林秉钦

(福州市科学技术情报研究所，福建 福州 350001)

0 引言

地方各级党委和政府认真贯彻党中央决策部署，切实践行以人民为中心的发展思想，聚焦企业和群众反映突出的办事难、办事慢，多头跑、来回跑等问题，扎实推进简政放权、放管结合、优化服务改革，探索了许多行之有效的措施办法，在方便企业和群众办事创业，有效降低制度性交易成本，加快转变政府职能和工作作风，提升政府治理能力和水平等方面取得了明显成效。福州弘扬践行“马上就办、真抓实干”优良作风。全市各级各部门正在以深化“放管服”改革为抓手，大力推行“互联网+政务服务”，持续提升政务服务水平。如何进一步提升行政审批的效率，推进审批服务便民化，推动政务服务高质量发展成为亟待解决的问题。本文以福州市科技局入驻福州市行政服务中心集中行使审批权限的业务为主要研究对象，对审批服务的现状及存在问题进行整理和分析，提出优化科技审批服务的对策。

1 政务服务总体状况

1.1 福州市政务服务总体状况

福州市行政服务中心成立于2011年12月25日，主要为企事业、法人单位和市民提供行政审批和公共服务。市行政服务中心推行“前台综合受理、后台分类审批、统一窗口出件”服务模式，深化“互联网+政务服务”建设，建立市、县统一的“福州市政务服务管理平台”，并横向对接福建省网上办事大厅，实现全市政务“一网通办”。目前，全市共有45个审批服务部门和单位，2422个审批和服务事项入驻行政服务中心，其中“一趟不用跑”事项1824项，占比为75.30%。全市除涉及国家安全、保密外的事项已全部入驻，实现企业“只进一扇门、办好所有事”。2021年1-3月，市行政服务中心共受理各类申请46722件，日均受理量606件。根据中央党校(国家行政学院)电子政务中心发布的《省级政府和重点城市网上政务服务能力调查评估报告(2020)》显示，福州市网上政务服务能力位列全国32个重点城市第9位。

1.2 福州市科技行政审批状况

截至2021年5月，福州市科技局共有48项审批事项入驻市行政服务中心，包括科技事项类和外国人来华工作许可事项类两大类业务。目前行政审批业务中“一趟不用跑”事项44项，其中全流程网办的事项有11项，“一趟不用跑”事项占全部入驻审批事项的比例为91.7%。科技审批窗口2018年、2019年和2020年分别受理审批项目4118件、3906件和4675件(见表1)。三年业务限时办结率均达100%，有效发挥了服务中心“勤政、廉洁、便民、高效” 的功能。

表1 2017-2020年度科技审批窗口办件量

近年来，福州市科技创新政策扶持力度逐步加大，进一步引导全社会持续加大研发投入。为更好获得科技部门的扶持，提升科技创新能力，各类企事业单位和高校科研院所申请市科技局项目支持的积极性也持续高涨。2018-2020年申请高新技术企业认定、研发费用加计扣除异议项目鉴定、省科技创新券转报等业务在审批窗口的办件量维持在较高水平(见表2)。

表2 科技审批窗口2018-2020年度办件量较大的业务事项

2 科技行政审批服务企业调研

为全面了解福州市科技政务服务工作，深入分析工作中存在的主要问题及研判今后提升服务质量的主要方向与改进措施，课题组采取现场访谈和问卷调查两种形式进行调研。一是对来科技审批窗口现场办理业务的人员进行访谈，主要了解企业在办理业务过程遇到的问题和困难以及对审批工作的措施建议。二是设计了《福州市科技局行政审批服务调查问卷》，通过问卷星微信小程序进行发布，采取现场与网络两个渠道进行扫码填写。本次调查跨度时间为5月30日—6月10日，共收到有效调查问卷395份。

