杨学明

(福州职业技术学院 商学院，福建 福州 350025)

0 引言

2016年4月19日，习近平总书记在网络安全和信息化工作座谈会上指出：“要在科研投入上集中力量办大事、积极推动核心技术成果转化，推动强强联合、协同攻关，探索组建产学研用联盟。可以探索搞揭榜挂帅，把需要的关键核心技术项目张出榜来，英雄不论出处，谁有本事谁就揭榜”[1]。2020年11月3日发布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二○三五年远景目标的建议》，提出优化国家科技规划体系和运行机制，改进科技项目组织管理方式，实行“揭榜挂帅”等制度。“揭榜挂帅”是新时代对科技管理改革提出的新要求。

1 中国科研资助体系现状

新世纪以来，中国科技事业取得举世瞩目成就，在某些领域已经领跑世界，如高铁、5G技术、人造太阳、超级计算、人工智能、射电望远镜、量子科学试验卫星等。但也应当清醒地认识到，当前我国总体科技水平与先进国家仍然存在较大差距。以中美两国科技产出为例，美国2007—2017年发表SCI论文380.4万篇，居世界第一，同期中国205.8万篇，仅略高于美国的一半；2015年美国三方专利即在欧洲专利局(EPO)和日本特许厅(JPO)以及美国专利商标局(USPTO)都提出了申请同一项发明专利，其数量占世界比重26.7%，中国仅为美国1/5左右；2016年高技术产业增加值占制造业增加值比重美国为22.2%，中国约为美国一半；2010—2015 年工业企业毛利润率美国稳定在21% 左右,中国不足美国的1/3[2]。客观上的技术差距导致中国对美国技术存在较高依赖，涉及计算机技术、医疗技术、发动机、药品、基础材料化学、药品、环境技术等数十个行业，处于技术净进口的被动地位[3]，这也解释了为什么近年美国可以频繁地对中国科技企业实施“断供”等制裁。基于此，对中国科研资助体系进行一些审视是非常必要的。

1.1 中国科研资助体系的历史发展

新中国的科研资助体系大约经历了两个阶段。

第一阶段，行政拨款制。建国初期，中国实行以行政管理为主导的计划式科技发展体系，这是向前苏联取的经，科研经费全部来自政府拨款。在当时国际环境恶劣、国内资源极度缺乏的背景下，行政拨款制助力我国迅速建立起了比较完整的科技组织体系，将有限的资源集中投向国家重大战略目标，在短时间内以极高效率推动了我国的社会、经济、国防和基础设施建设，并培养了大批优秀科研人才[4]。

第二阶段，科学基金制。改革开放以来，国内外环境与科研生产方式发生了巨大变化，行政拨款制的结果是科研单位只对上负责，缺乏通向社会、市场的渠道，造成科研与生产脱节。1985年先后颁布了《中共中央关于科学技术体制改革的决定》与《关于科学技术拨款制度改革的暂行规定》，之后开始设立各级各类科学基金及其组织，形成了分级分类的科学基金资助制度[5]。即根据基金的来源渠道，资助项目通常分为国家级、省部级、地市级课题或民间课题，科研经费与科研任务挂钩，并引入竞争机制。这一改革有助于调动科技人员的研发动力和增强科研工作活力，能够促进科学技术领域更快、更多的创新。以“基金制”为主要内容的现行科研资助体系已经经历数十年发展，在推动我国科技事业进步上发挥了巨大作用，从过去、现在甚至今后较长时间都很难被替代，但其中一些不适应时代发展之短板也在日益显现。

1.2 科研资助体系分析

随着经济社会发展，现行常规科研资助模式已经不完全适应新形势新发展的需要。“基金制”的诸多问题集中表现在：课题申请设门槛，把资历尚浅的研究者排除在外；同行评审制度，“真理只站在多数人一边”[6]，可能埋没一些具有创新性的项目；科研课题严进宽出，使得竞争前移到入口处；科学研究的不确定性，难以避免资助经费存在的风险；经费使用不规范，致使国有资产受侵蚀[7]等。万钢[8]、施一公、饶毅、沈文钦等多位学者都曾不约而同地指出上述诸多弊端[9]。实践表明，单一的传统常规科研资助体系已不利于鼓励自由探索，也不利于高效率地遴选出敢于啃“硬骨头”、闯“无人区”“挑战不可能”的人才与队伍[10]，一定程度上抑制了创新活动，有必要探索建立新的补充科研资助方式。

