段丽华

(安徽机电职业技术学院 创新创业学院，安徽 芜湖241002)

0 引言

习近平总书记指出：“青年是社会上最富活力、最具创造性的群体，理应走在创新创造前列”[1]。青年大学生拥有扎实的专业基础知识和熟练的专业技能，接受过良好的高等教育，是极具创新创业潜力的特殊群体，是“大众创业、万众创新”的主力军[2]。每个国家在战略层面都出台鼓励青年自主创业的政策，以此作为推进经济社会发展和改善民生的重要途径。然而我国青年创业政策还存在针对性不强、实际受益面不广、政策执行力不够、有效性不高等问题，导致青年创业成功率不高，初创企业难以可持续发展，创业政策交易成本增加。因此，政府在出台、运行和变更创业政策必须考虑一个核心问题，即什么样的政策能够降低政策成本，提升政策的收益和效率，激发广大青年的创业激情，实现政府、社会和青年创业群体收益最大化。有效的创业政策，才能有助于青年自主创业落地，才能从更深层面推进“大众创业、万众创新”的进程，提升我国经济创新能力和竞争力，这是青年创业政策能否在现实中有效发挥作用的根本问题，具备理论研究价值和现实意义。本文将基于交易成本经济学视角，从参与主体的理性行为与非理性行为两个方面特征出发，对青年创业政策的有效性问题展开讨论：一方面，针对参与主体的理性行为，政府如何使创业政策的总收益大于其设立、运行和变革政策所产生的成本，即政府的创业政策净收益为正；对于青年来讲，选择促进其创业活动净收益最大的创业政策，实现双方参与主体效益最大化；另一方面，针对政府和青年可能存在的非理性行为特征，分析创业政策交易成本增加的原因，研究政府制订什么样的创业政策才能有效推进政府和创业青年实现双赢？

1 文献综述

1.1 文献综述

交易成本是新制度经济学的核心概念，最早由英国经济学家科斯[3]在1937年提出的，1979年，美国经济学家威廉姆森[4]进一步对其进行了扩展研究，从此交易经济学走入了人们的视野。交易成本泛指通过市场价格机制的作用，达成交易过程中产生的所有成本，交易各方需要通过降低交易成本追求最佳市场经济效率，其本质是在经济交易过程中，以人与人之间互动关系作为研究对象。导致交易成本产生的因素包括人性因素与环境因素。其中人性因素包括追求效益最大化时人的有限理性，由于各方互不信任、诚信而产生监督议价等成本的投机倾向；环境因素包括环境的不可预测和复杂性的不完全契约性，由于信息掌握有限及流通不畅导致的信息不对称性，由于交易环境对参与主体产生负影响效应的外部性，以上人性因素和环境因素导致了交易困难及成本的增加。

为保障各参与者在市场经济交易过程中有效进行，势必选择有效的交易方式和制度，各参与者选择的制度将会影响交易成本的高低，最终影响市场的经济效率和资源配置。交易成本的高低也关乎所选制度的供需关系，制度的供需博弈以及变更主要动因是节约交易成本，即降低制度成本，提高制度收益，基于此，制度分析被纳入经济学分析之中，并发挥了极其重要的作用[5]。交易成本经济学的产生，为研究市场资源配置、经济效益提升和公共政策演变及有效性另辟了一个全新的视角。在鼓励青年创业的这一特殊交易活动中，政府制订和实施创业政策，青年在政策环境作用下，进行自我是否创业选择，创业政策的执行程度和青年创业的意愿决定了整个交易过程是否会产生较高的成本。本文将借鉴交易成本经济学核心理念和概念分析青年创业政策交易成本产生原因，提出降低创业政策成本，提升政策有效性的优化路径。