2.1 调查问卷基本情况概述

调查统计结果显示：在人员性别上，女性占比居多，为71.39%；从被调查者的年龄来看，26-40周岁为办事主力人员，占比71.65%；从学历上来看，以本科居多，占比64.3%。受调查企事业单位中高新技术企业217家占54.94%，科技部认定的科技型中小型企业33家占8.35%, 中小微企业87家占22.03%，以上三类企业合计占85.32%，在科技审批业务中占据多数(见图1)。

图1 受调查企事业单位类型分布

2.2 调查问卷中反映较为集中的问题

调查统计结果显示，在申请材料、审批时长这两个方面反映问题较多。其中认为申请材料多的占38.48%，认为网络和纸质材料重复提交占38.73%，认为审批时限长占25.57%(见表3)；在政务服务需要加强和改进的方面，有73.16%受调查者认为需要简化办事程序和减少各类材料，希望压缩办事时限的占32.41%(见表4)。

表3 办理科技审批业务存在困难

表4 科技政务服务还需要加强和改进的方面

2.3 整体满意度情况

调查问卷最后针对政务服务设置10个分项进行满意度评价，各分项“非常满意”和“满意”的合计占比在82%～95%之间，显示对市科技局政务服务的水平还是有较高肯定。评价较低的项目是“提交申请材料的数量和便利性”，共有71位受调查者选择了“一般”和“不满意”，占17.98%(见图2)。

图2 满意度情况

3 科技行政审批服务过程存在的问题

3.1 审批窗口授权不充分

审批窗口在行政服务中心进行审批工作，但是真正的决策权还在局机关和业务处室，审批窗口成了“材料收发室”“材料中转站”。部分审批事项需要在同级或上级业务部门之间进行对接，有时协调不畅会影响审批办结的时效性。

3.2 业务办理申请材料多，审批流程时间长

通过调查问卷和现场访谈了解到，有部分企业认为办理科技业务需要的申请材料较多、审批流程时间长。由于科技业务的特殊性和专业性，根据相关政策和管理办法的规定，大部分科技业务需要组织召开专家评审会，聘请行业专家组成专家组对项目进行科学论证和审查。因此需要申请企业提供各类详细的项目附件材料，用以辅助专家开展评审工作。科技业务需要的审批时间较长。一是大部分科技业务需要召开专家评审会，必要时还要进行现场考核，最后形成专家组意见，为审批部门提供参考依据。后续还需要科技局单独或者会同其他部门一起进行审查并公示，最后上报市政府会议审议认定。这部分业务办理时间受客观因素影响，需要较长的时间。二是省级审核转报的业务经审批窗口受理审核后，需要转报省科技厅相关部门，由其组织形式审查、专家评审、书面及现场核实、公示和正式公告。这部分业务在审批窗口办理仅需数个工作日，转报至省级部门后续业务办理还需要较长的时间。如企业受理业务和等待审批结果的时间过长，办事满意度必然大打折扣。

3.3 数据未完全共享，存在网络数据和纸质材料重复提交的现象

国家、省、市科技部门为方便统筹管理和便利企业办事，目前运行着各类项目申报和基础管理系统(下文简称：自建系统)。企业办理业务时，先要在自建系统提交申请并上传附件材料，完成自建系统的申报流程。同时根据政务管理要求，这些业务需要录入福州市政务服务系统后，审批窗口才能进行下一步的审批工作。由于目前双方系统还不能对接，数据无法共享，办事企业需要在两个网络系统分别提交相同的申请材料，业务无法真正做到“一网通办”。如部分业务在提交网络申请材料后，还需要到审批窗口现场提交纸质申请材料，将给企业带来困扰。

