值三个方面来组成。“数据科学家”作为一种新的职业，是统计学家、软件程序员、图形设计师与作家的结合体。全球知名咨询管理公司麦肯锡曾大胆预言：数据科学家是当今和未来稀缺的资源[12]。税务部门要加大培养数字化转型领域复合型人才，加强同重点电商企业与研究机构合作开展专业人才交流，形成产学研相结合的协同育人模式，提升税务干部的综合数字素养。在税务干部队伍中，形成数字化创新合作团队、人才示范基地和培训教育平台，推进教育成果和课题展示环节的实践性应用。借鉴德国二元制和职业教育培训的经验，建立完整的职业教育培训体系。针对中小企业在获取技术人才方面的困难，在税收政策上为企业培养中高端数据工程师提供多方面优惠支持[13]。

结 语

数字经济背景下，全球经济产业结构发生了深刻变革，探索如何将数据技术引入治理领域，如何规范数字经济健康发展，是各国进行国家治理的改革目标。习近平总书记提出：“要建立健全大数据辅助科学决策和社会治理的机制，推进政府管理和社会治理模式创新，实现政府决策科学化、社会治理精准化、公共服务高效化。”[14]

税收治理是国家治理的重要环节，在税收治理中引入数字技术，能够更好的发挥税收“经济稳定器”的作用。加强数字化税收治理，是当前把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局的必然要求，中央税收工作文件在建设“智慧税务”体系方面，提出了明确的规划和步骤。数字经济对传统经营模式产生了很大的影响，如果说数据技术是数字经济正常发展不可缺少的硬件，那么数字化税收治理就是数字经济健康发展不可缺少的软件。目前学术界尚未对“数字化税收治理”的概念进行系统梳理，相关概念在文献中也鲜有出现；随着数据技术逐渐在税收治理环节的应用，未来有必要在这方面做好理论层面的扩充。

在数字经济全球化进程中，各国政府在税收治理数字化领域探索出一些新举措，我国税收征管体制改革也对数字技术应用于征管、执法、服务等各方面提出了明确的实施方案。数字化税收治理不仅在治理理念上颠覆了传统，还在治理的具体内容，诸如：征管模式、纳税服务、政策法规、税收分析等方面产生重要影响。未来的税收治理亟待数字化变革，需要在技术供给、制度创新、国际交流和人才建设等多方面进行相关路径探索。

注 释：

①参考国家税务总局收入规划核算司司长蔡自力在2021年1月20日国家税务总局新闻发布会上的讲话。