上海交通大学国际与公共事务学院 陶雄

一、问题由来

中国城市的发展在改革开放后走上了高速成长的快车道，城市更新逐渐成为政府部门在城市建设中的重点关注领域。2012年以来，在国家生态文明建设和“五位一体”发展的总体方向指引下，以人为本、重视城市内涵发展和提升城市活力愈发成为城市更新中关注的重点。国内众多城市积极尝试从不同的角度或层次来推进城市更新，呈现出百花齐放的城市治理新局面。[1]

改革开放40多年来，浙江省在城市更新、建设和发展上取得了可喜的成绩，但种种“城市病”依旧存在，如中心城区衰退和人居环境恶化等。特别是城市发展不均衡问题，新城区的大力开发占据了大部分的资源，而老城区则被冷落，旧住宅老化、社区功能单一，有条件的居民纷纷搬离，年轻人也倾向于选择前往新城区安家落户，老城区面临空心化的窘境。正是在这样的背景之下，浙江省人民政府在《2019年政府工作报告》中正式提出启动未来社区建设。什么是未来社区？具体来讲，按照“139”的规划理念，未来社区是对老旧小区进行治理、重组和功能提升，以人的实际生活需求为核心，以人本化、生态化、数字化为三大价值标准，打造未来邻里、教育、健康、创业、建筑、交通、服务和治理这九大场景，统称“一心三化九场景”，也是具备归属感、舒适感和未来感的新型城市功能单元。

二、多源流分析框架及其适用性分析

（一）传统的多源流分析框架

金登在科恩、马奇和奥尔森“垃圾桶模型”的基础上，于《议程、备选方案与公共政策》一书中提出多源流分析框架。该框架将政策过程看作由问题流、政策流、政治流这三股源流所塑造。问题流所指的是政策制定者是如何认知和关注问题的，哪些问题会引起他们的关注。一般情况下，突发的危机事件、热点事件，相关指标的变动或反馈都会引起政策制定者的注意。政策流涉及的是观点、建议和政策方案的提炼过程。最终确定的政策是经过政府官员和特定领域的专业人士反反复复多次讨论后，从众多的备选方案中筛选得出的，具备符合主流价值观、认可度高、可操作性强等特点。政治流则包括公众舆论、国民情绪、政府更迭、利益集团的争斗等因素，这些均会影响公共政策议程的设置。

在传统的模型框架中，上述三条源流是独立运行的，而在合适的时机—“机会之窗”开启时，问题、政策和政治三大源流便成功汇合，推动问题被提上政策议程。“机会之窗”的开启时机很难被预测，而且也不会在较长的时间段内持续开启，稍纵即逝。而当机会来临时，那些愿意投入时间、精力、金钱等资源的政策企业家会全力促成特定的政策，以换取相应的利益。

（二）中国国情下的理论优化

国内的学者结合中国实际的决策情境，为促进多源流理论的本土化和普适性，总结出了多项优化建议：

第一点是修正三条源流彼此之间的关系，提出三者间并不是相互独立的，没有明晰的区分边界，各源流的出现存在一定的先后顺序。问题的严重程度直接决定了政治流是否产生，进而影响政策流。[2]

第二点是指出在中国的政治制度和社会环境影响下，政治流处于主导地位，问题流和政策流依托政治流汇入决策流程，决策的成立是建立在其满足政府的政治需要和合理的政治运作之上。[3]

第三点是提出官僚科层体制是政治流中的核心因素，体制内的等级特性决定了下级政府必须遵照上级政府的指示精神，贯彻和落实到具体工作中，由此也限定了下级政府的决策范围。[4]

三、基于多源流理论的未来社区建设政策解析

曾有新闻媒体在实地调查后总结了城区老旧小区居民们日常面临的几类问题，包括群租众多、物业管理混乱、环境脏乱差、基础设施破损等。其中排水系统不给力是被居民屡屡提及的高频问题，地处东南沿海地区的浙江省内各城市每年夏秋两季频频受到台风影响，如果遭遇强降雨，老小区可能无法及时排水，存在被淹的风险。而房屋老化、地基下沉、墙体开裂、外墙脱落则直接影响到居民的人身安全，以上这一系列问题都表明，老旧小区居民的生活环境亟待改善。除此以外，老旧小区的改造历史包袱沉重，情况复杂。前期政府针对居民提出的重点、难点问题，也投入了大量的人力、物力和财力，但还是停留在“头痛医头、脚痛医脚”的阶段，显得极为被动，主要问题之一就是该项工作的长效机制尚未确立，缺少顶层设计，管理主体及管理依据仍旧不明确，而牵涉到的利益主体日趋多元化，各类不可预见性因素渐渐增多。旧城开发缺乏统一规划就是此类问题的一个例子。旧城改造操作过程往往缺少合理的规划，忽视了长远的城市综合价值，而且改造方式过于简单粗暴，缺乏城市设计的引导，导致不同时间段开发的区块在风格、布局、形式等各方面都存在很大的区别，破坏了原本整体建筑的风貌协调，[5]从而影响了老城区的传统、形式、功能和整体性，丧失了原有的特色。