2 揭榜挂帅的内涵与特点

揭榜，意指揭下写有招聘或招标等内容的榜，表示应征、应战等；挂帅，即指掌帅印，比喻居于领导、统帅地位。“揭榜挂帅”也被称为“科技悬赏制”，是一种以“悬赏金”来资助科研的形式，一般是为了解决社会中特定领域的技术难题，以科研成果来兑现科研经费的投入，由个人或组织面向全社会开放的、专门征集科技创新成果的一种非周期性科研资助安排[11]。这一开放创新的制度安排，有助于应对当前中国最迫切的科研难题，能够最大程度地调动社会各界智力潜能，发现和激励那些最具创新活力的研发力量，以最高的效率找到切实可行的解决方案。

2.1 “揭榜挂帅”制与现行科研资助制度的关系

“揭榜挂帅”制可以作为中国现行科研资助制度的一种有益且有效的补充。相较于传统科研资助体系，“揭榜挂帅”制具有扩大科研受众、激励科研积极性、拓宽经费来源、节约管理成本等优点(详见表1)。

表1 揭榜挂帅制与基金制比较

实施“揭榜挂帅”可以较好地补上“基金制”存在科研受众面较窄、科研激励性不足、经费来源有限、管理成本较高等不足，作为现行科研资助体系的有益补充。“基金制”为主的现行科研资助体系与“揭榜挂帅制”的关系，并不是完全隔离或者对立的，而是可以互为补充和转化。揭榜挂帅项目完成、科技悬赏奖颁发后，政府组织、企事业单位还可以以基金的方式资助该攻关技术的进一步创新。当前甚至今后较长时间，基金制仍是中国科研资助的主要形式，很难被替代。但对于那些目标明确、成果容易衡量、涉及重大利益又时间较为紧迫的前沿尖端技术，以及和公众关系密切且能够吸引较多参与者和赞助商的领域应优先考虑采用“揭榜挂帅制”。

2.2 揭榜挂帅的特点

与传统科研资助体系相比，“揭榜挂帅”有自身无可替代的优点，在具体操作上则呈现出四方面特点：

一是以市场需求为导向。揭榜挂帅项目以需求为导向、采用公开募集方式，需要在广泛调研的基础上，围绕经济社会发展的重大需求、重点领域“发榜”。榜单主要聚焦那些关键核心技术项目或者是重大应急攻关项目，按照国家战略与安全、产业竞争力、重大民生需求确定科技攻关任务的优先顺序，把能解决国家急迫需要和长远需求当务之急的项目放到首要位置，突出刚性目标需求。

二是申请入口向全社会开放。“揭榜挂帅”将以往由某些具备特定资质单位完成的科研项目向全社会开放，极大地缓解了以往供需双方信息不对称问题。不设门槛的公开招标，使得更多掌握核心技术和具备相应研究能力的单位和个人在申请资格上享有平等竞争的机会，企业也因此拥有了更多的选择。

三是采用结果导向的评审机制。“揭榜挂帅”以结果为导向，重过程竞争、唯成果兑奖的资助方式，是一种导向性的变革。政府部门将主要精力放在最终科研成果的目标管理，科研人员也由关注科研立项转移到关注科研成果，这就改变了传统资助形式中申请环节竞争最为激烈的现象，实现了从过程管理到目标管理、入口竞争到出口竞争转变。

四是体现开放的用人机制。“揭榜挂帅”以开放的视野引才聚才，很大程度体现了能者上的唯贤任用理念，打破了身份和专业限制，成为了人才引进和培养的新渠道。“帅”不局限于一地一域、不局限于所在所有，“挂帅”不再只是简单的某个技术难题的攻关，而是搭起了企业与人才之间的桥梁，发榜与揭榜之间，人才供给侧和需求侧双向发力，更精准、更高效地实现了企业与人才的对接，并能够增强双方的匹配度和黏合度。

3 国内“揭榜挂帅制”的研究与实践

在中国，“揭榜挂帅制”的研究与实践皆处于起步阶段，但发展势头迅猛。当前各级政府对科技及其资助体系的创新日益重视，越来越多的企业、研究机构和广大科技工作者开始关注并参与到“揭榜挂帅制”这一科研资助新形式中来。

3.1 “揭榜挂帅”的相关研究

中国在相关领域研究的广度与深度都相当有限。从数量上看，以“揭榜挂帅”“科技(研)悬赏”为关键词，从“知网”搜索到文章计80篇，其中学术类12篇，其余多为报纸新闻。从时间上看，最早一篇是2013年1月15日曾婧婧的“科技悬赏奖：促进科技创新的利器”；最新一篇是2020年12月15日邹轶君等的“成果导向的‘揭榜挂帅’中的科研经费管理策略”。