目前全部48项科技审批业务中有30项业务需要通过科技部门自建系统办理，共涉及10个自建系统，涵盖科技部、省科技厅和市科技局三级(见表5)。

表5 科技部门自建系统

3.4 窗口服务质量有待进一步提高

作为群众和科技部门之间的桥梁和纽带，窗口直接接触群众，直接服务于企业，窗口工作人员的素质体现了科技部门的整体形象。目前科技审批窗口工作人员身份性质主要有三种：行政编制、事业编制和单位聘用人员。在人员素质以及工资薪酬、职业道路和晋升空间上都有明显差距，需制定有效的激励机制，调动窗口人员的工作积极性，提升窗口服务水平。窗口人员每天向办事群众提供内容、流程等基本雷同的工作和服务，相同问题每天可能要解答好几遍。工作时间一长，工作人员对工作标准逐渐降低，容易产生服务意识的懈怠[1]。

3.5 部分业务缺乏标准指南，存在审批标准不一致的现象

有部分审批业务由于相关管理办法仅仅只对政策做指导性、原则性的规定和解释，在业务办理中缺乏办理细则和标准指南。这些业务在日常审批过程中存在审批标准不一致的情况，业务办理上会出现一定漏洞，容易造成争议，严重影响了审批工作的严肃性和权威性。

3.6 服务企业内容亦可进一步丰富

目前对企业的审批服务工作，主要停留在业务受理阶段，对企业的业务宣传、事前培训和业务辅导力度较弱，对科技企业的整体服务也不够重视。缺少有效整合科技服务资源的服务机构，为全市的科技企业提供全方位、系统化服务。由于部分科技事项类业务涉及的政策性和专业性强，需要准备的材料较多。业务申请企业，尤其是初创的科技型中小企业，规模较小，人员少且多为新手，对业务政策、申请条件、申报材料和办理流程等不熟悉，业务申请会存在一定困难。同时不经过相关的正规辅导和培训，企业准备申请材料的质量不高，也会降低通过专家审核的几率。一些企业就会去寻找中介服务机构进行代办业务，然而这些中介机构良莠不齐，某些中介业务能力差，耽误了企业申报业务，导致企业遭受损失。

4 优化和提升科技行政审批服务的对策

4.1 建章立制，明确授权事项，加强审批窗口建设

应充分认识行政服务中心审批窗口的职能和作用，切实从服务企业、服务项目、服务全市经济社会发展的大局出发，加强领导，严格制订审批规章制度，明确岗位职责，规范工作秩序，进一步加强审批窗口建设。

窗口审批效率的提高有赖于科技部门的充分授权，应推进审批重心前移，对在窗口受理事项的审批权、处置权和业务协调等职责都应进行充分授权，明确责任[2]。审批窗口应对接业务处室具体工作，形成完善的交流协商机制，及时交换审批过程中出现的问题及相关信息。同时相关业务处室应该对审批窗口进行有效配合，提供直接支持，确保审批工作顺利开展。

4.2 进一步清理和规范行政审批事项，优化审批流程，推进标准化服务建设

根据有关法律、法规条款，清理行政审批事项，对上级已取消的审批事项和常年没有办理的审批事项进行梳理和调整，该取消的予以取消。对经确认予以保留的审批事项，制订审批规范和办事指南，对行政审批受理、审查与决定各环节予以规范，优化再造审批流程，减少材料数量，缩短办事时限，提高审批效率。

开展标准化审批工作，推动同一审批服务事项无差别受理、同标准办理，做到线上办事指南和线下窗口办理标准一致。全面完善标准化建设，从事项管理标准化、办事指南标准化、业务办理标准化、服务流程标准化等方面，逐一明确标准化的相关内容。采取“一把尺子量到底”的方式，彻底消除权力寻租的空间，全力推动标准化建设，提升政务服务品质[3]。

4.3 提高网上审批服务能力，推进智能化审批服务

积极推进电子政务建设，提高网上审批服务能力。落实政务服务事项“一网通办”，完善网络平台，进一步加大“不见面”的网上审批和“零跑路”的办事模式，大幅减少企业和群众的办事成本。全面实现网上受理、网上审批、网上公布，提高工作效率和透明度。