在老旧住宅小区改造这个问题上，广大居民对改善居住环境、实现安居乐业的需求是迫切的。同样不可否认的是，国民情绪对政策议程推进也起到了举足轻重的作用。公众舆论则是国民情绪最为普遍的一种表现形式，随着互联网的高速发展,广大群众有了更宽敞、更直接的抒发个人见解的渠道，他们和专家、学者和新闻媒体一样，会自发地评价和监督政府的各项政策，政府则会从这些发声渠道中听取意见，尽全力寻求解决民生热点问题的最优解，力图破解当前城市治理瓶颈，使人民共享发展的成果，顺应人民对美好生活的向往，促进城市品质不断提高。

当一个问题被社会所关注并成为公共议题时,围绕这个问题所产生的众多政策建言和解决方案就形成了政策流。2015年9月29日，国务院常务会议中明确了海绵城市建设、棚户区、危房改造和老旧小区更新等有关的事项。2016年2月，中共中央、国务院在《关于进一步加强城市规划建设管理的若干意见》中指出“要稳步实施城中村改造，有序推进老旧住宅小区综合整治、危房和非成套住房改造”。[6]2017年12月，住房城乡建设部在厦门召开老旧小区改造试点工作座谈会，确立15个试点城市，浙江宁波位列其中。宁波市及下辖各区、县、市根据上级部署和实际情况开展整改，努力实现“最多改一次”，统筹整合主干道、排水系统、电梯、停车位等多项改建项目，补齐城市短板、提升地区功能、改变区域面貌。同时改进行政审批制度，实现老小区加装电梯“一次都不跑”，压缩老旧住宅小区审批事项和审批时限。

在政府的推动下，三条源流最终汇合。在2019年浙江省“两会”中，政府工作报告首次出现了“未来社区”的概念。同年3月，浙江省政府印发了《浙江省未来社区建设试点工作方案》，建设工作已呈蓄势待发的态势。6月19日，国务院常务会议上部署了老旧小区改造专项工作。在得到上级政府的指示精神后，浙江省政府结合前期充分的调研、探讨和分析，加快落实步伐，于9月4日公布了共24个社区为首批未来社区试点创建项目，次年6月颁布了《浙江省未来社区试点建设管理办法（试行）》，未来社区建设获得实质性进展。浙江充分利用自身优势资源，落实主体责任单位，稳步推进试点项目的建设工作，争取以点带面，打造惠及全民、和谐共治、绿色智慧的新社区。

四、结论和建议

综上所述，未来社区建设的推动也印证了多源流分析框架本土化的观点：结合我国国情，三源流彼此相互作用，其中政治流相比问题流和政策流是影响力较大的一条源流，下级政府的具体工作开展受上级政府的引导。

当前未来社区的创建还处于初级阶段，作为一项涉及到众多因素的系统性工程，需要在合理的整体规划思路指导下分阶段实施，不能够一步登天。因此有关政府部门可从以下四方面着手来改进工作：

（一）构建高效管理体制

建设未来社区是一项综合性、全局性、战略性的工作，涉及范围广、操作难度高，地方政府可以设立专职机构来负责统筹工作，尽可能地确保该部门所配备人员的专业性，在理论和实际工作两个层面上均能全面把握政策的制定、技术标准的出台和规划的编制。职能部门必须保证整体规划的合理性，确保各项相关政策的延续性，结合城市自身特点，兼顾和保障公众利益，创新规划编制与管理内容，建立一套完整的、立足长远的规划与管理体系，使近、中、远期不同时间阶段的发展目标保持一致，避免出现前后规划的脱节。

（二）坚持市场化运作

要充分调动和整合现有社会资源，引导市场共同参与、共同合作。像老旧小区整治这类工程，长期以来还是以政府为主导力量，该类项目涉及的住宅小区面积广、居民户数多，前期需要大量的资金投入，再加上房地产市场环境多变等不可控因素，使得项目建设过程中时常面临周期延长、成本增加、难以实现资金平衡的情况。因此政府要充分发挥市场在资源配置方面的重要作用，通过制定各项优惠政策吸引社会资金，采取鼓励原权利人自行实施、市场主体单独实施或者两者联合实施的方式来开展工作。

（三）确保民众共同参与

居民作为实际受益方，项目最终呈现效果直接关乎其切身利益，因此必须坚持“政府指导、群众参与”的原则，广泛征求群众意愿，充分发挥群众主体作用，确保经济效益与社会效益的平衡，达成共赢局面。街道办事处、社区等基层组织要先期开展民意调查，在征得一定数量居民的同意后再启动方案的制定。要收集、整理居民对各项方案的意见和建议，在全面考虑收到的反馈意见基础上完善方案。在工程施工和验收流程中，地方政府应当与施工方配合做好群众工作，并邀请群众代表共同全程参与监督。

（四）坚持可持续发展理念

未来社区建设应该秉持“以人为本”的核心观念，倡导可持续发展，加强更新发展的包容性，推动城市活力提升，开发方式不拘泥于单一的拆除重建为主，而是尝试拆除重建、综合整治和功能改变等多项举措同步实施。在城市发展过程中，除了关注公共基础设施、园林绿化和住宅小区这些基本硬件，也要注重人口素质、科技水平、历史传统、价值标准以及城市文化等软件，共同兼顾社会价值、文化价值与经济价值，突出城市中心区文化的传承、历史风貌的延续和活力的集聚，完善城市功能、增进群众福祉和创造宜居环境，构建新时期具有中国特色的社区开发建设体系。