1.2 研究视角

关于青年创业政策有效性研究主要有两类文献，第一类文献关注青年创业政策的评价。研究者均围绕创业政策，从不同侧面和角度，在理论分析基础上构建创业政策评价体系，并进行了实证研究，为政府制订青年创业政策提供依据。汤明等遵循公共政策绩效评估的思路,采用层次分析法，创立由青年创业竞争力、创业成效和创业服务3个层面，16项核心指标所构成的评价体系，以评估现有政策对青年创业的扶持力度和绩效。沈铭从创新创业的环境、教育、实践、成果等4个层次作为主要关注点,运用和协同粗糙集理论和可拓理论，建立了青年创新创业政策复合评价方法，并通过实证的方法对我国创业政策的实施进行评价与分析。第二类文献关注青年创业政策的优化。研究者主要针对当前我国青年创业政策的针对性、操作流程和政策定位方面存在的问题，提出众多优化建议。杜天宝等认为应从加大政策宣传力度,以需求为导向提升政策针对性,建立专门的创新创业政策执行机构及考评督察制度,提升部门之间、中央与地方之间的政策协同度等方面优化青年创业扶持体系。马俊等从解决创业政策与青年实际需求脱离的角度提出优化建议，包括提升青年创业扶持政策体系的针对性与系统性，提高创业青年对相关政策的理性认知和情感认同，提高创业青年的自信心和幸福感。以往学者的研究大多关注青年创业政策评价模式与优化路径，对政策的制订和实施发挥了重要的作用。

本文首先在研究内容上，现有的青年创业政策研究尚未从政策设立、规划、决策、执行、评估及变革的成本与收益角度分析青年创业政策的有效性，也尚未基于政策的交易成本考量，从参与主体的理性和非理性行为特征角度出发，对青年创业政策的有效性进行分析；其次，就研究方法而言，当前针对青年的创业政策的研究大多来自创业管理学或传统经济学的观点，研究关注点放在青年创业政策评估和优化的微、中观层面。本文将基于交易成本经济学视角，利用创业政策的成本收益对比法和政策需求供给分析法，从一个相对宏观的层面分析创业政策的有效性，属于一个全新的视角。

2 针对理性参与主体成本收益考量的创业政策有效性

任何一项创业政策都不是随意出台并实施的，需要经过设立、规划、决策、执行、评估以及后期的更新六个步骤，并按照以上六个步骤形成良性循环。因此，政策出台的每个步骤都会产生政策成本，政府和青年均需要对创业政策的成本与收益加以比较分析，进而选择净收益大于成本的政策，使其成为最有效政策。相对于技术经济学分析来讲，交易成本经济学是以人与人之间的互动关系为研究对象，那么本质上创业政策的实施也是一种交易。假设作为互相博弈的交易参与主体——政府和青年都是理性的，且彼此知晓对方也是理性的，在此假设基础上，设定交易博弈模型来探讨青年创业政策的有效性。

2.1 博弈模型设定

参与主体。青年是否会选择创业虽然是个人行为，但由于创业政策具有一定的外部性特征，青年决策会受到相关环境因素尤其是政府制订的创业政策的影响。因此，博弈模型中的参与主体分别为政府和青年。

策略选择。对于青年而言，可以选择的策略包括创业和不创业(就业和升学)；政府的收益主要表现为经济总量或GDP的增长和政策带来的社会正效应，政府的策略选择是支持与不支持。

矩阵分析。根据以上假设，形成交易双方策略博弈矩阵如表1所示。其中x是在政府支持下的创业率，反之，政府采取不支持策略下的创业率是y，根据双方行为均为理性特征的假设，政府支持下青年创业的成功率更高，即x>y。n为青年创业成功所需的周期。

表1 政府与青年的策略博弈矩阵

假设政府支持青年创业，青年选择创业，E1表示青年创业成功所取得的预期收益，C1表示政府支持青年创业所投入的成本，xE1-C1为政府净收入；E2表示青年创业成功时所获得的预期收益，C2表示青年创业所投入的成本，xE2-nE3-C2为青年净收入(nE3是指创业投资回收期的其他就业活动收入)。青年选择不创业，E3表示青年选择就业时政府所取得的预期收益，假设就业活动不产生成本，博弈参与主体的成本均是0，E3为政府净收入；E4表示青年就业所取得的预期收益，E4为青年净收入。

