南京森林警察学院 曹津宇，朱濠

在20世中叶浙江省诸暨市枫桥镇敢于创新，当地干部与群众共同商议，创造出全新的基层社会治安治理体系—依靠群众,坚持矛盾不上交,就地解决矛盾。

自诞生50年以来,枫桥经验随着社会形势发展和基层治安环境的改变而得到更多的延伸与创新,不断被赋予新的内涵与意义。其思想从“发动和依靠群众,坚持矛盾不上交,就地解决冲突,实现捕人少、治安好”发展到新时代背景下的“矛盾不上交、平安不出门、服务不缺位”。枫桥经验其思想与世界第四次警务革命中心不谋而合,“枫桥经验”实际上是警务革命与中国实际相结合的社区警务模式，其提倡并要求构建警民和谐相处、相辅相成的新局面,符合世界范围对社区警务的定义,因此被誉为社区警务的“东方模式”。

在2019年召开的全国公安机关建设枫桥式公安派出所活动推进会明确指出,枫桥式派出所就是坚持好、发展好“枫桥经验”并贯彻落实好党的各项方针政策的派出所。要始终明确以人民满意的目标定位,确立以民为本的警务理念,坚持为民服务的根本宗旨。服务群众、引导群众、组织群众、宣传群众,做反映群众愿望、满足群众需求、得到群众参与、体现群众创造、赢得群众信任的派出所。[1]

一、枫桥式派出所建设的必要性

农村地区的乡镇派出所是公安机关在乡镇一级的派出机构,作为国家强制力的执行者之一,国家运用行政单位的逐级分层来实现对国家的全面治理,而乡镇派出所无疑便是处于国家权力的末梢,是与农村地区基础社会联系最为密切、交流最为直接的管理部门之一,因此,乡镇派出所在农村地区社会基础治安治理体系改革中扮演着重要的角色,其代表着国家权力机关履行相应的职责,是基层社会最能体现国家管理职能的机构。随着国家治理现代化的不断推进,在民主化、自治化的浪潮下,乡镇派出所作为国家权力的代表,是国家权力在基层地区的象征,而权力的实施需要更加文明,暴力与强制的治理模式已经逐渐被淘汰,“枫桥经验”的本质符合英、美等西方国家社区警务的要求。因此在农村地区建设“枫桥式”派出所是符合国际警务改革潮流和我国基层社会治理需要的必要之举。

由于经济水平发展不同,各地农村地区管理体系改革进度不同,以经济较为发达的浙江省为例,其枫桥式派出所建设较为完善,虽然随着现代化国家政权的建构不断完善和推进国家治理现代化,但是西南农村地区由于地理环境和经济发展等因素的制约,基层枫桥式派出所的落实情况有待研究,同时也缺乏相应的理论支持。于是文本分析总结现阶段云南农村枫桥式派出所建设开展的现状,对农村地区公安机关警务改革提出建议。

二、西南农村地区枫桥式派出所建设现状—以云南省昆明市禄劝彝族苗族自治县公安局崇德派出所为例

（一）派出所简介

禄劝彝族苗族自治县是云南省昆明市下辖县之一,下属管辖3个镇、13个乡,2个社区及195个行政村。崇德派出所位于禄劝彝族苗族自治县南部,距离县城屏山镇7公里,东临翠华镇螳螂箐村委会,西面与武定县交界,东南隔普渡河与富民县东乡隔河相望。

崇德派出所始建于1992年,辖区国土面积144.03平方公里,下辖7个村委会,辖区常驻人口20637人。现有7名民警、1名文职人员、协警10人。

（二）基层社会治理组织建设情况

以崇德派出所辖区内的角家营为例,在派出所的协助下,角家营村委会设有专门的村民调解室,由村里较有威望的、有文化的村民担任调解员。而村民调解室主要是分担派出所的治安调解职责,对村里的日常琐事进行调解,如夫妻矛盾、邻里矛盾等情况较为轻微的、不涉及违法犯罪的矛盾能够在村委会就得到解决,做到“矛盾不上交,就地解决矛盾”,充分组织群众,依靠群众化解矛盾。

同时在派出所和街道办的带领下,角家营村推进“网格化管理体系”建设,每10户作为一个单元,每个单元设置1名户长,推荐有一定威望、熟悉村寨情况、了解社情民意、知晓村寨人际关系网络、掌握当地语言的老同志和乡贤能人担任户长,充分调动群众积极性,使群众积极参与社会治理等日常治理工作,如疫情防控、防盗监督等。营造村民的自我服务、自我管理、互帮互助、协商自治的和谐农村社区氛围。