从研究内容上看，曾婧婧做了大量研究：总结并分析世界主要科技悬赏奖的历史发展[12]；从设奖主体、客体、获奖对象以及运作模式4个维度构建科技悬赏奖的制度框架[13]；按征集渠道分为政府定制、企业推荐、网络海荐三种类型，并分别制定价格策略[14]；认为设置悬赏奖的关键因素：主体权威性、应征者准入标准、动机与激励方式、风险及行为，解决难题所需运用知识的隐性程度、悬赏标准具体化程度、过程的可沟通反馈性及成果的转化[15]；依据科技悬赏成果的特性,对政府资助类型成果提出企业购买、科学基金资助、科技拨款购买3种模式[16]；应征行为与货币激励、技术激励、社交激励正相关,荣誉激励不显著,与参与风险负相关[17]。西桂权建议从制度、政策和物质方面推行非共识项目科技悬赏制度[18]。陈劲等从共享经济、开放创新、公共创新等新业态、新模式的时代背景阐释揭榜挂帅机制的内涵[19]。总体而言，有限的学术成果显示国内在相关领域研究尚处于起始阶段，这和当前国家层面要推行“揭榜挂帅”工作意志与决心的要求相去甚远，尚不能较好地发挥理论指导实践作用。

3.2 “揭榜挂帅”的相关实践

揭榜挂帅制在中国的实践情况如何呢？近年来，“揭榜挂帅”的例子在逐渐增多，特别是在疫情期间，有爆发式增长的趋势。2020年2月，深圳为应对疫情防控需求，调配专项财政资金2亿元，首次采用“悬赏制”组织科研攻关项目并向全国率先发布工作方案。这一“悬赏制”，其实正是“揭榜挂帅”的别称[20]。从“知网”搜索结果看，“揭榜挂帅”有三种操作方式：

一是企业为发榜主体。较早的是2012年3月26日，江苏徐塘发电公司以“提高锅炉再热蒸汽温度”技术攻关课题面向全公司干部员工“张榜悬赏”[21]；2020年9月21日国家电网公司首个“电网调控人机混合协同决策技术研究”揭榜挂帅项目启动[22]。二是政府为发榜主体。2018 年 11 月 14 日工业和信息化部印发《新一代人工智能产业创新重点任务揭榜工作方案》[23]；2019年7月2日印发的《深圳市科技计划管理改革方案》设立“悬赏制”项目[24]；2020年11月3日浙江金华市张榜发布45个揭榜挂帅项目，榜金总额超6500万元[25]；2020年11月21日浙江省在北京发布计5.7亿元揭榜挂帅项目，涵盖先进制造、新材料、生命健康、电子信息、新能源等五大新兴产业领域[26]；三是政府组织、企业联合发榜。如中关村管委会发布“强链工程”实施方案，由发榜企业和揭榜单位达成合作意向后组建创新联合体，面向全社会发布首批技术需求榜单，共同组织开展技术研发攻关工作[27-28]。

4 国外科技悬赏制的历史发展

科研资助的“悬赏制”(又称为“科技悬赏奖”)起源于西方，作为政府科研资助的重要手段之一，为近现代西方国家的科技飞速发展提供了有力的支持。

4.1 国外科技悬赏制的发展历程

科技悬赏制在西方国家已有300多年的历史。最早可追溯至1567年，西班牙国王菲利浦二世提出一笔赏金来解决海上经度测定问题；1598年，菲利浦三世悬赏9000块旧金币给“发现经度”的人，但一直无人成功[29]。1714年英国政府通过“经度法”,悬赏奖励测准经度的人，约翰·哈里森于1773年得到奖金，于是1714年被学术界普遍认为是科技悬赏奖的正式发端[30]。之后悬赏奖开始在欧洲兴起，作为18、19世纪世界科技活动的中心的法国和英国也就成为科技悬赏奖主要发起者。19世纪末20世纪初，美国开始引入科技悬赏奖，并在近40年里几乎囊括了世界上所有的科技悬赏奖[31]。科技悬赏奖的发展历程，是一个不断推出重大科技创新和推动人类社会、经济发展的过程，也是一个逐渐被越来越多的国家所认可并采纳的过程。如1810年，法国食物储存技术奖打开了现代微生物学研究的大门[32]；1919年美国奥泰格奖，成功将航空从个人爱好变为产业，拉动了现在2500亿美元的航空业[33]；21世纪以来，计算机、航天、生物、医学等诸多领域的技术创新不断涌现，其背后就有“数据挖掘奖”“轨道示范奖”“基因组X大奖”“高寿鼠奖”等科技悬赏奖的推动[12]。