假设政府不支持青年创业，青年选择创业，E1为政府获得的预期收益，政府的成本视为0,净收入为yE1；E2为青年创业的预期收益，C2为青年创业成本，净收入为yE2-nE3-C2。青年选择不创业，政府的净收入为E5，青年的净收入为E4。

2.2 博弈策略分析

青年与政府都是理性的行为主体，他们之间必然形成一定的博弈关系。其中一方依据收益和成本的变化做出动态的决策，会影响另一方采取博弈策略加以应对，最终形成新的博弈均衡[6]。所以，政府选择什么样政策手段作为其博弈策略至关重要，如果最终能够达成经济收益和社会效益目标的博弈均衡，就是有效的创业政策；反之，无法实现预期目标，其政策手段不能称之为有效的。在交易过程中，青年的创业意愿直接影响着创业策略的选择，间接地影响创业政策的有效性。

青年选择创业包括两种动态博弈：

第一，当满足xE2-nE3-C2>E4；且xE1- C1>yE1时，政府支持与青年创业形成博弈均衡，说明政府为青年的创业行为提供了较好的外部环境和资源支持，政府创业政策社会效益大于产生的成本。青年在相对令人满意的外部创业环境下，获得创业成功的预期收益，驱动更多的年轻人群体倾向于选择创业，产生积极的外部效应。青年利用创业的正效益对政府扶持创业行为进行反哺，推动政府持续支持青年创业行为，形成良性循环，这种双方动态博弈演化说明青年创业政策是有效的。

第二，若yE1>xE1-C1，且yE2-nE3-C2>E4，政府不支持与青年创业构成博弈均衡，意味着政府未采取针对性的政策手段支持青年创业。学生选择创业主要归结于这类青年的创业素质高，创业能力强，并且不乏创业资源，但这类青年占的比例是很低的，这种博弈均衡并不是理想状态，属于“少数交易”现象。

青年选择不创业也包括两种动态博弈。由于信息不对称、政策落实不到位等原因导致博弈中青年和政府减少创业预期收益估值，尤其是青年对复杂繁多创业政策不知情甚至不信任，促使博弈均衡状态发生转变。若政府支持青年创业，而青年对收益的预测为E4>xE2-nE3-C2，即青年在政府政策扶持下创业的预期收益反而小于其他就业收益，青年的理性选择是不创业，此行为将产生一定的负外部效应，影响更多的青年群体选择其他就业活动。这类情况反映出青年主动了解创业政策的积极性不强，创业意愿不高或创业能力有待提高。在国家发展背景下，地方政府响应中央政府号召，会倾向于扶持青年创业，然而政府支持与青年不创业的均衡状态并不稳定，如果这种情况持续下去，会导致政府创业政策的执行效果不佳，策略有可能转向不支持，这两种情况下青年创业政策均为无效政策。

分析表明，当交易参与主体具有理性行为特征时，在政府大力扶持下青年成功创业，政府支持青年创业产出效益高于创业政策的投入成本，这一结果会推进政府更加积极支持青年创业；与此同时，更多青年在良好的创业环境和创业典型的引领下，充分发挥自身的主动性和能动性，将创业积极性付诸实践，创业政策为有效的政策，属于理想状态[7-8]。

3 针对理性参与主体供给需求考量的创业政策有效性

随着政府支持青年创业的政策规模的不断变化，政策的成本和收益也会发生变化。假设政府和青年都是理性的行为主体，决策者的偏好完全相同，青年创业政策若能在某一点上实现最小的政策成本投入，获取最大的社会效益和经济效益，说明政府支持创业的政策供给达到青年需求的平衡点，其边际成本合理化[9]。如创业政策供给不足，青年创业环境不佳，就会导致青年选择其他就业途径，创业政策为无效政策；倘若创业政策供给过剩，成本过高，会造成创业政策资源浪费，创业政策同样为无效政策。如果能够找出政策规模和成本收益之间变化的规律，就能够确定最佳创业政策规模。因此，政府供给创业政策需要尽量寻找需求平衡点，使其边际成本趋向合理化。