（三）社会联防情况

崇德派出所在辖区内各主要村落下设村级服务站并规定责任民警每月至少下沉村级服务站工作3日，同时在各村选取具有一定能力的治安积极分子担任“警务联系员”,成为派出所的得力“助手”,能第一时间了解、洞悉村子里的治安状况。自2019年以来,在整个禄劝彝族苗族自治县,警务助理协助收集各类农村基础治安信息500余条,帮助或参与调解纠纷40余起,先期处理各类型警情20余起,取得了良好成效。

禄劝县公安局联合有关部门、相关企业,贯彻落实“雪亮工程”,提高各村镇主要区域的监控覆盖率。在禄劝县公安局的指导下,崇德派出所联合有关企业、单位,建成60余路高清视频监控,并接入派出所监控管理系统,引导商家搭建监控探头200余个。打破了多数村里没有摄像头的尴尬局面,走出了从前办案没有视频资料、缺乏视频证据的困境。

（四）乡村文化

农村文化建设在农村地区的基层社会治理中有着重要的地位,也是公安机关认真贯彻落实群众路线不可或缺的重要环节。崇德派出所在辖区内的地多村、大缉麻村安装大喇叭,每日早上9点、下午5点播放时政新闻、安全知识、法律法规、科学知识等丰富村民精神文明的内容,提高村民政治素养,树立村民法律意识、安全意识。

同时派出所联合街道办,组织村民绘制“新农村安全文化墙”,其内容紧扣新农村建设，以图文的形式宣传法律法规、弘扬文明乡风、倡导和谐理念,在农村大力营造安全文化氛围,提高村民安全防范意识、法律意识。由于许多村寨老年人口占比较大,安全意识、法治思想较为薄弱,为了提高村民的安全意识、法治思想,崇德派出所民警联合各村村委会,进村举办多场宣传讲演,宣讲内容涉及防火防电、防电信诈骗、法律知识等10余个主题,真正落实“法宣、安宣”进村入户,逐步构建良好的基层执法软环境。

三、现存问题

（一）乡镇派出所与地方自治组织职能不清

乡镇派出所承担大量由上级逐级分解下来的任务,与派出所的人员比例严重不对等,导致派出所承担着大量的国家管理职能,过多模糊的管理职能由政府分配给公安机关，使得农村派出所往往存在超负荷运转的现象。

同时许多派出所与地方自治组织的交流具有单向性,派出所由于管辖范围较大,许多问题无法及时回应,使得社会组织难以参与其中,社会群众自治组织积极性容易遭到打压,无法成为具有独立特性的自治组织；或者由于对政绩的追求,过于形式主义,有些派出所对村民的管理有时会单单只是为了完成上级机关所布置的任务,实际建设情况较差,自治组织也缺乏专业的指导,自己也不具有较高的积极性,形成恶性循环。

（二）乡镇派出所人员缺乏、基层组织专业性不强

农村地区由于人口较少,地区发展不及城市发达,导致农村地区派出所人数较少,但随着社区警务的发展,较少的派出所民警、辅警人数无法贯彻落实“一村一警”政策,同时也会导致警力下沉难以落实到位,尤其是在边远山区,交通设施的不便利使得较远村落与派出所、街道办联系较少,使其无法享受到基层治理的福利。

目前,农村地区的法律顾问多为兼职或挂靠,只见公示牌不见人；村组干部几乎没有接受过专业的法治培训,且日常法治宣传形式单一、载体落后,从而直接影响法治宣传效果,基层治理多以指示、命令、动员等行政手段推进,一提法治建设,大多数人都认为是政法机关甚至是公安机关的事,“唱独角戏”现象未从根本上改变。

（三）矛盾纠纷复杂化

当前我国社会正处于社会结构的激速转型期,各类社会矛盾纠纷频发,甚至激化。已经从之前简单的“一因一果”演变为“一因多果、多因一果、多因多果”,矛盾纠纷产生的原因多,形成的过程复杂,社会基层的矛盾纠纷由过去较为单一的民事纠纷发展为民事、经济、行政并存的多种形式的新型矛盾,当前矛盾纠纷的后果不再涉及单个或几个人的利益,而是涉及众多当事人的利益,[2]所涉及的利益也可能涉及多个领域,矛盾的复杂化使得矛盾的规模不断扩大,总量也呈现出上升趋势,这使得基层组织的压力加大。基层专业司法力量的缺失,以及普法进程的滞后,使得农村法律矛盾难以得到有效解决。导致人民群众丧失对调节机制的信任感。