创新服务模式，推进智能辅助审批应用。通过运用人工智能技术，由系统平台根据审查细则自动判定各项申请材料是否符合审查标准，快速生成智能辅助审查报告。审批人员根据报告进行辅助审批，材料审查环节用智能判断代替人工核查，将有效减少在审批过程中人工主观判定带来的失误风险，避免了自由裁量的廉政风险，让行政审批过程更加规范，同时大大缩减审批时间。

4.4 增强数据联动，实现资源共享，数据互通

对相关网络信息系统进行规范和整合，以现有的审批系统为基础，推动福州市政务服务网与科技部门各级自建系统的互联互通，实行资源共享，数据互通，信息兼容。同时推广运用微信平台、手机APP等平台和信息技术手段，推动线上线下优势互补、联通共享。让部门、系统、地区之间能实现信息共享，避免信息使用上的重复劳动，最大限度地便利审批部门、便利办事群众[4]。通过网络真正做到“让数据多跑路、让群众少跑腿”的效果。

4.5 加强人员队伍建设、提升服务能力

加强审批窗口工作人员的选拔和任用工作，按照精简、统一、高效的原则，搞好窗口设置和人员配备。建立和完善政务窗口轮岗制度，加强窗口工作人员队伍建设，抓好日常培训工作，对窗口工作人员做科学有效的职业生涯培养，为窗口人员的发展提供支持，使他们能够更好地履行政务职责。通过完善绩效考核管理，调动工作积极性和创造性，提升窗口工作人员服务水平和服务能力。

4.6 加强监督和监管机制，重视诚信体系建设

以提高审批窗口服务能力和办事效率为重点，加大办事公开力度，建立健全效能监督机制。公开行政审批政策、服务事项、办事流程、办件状态、办事结果和惠企政策的享受情况，相关办事群众和企业可以通过网络了解、监督，让审批全过程完全公开化。做到办事高效透明、办事质量能够评议、受理事项能够有效接受监督。

转变管理理念，落实监管责任，健全监管规则，进一步加强审批业务的日常监管工作。依托互联网、大数据、云计算等新技术创新监管方式，充分发挥现代科技手段在监管中的作用，提升监管精准化、智能化水平。全面推进和落实“双随机、一公开”和“互联网+监管”，主动对接公共信用信息平台，推动随机抽查与社会信用体系相衔接，及时公开监管信息，形成监管合力。

开展行政审批社会信用体系建设，建立健全信用红黑名单制度。对列入“红名单”的诚信主体，优先提供服务便利，简化审核程序；对严重违反法律、法规、规章受到行政处罚、采取欺骗手段获得审批或服务，以及失信或造成严重后果的个人、企业和社会组织列入“黑名单”[5]，在审批环节加以甄别和规制，作为重点审核对象。依法加大惩处力度，有效实施联合惩戒，有效提高监管震慑作用，为科研创新营造公平竞争发展环境。

4.7 规范发展社会中介机构，提高科技服务水平

科技部门应出台相关管理政策和办法，明确中介机构在科技创新创业服务中的地位和作用，规范社会中介机构发展。可以通过政府购买服务的方式，由中介机构或者第三方机构提供科技业务的辅导和培训等服务。在辅导企业准备申报材料，帮助企业进行研发费用辅助账归集、研发活动、产品和服务的界定、自主知识产权的挖掘和保护、科技成果转化等方面提供帮助。

可以将原本由科技部门负责的技术审查、专家评审和现场勘查等事项从行政审批中剥离出来，交由中介机构或者第三方机构承担。由专业机构依照国家和部门的规范进行审查，科技审批部门只需根据审查结果，签发审批意见书。这样将大大方便企业办理业务，简化审批流程和缩短服务时限。

科技部门要主动作为，靠前服务。利用网络、APP等新媒体多渠道进行宣传，梳理和公布惠企政策清单、完善政策兑现指南，主动精准推送科技创新政策。帮助企业了解科技相关业务和政策，提高企业办理业务的便利性。通过优化科技审批全流程服务，提高科技服务水平，为福州市的科技创新发展提供强大的科技支撑。