3.1 供给需求模型设定

基于供给需求平衡理论，创业政策的供给符合边际效用递减规律，即创业政策供给量越多，政策的成本就会升高，相应的效用会呈现递减趋势。从我国改革开放40多年以来创业政策的演变过程来看，每次的经济体制的改革和对发展经济的开放，都会改变创业环境，并迎来新一波的创业高潮[10]。从2015年开始，在“大众创业、万众创新”背景下，国家与地方创业政策层出不穷，仅当年就有30多项创业政策出台，政策的成本也逐步加大，但麦可思中国大学生就业报告11]指出，毕业3年后仅有6.2%的大学生选择自主创业，其创业存活率由2014届的46.2%下降到2015届的44.8%，与地方政府设定的预期目标相差甚远。[因此，不是设立和实施的创业政策越多，政策效果就越好，政府需要考虑的问题是，如何既能满足青年创业的需要，又能降低创业政策的制订、组织和变革等付出的成本，需要进行成本收益的对比。

通过设定创业政策的供给规模和成本效益模型(见图1)，阐述创业政策供给与需求效用的递减关系。横坐标为创业政策供给规模数量，纵坐标为创业政策的成本收益，创业政策平均成本是创业政策总成本的数量均值，创业政策平均收益是创业政策总收益的数量均值，创业政策边际成本是每增减一个创业政策使总成本变动的数值，创业政策边际收益是每增减一个创业政策使总收益变动的数值。只要创业政策的平均收益大于平均成本，创业政策就具有一定的成效。在创业政策供给的初期，随着政策规模的增加，成本和收益均相应增加，表现出规模效益特征，创业政策的平均收益大于平均成本；当青年创业政策供给数量到一定规模时，此时为创业政策最佳规模，实现了最小政策成本投入，取得最大相应社会效益和经济效益的目标,此时的创业政策平均收益大于创业政策的平均成本；在创业政策供给的后期，由于边际收益逐渐变小,总收入增长持续放缓,实际效益小于实际成本，实际效益逐渐趋近于零甚至负数，供给的创业政策为无效政策,创业政策的平均收益也逐渐小于平均成本。

图1 创业政策规模与成本收益模型

3.2 供给需求博弈分析

从政策需求角度来看，当原有的政策不能促使社会资源实现最优化配置时，行为主体主观上便有了变革政策的内在需求，他们会通过多种途径推动政策负责部门改变其原有的实施模式，以实现其最大化的潜在利润。通过这种方式产生的新政策，满足了行为主体的内在需求，其资源配置将更加优化和有效。青年对创业政策的需求也是如此，青年之所以对创业政策有需求，是因为原有的政策不适或针对性不强，新政策适用的结果会激励学生创业意愿和带来预期收益，因此，创业政策的供给需要与青年对创业政策的实际需求相一致，青年选择创业的可能性才能越大。

从政府供给的角度来看，制订支持创业的政策出发点是青年的真实需求，在没有需求的情况下强制供应只会导致政策资源浪费、交易成本过高而无法落实，具体体现为政策收益递减甚至呈现负值状态。在政策的交易成本极高的背景下，不管青年对此政策的需求是否存在，这些政策都不属于最有效的政策。政府提供创业政策有两个主要目的：①规范青年创业行为的规范和基本规则，并掌握充分一定的规制权；②在前一个目标基础上，以最小的成本实现经济效益和社会效益最大化[12]。由于创业政策具有不完全契约性，使这两个目的之间存在持久的冲突。分析创业政策规模成本与收益过程中，需要注意的是，政府的贡献就是供给优越的创业政策，但弊端则是在创业政策执行的过程中的实施严格的规制和进行不恰当的管制，如果创业政策实施过程中流程繁琐，规制严格，第三方监督缺乏，将无法考量政策的执行情况和落实情况，会因为规制强度过高导致政府提供无效创业政策，进而导致青年创业行为本身的不稳定性存在[13]。