4.2 国外科技悬赏制的操作

由于发展历史较为悠久，西方发达国家的科技悬赏制在操作已有相对成熟的机制。有研究显示[12]，西方国家常见的科技悬赏奖的主体有三类：第一，多主体混合奖励体系，政府、非政府组织、企业、以及个人均可成为科技悬赏奖的设奖主体。第二，科技悬赏奖的组织者和资助者并非完全重合，很多非政府组织仅是名义上各类科技悬赏奖的组织者，实际资助则来自企业或个人等社会各方。第三，联合资助以及联合组织，如2007年2月2日，一个旨在促进第三世界国家医疗药品技术发展的“先进市场推动疫苗奖”项目启动，奖金高达15亿美元，由俄罗斯、英国、加拿大、意大利、挪威和盖茨基金会共同出资。科技悬赏奖的客体也就是获奖者，在西方国家既包括传统科研机构和人员，还常常有一些科研爱好者，前文所述第一个科技悬赏奖——“经度奖”的获奖者是一名木匠。

科技悬赏奖的研究对象(项目)涉及面很广，其中奖项最多的是航空领域，有奥泰格奖、德驰奖、科学美国人奖等；紧接其后的是医疗、汽车、计算机、农业、航海、机械、化工等领域，如阿曼德·哈默癌症奖、费曼奖、图灵奖等；还有近年兴起的非传统项目，如善待动物奖、开放建筑奖、格兰杰挑战奖，分别为商业领域、建筑领域以及水利领域的具有代表性的奖项。获奖技术本身一般具有三个特点：一是事前较难判断，存在较高技术突破性，创新过程难以控制，适宜采用事后奖励；二是无法排他，市场需求弹性较小，存在较强技术外溢性；三是和当下的时代紧密相连，并且与公众生活息息相关[34]。此外，悬赏奖须达到预期目标时才予以兑现，而且是根据技术需求的紧迫性与技术难度规定了时限，如果技术成果超过时限，或者技术没有达到约定目标，则不予发放奖金[35]。这种机制大大降低了奖励资金的风险，从而极大节约了管理成本与资金成本。

5 推进我国揭榜挂帅制的建议

纵观中国科研资助体系的发展，以“基金制”为主要内容已经施行数十年，虽然在推动国家科技事业进步中发挥了巨大作用，但也存在不适应时代发展之短板，推行“揭榜挂帅”制度是大势所趋。

5.1 系统研究，深化认识

要加大对揭榜挂帅制研究，减少认识上的误区。既要防止在科研攻关改革上踌躇不前、不作为，也要防止一窝蜂地盲目上马、乱作为。政府部门、企业管理者和科技人员，尤其要深刻认识到实行“揭榜挂帅制”是新时代完善国家科技创新体制机制的必然要求，是众多领域前沿技术得以快速突破、重大科研项目得以高效落实、为我国发现并培育一批“勇于拼搏、能打硬仗”科研强人的制度性安排。国家层面一再释放实施“揭榜挂帅”的清晰信号，就是要向全社会传递“实干为要”最强音；就是要建立起既符合科技发展规律又体现国家战略需求的科技项目组织管理新制度，千方百计把创新能力搞上去。

5.2 总结经验，不断完善

从实践情况看，中国“揭榜挂帅”制呈现起步较晚、政府重视、企业先行、主体多样、客体高端的特点，实践案例正在逐渐增长，执行成效如何还有待观察。但是，成功总是源自不断实践与探索，应当积极鼓励各地方、各部门、各行业坚持“成功不必有我，成功必定有我”之精神，勇于尝试、敢于创新；广大高校、科研院所的学界精英应以“时不我待，只争朝夕”的紧迫感，一方面要有勇担“挂帅”之魄力，积极投身“揭榜”科研攻关实践，方不负青春韶华；另一方面应努力从国内外实践与研究中汲取经验、精华并形成更多的智力成果，为早日形成一套完善的、系统的、科学的并适合我国国情的“揭榜挂帅”做法做出应有贡献。对于各地区、各行业已经开展的攻关项目，要总结实际经验，收集更多揭榜挂帅的精彩故事，充分发挥榜样的激励与引领作用。

5.3 开发平台，建立机制

揭榜挂帅制基础在“榜”，核心在“帅”，关键在机制。建立一套涉及“项目筛选、人才甄别、成果评鉴、市场转化”等关键环节在内，能把包括科技人才及其团队和资金、资源、政府、行业、企业、市场在内等多种要素有机地结合、协同起来，“以市场为导向、符合科研规律、运用系统思维、实施项目管理”，重大科研攻关项目可以高效落实和迅速推进的“选贤任能—市场运作”机制势在必行。同时，基于“揭榜挂帅”不同行业、不同场景的应用，须科学设计能与之配套的有针对性、可操作性流程。政府主导各方参与建立“科研攻关揭榜挂帅系统”，在国家有关职能部门的指导下，可以“市(地区)、省(自治区)”为单位在条件成熟地区先建设开通，最终建成全国统一的大系统，达成能满足利益相关各方需求的社会开放、交互共享、标准统一的功能型、综合性平台。