（四）各部门之间缺乏合作

国家机关在乡镇中会设立相应的派驻机关,在这些派驻单位中,有国税、地税、农行、农商行、防疫站等。不难发现,派出所和各派驻单位之间几乎没有业务往来,也很少有工作上的合作。综合治理下的合作也是形同虚设,但这并不代表他们之间没有关系，他们之间有一种互惠合作的关系,依靠人际关系、交情,建立在对彼此人格、能力等个人属性认同的基础之上。这些单位是否能进行合作、合作是否能顺利完全取决于单位领导之间的关系是否紧密。在这样的情况下很容易导致各部门之间缺乏良性的合作,降低合作的效率,使得复杂的矛盾纠纷难以得到彻底的解决。

四、解决提议

（一）坚持党的领导,贯彻落实防治政策

习近平总书记在党的十九大报告中,强调“必须坚持党政军民学,东西南北中,党是领导一切的”,公安工作离不开党的领导,要始终牢记“公安姓党”的政治本色,始终坚持党的绝对领导,要把党的思想、党的建设贯穿于基层警务、基层治理的方方面面。发挥基层党支部作用,统筹网格资源警务和社会力量,推进社区民警兼任村党支部主任助理或其他职务。以党建统领队伍建设,贯彻落实党的方针政策,提升基层民警的群众工作能力。

（二）落实警力下沉,做好基础民警保障

枫桥式派出所应因地制宜,根据农村群众不同生产、生活特点,开展多种符合当地农村特色的有效警务。社区警务要切实走到群众中去,驻村民警要当好基层治理的领头人,贴近村民的生活,按照“警务立足基层走、警务跟着警情走、警务随着群众走”的原则,在基础治理中真正把身子扑进村落,把身心融入群众之中,成为村民的警务伙伴。创建枫桥式公安派出所应坚持强基固本,警力下沉,通过机关下派、新警锻炼、内部整合等方式优先保障基层派出所警力,强化人员保障。[3]

积极推进社区警务室与便民服务室的建设，贯彻落实警力下沉，使得每一个社区都有与之相对应的社区警务室，将警力下沉至每一个主要村落，明确民警在基层社区入户走访、入村宣传等具体工作内容，最大程度延长公安工作触角，做到社区网格与派出所无缝连接，让公安民警真正走到群众之中。

（三）充分利用乡贤精英,培养专业人员

与街道办共同设立“调解委员会”,当矛盾产生时可以找当地的“调解委员会”协商调解。要大力吸引优秀人才，扩宽调解委员会的人员来源,可以吸纳村干部、公务员、教师、医生、乡贤等不同岗位、年龄阶段的知识分子群体，提高调解员的专业素养，成员应具备较高的交流能力，受到村落中大部分居民的认可，拥有良好的口碑，具备一定的法律素养，能有效地解决大部分基层事务。

（四）提高与各部门之间的协调与沟通,与司法机关建立合作机制

针对跨部门、跨行业的民生类矛盾纠纷,在基层组织如村民调解委员会就地解决的基础上,依托基层组织所在派出所进行更深层次、更专业的处理，及时将派出所发现和掌握的各类矛盾纠纷予以通报反馈,组织相关人员协同有关部门参与调处。公安机关及当地政府应该搭建各个部门的联系渠道,使得各个部门与基层组织相互关联,使得基层组织在处理专门问题时能得到更好地解决。

提供便利的司法服务,在乡一级设立法官工作室、巡回审判站,延伸司法深度,深化司法便民力度，搭建便民司法通道。处理日渐复杂化社会纠纷,需要不断健全”诉调对接”机制,推动诉讼与非诉讼相互结合,同时也要发挥会好基层政府的作用。[4]开展"一乡一庭"建设,建设基层巡回法庭,让法院走进基层,走近群众,将法院工作搬到乡村、社区街道、纠纷发生地,让更多的群众了解、参与到司法活动之中,在群众的监督中实现了司法的透明化。