分析表明，创业政策的实际边际成本会因为创业政策的不完全契约性发生变化，需要政府结合青年需求，适时改进创业政策，除了降低政策的设立、规划、评估等成本，尤其要减少青年创业的相关手续流程和规制成本，同时做好政策的监督、实施和落实。

4 针对参与主体非理性行为的创业政策有效性

交易经济学认为在交易过程中人的行为是有限理性的，前文是将参与主体视为理性行为者的情形下青年创业政策有效性的分析，实践中，创业政策参与主体还具有有限理性行为特征，也就是同时兼具理性和非理性的特征，那么针对这些特征的参与主体，什么样的政策才能更有效地推进各参与主体采取有效行为呢？笔者认为，可以借鉴交易成本经济学的核心概念讨论青年创业政策有效性问题，这将对构建更为有效的青年创业政策具有参考价值。

4.1 政府非理性行为表现分析

政府部门在设立、规划、决策、实施、评估与变革青年创业政策的过程中存在非理性行为的可能性，其主要行为特征有以下3个方面。

(1)创业政策负责部门存在一定的“投机倾向”，其主要矛盾在于深受上级的政绩评价标准的影响[14]。在思考青年创业政策的中长期规划方面，其最终目的是形成一个新创企业可持续发展和社会经济效益提升均衡发展的前瞻规划，但在实施过程中极有可能难以“自我控制”，只是基于短期政绩目标，作出偏向于追求“高创业率、就业率和短期刺激经济目标”的发展决策，创业政策只要服务于短期政绩目标，政策的执行途径、操作手段和考核方式描述会相对模糊，创业政策中具有一些盲点，甚至仅仅为了出台政策而出台政策，并未解决实际问题。关注短期的数据绩效目标不会取得长远利益的获取，成为一个短视盲目的“行动者”，会导致创业政策的交易成本的增加，这两个决策相互争夺主导权，最终决定了创业政策制订和实施负责部门的行为是否理性。

(2)一些创业部门容易被“偏好”所左右，导致创业政策交易实施效果不理想。社会上的融资公司均倾向于技术含量高、创新性强和具有核心知识产权的高新技术成果转化项目，而对于大部分选择生存型创业的普通创业青年、二次创业青年和贫困青年等群体的支持力度严重不足。政府部门基于这样一种“偏好”考量，在制定与实施创业政策上就会引导相关机构更多地倾向于技术创新类型的创业项目，而忽视了更多的生存型青年创业主力军，从社会收益角度来看，这样的创业政策缺乏一定效率。

(3)交易的不确定性和复杂性体现了创业政策负责部门制订的创业政策时表现“契约不完全性”特征。创业政策的契约不完全性体现在两个方面。①没有哪项政策能够覆盖未来所有可能的状况，政府也不具备预测未来所有可能的状况的能力。例如，在扶持青年创业的政策中并没有提及一旦发生新冠疫情等突出状况下政府和青年应如何应对，以及将如何调整创业政策，政府只能出台新的创业政策，如江西省人力资源和社会保障厅颁布了《关于有效对应疫情进一步加强全省创业担保贷款工作的通知》[15]。②由于政策模糊性可以减轻不同层级和不同政策之间的冲突，在实施的过程中，可能会存在政策难以执行、落地和无法开展评估反馈等问题。

4.2 青年非理性行为表现分析

目前青年的创业意愿并不高，在其是否选择创业的决策过程中，也会存在一定的非理性行为特征，主要表现在以下3个方面。

(1)青年在是否选择创业的决策过程中也显出较强的“投机倾向”。在青年的认知中，创业本身具有一定的复杂性和风险性，青年缺少资金、经验和资源，创业前期收益又较少，当青年对比就业和创业之间的得失后，就会发现就业相对比较稳妥，创业一旦失败，可能会影响到自身的职业发展，这种价值上的认知，必然导致青年认识上的偏差，成为了青年在进行短期利益、中长期利益决策中的影响因素，导致青年创业意愿与积极性不高。

(2)青年在是否选择创业的决策过程中体现出一定的“外部性”。 这种外部性是因时、因地、因发展阶段而异的，具有很强的历史性和动态性。如果当前社会上创业典型的宣传力度和引领作用不明显，给青年的潜在影响是整个社会对创业行为的认同感并不高；同时，青年对外在的环境条件尤其是创业政策了解不够深入，此时的社会环境会对青年的创业行为产生负外部效应，导致其创业积极性不高。

(3)在青年是否选择创业的过程中表现出一定的“信息不对称性”， 由于人对环境认识能力是有限的，不可能无所不知，创业政策种类繁多、内容零散，负责部门包括教育部、银行、人社部、团中央、财政部等[16]，青年不能够完全掌握创业政策的信息，会在非理性的状态下做出是否会选择创业的决策，政府与青年在交易过程中也会发生彼此互不知晓对方信息的现象，经常持有不同程度的信息，这导致创业政策信息的先占者拥有较多的有利信息而获益，并形成“少数交易”，导致大部分青年创业积极性还是不高。

4.3 政府构建有效创业政策优化路径

需要政府部门将扶持初创企业的可持续发展、扶持普通青年生存型创业项目纳入扶持政策指标中或加大扶持力度，支持科技创新类项目或者新业态项目并不与其相矛盾，两个方面扶持是可以同时并存的；针对创业政策的“信息不对称性”特点，需要政府部门在政策出台后充分向青年解读创业政策的内涵和类型，引导青年积极响应创业政策，加强青年创业方面的心理辅导；针对创业政策的“外部性”特点，需要政府部门在新的政策出台之前进行充分论证评估，针对不同创业政策的实施情况，不断总结经验，形成典型，推进创业成功案例出现在主流媒体的正面宣传中，使其成为先进而受到肯定和欢迎，形成良好的社会口碑，形成正外部性效应，减少负外部效应的产生；针对创业政策的“不完全契约性”，需要政府与高校、社会相关机构引导学生了解创业政策的时效性，引导青年抓住发展机遇，利用现有政策的红利实施创业活动。同时，建立第三方机构评估反馈机制，构建动态创业政策调整机制，动态满足学生对创新创业的需求，弥补由于政策不确定性而带来的交易成本过多、青年的创业积极性不高等问题，保证政策衔接的权威性和一致性，保障政策的实施效果，防止政策波动带来的成本增加。

5 结论

本文基于政策的交易成本考量，从参与主体的理性和非理性行为特征角度出发，对青年创业政策的有效性进行了分析。

基于正文分析得出以下结论：青年创业政策是有成本的，并不能随意地设计或推出青年创业政策。降低青年创业政策成本和增加青年创业政策收益是提高创业政策效率的重要途径。

政府大力扶持下青年成功创业，政府支持青年创业产出效益高于创业政策的投入成本，这一结果会推进政府更加积极支持青年创业；与此同时，更多青年在良好的创业环境和创业典型的引领下，充分发挥自身的主动性和能动性，将创业积极性付诸实践，创业政策为有效的政策。

创业政策的更新从一种状态变化到一种状态的过程，这种变化来自于青年实际需要和政府实现经济发展目标两种力量的驱动，并通过创业相关经济利益的重新配置实现。创业政策的实际边际成本会因为创业政策的不完全契约性发生变化，需要政府结合青年需求，适时改进创业政策，除了降低政策的设立、规划、评估等成本，尤其要减少青年创业的相关手续流程和规制成本，同时做好政策的监督、实施和落实。

针对政府和青年参与主体可能存在的非理性行为特征，可借鉴交易成本理论分析其交易成本增加原因，政府需要做好政策的设计、落实与监督，激发青年的创业意愿，助推青年创业政策成为有效政策。

本文仍有一些问题需要继续探讨。第一，对交易成本经济学分析工具运用上尚存欠缺，仅仅是将交易成本的核心理念和概念运用到青年创业政策的分析中，还需不断地完善和改进，使其逻辑体系更紧密、分析工具更合理。第二，在对青年创业政策有效性的实证分析上有待深入，特别是在成本收益、供需均衡上可以建立一套指标体系，通过揭示我国青年创业政策的内在变量考察其有效性和政策的绩效。