电力市场准入监管法律制度研究

2022-01-01华北电力大学人文与社会科学学院王胜男

区域治理 2021年41期

关键词：市场准入监管法律

华北电力大学人文与社会科学学院王胜男

一、我国电力市场准入监管法律制度现状

（一）电力市场准入情况

目前电力领域发电、输电、配电、售电四个环节的市场准入情况不同。

发电领域：虽然发电领域早已向民间资本开放，但实际上国有资本在发电环节仍占有绝对支配地位，由于国有资本占有规模优势、价格优势，以及国有资本垄断后续的输电、配电、售电环节，其利用多种手段阻碍民营资本进入。

输配电领域：鉴于电力市场四个环节并未彻底分离，所以国有资本的利益与公共利益难以分开，自然垄断性业务与竞争性业务的兼营使得电网企业既是公共利益的载体又是市场利益的合法追逐者，民间资本进入电网的问题也因此搁置[1]。

售电领域：由于目前配电、售电业务尚未与输电业务分离，民间资本无法直接投资售电领域，所以只能借助投资配电业务而兼营售电业务[1]。

（二）电力监管模式

与大多数国家一样,我国监督体系的改革开始于自然垄断行业，即打破国营企业垄断模式，允许多元主体进入垄断市场参与竞争，2003年政府机构改革中，国家电监会的组建拉开了我国电力垄断行业监管制度改革的序幕，“政监分开”迈出了实质性的一步，但是受市场经济环境薄弱、法律法规不健全等因素制约，我国现行的电力监管模式本质上仍属于非独立的监管模式，且实行的是双轨制监督。

（三）电力市场准入监管法律制度现状

近年来我国出台了多部与电力监管有关的政策文件和法律法规，其中主要有1995年《电力法》（2018年修订）、2002年电力体制改革方案5号文、2005年《电力监管条例》《电力业务许可管理规定》《电力市场运营基本规则》《电力市场监管办法》、2015电力体制改革方案9号文等，政策法规的出台为电力监管提供了制度保障，2005年《电力监管条例》明确设立电力监管委员会，代表着我国电力监管进入有法可依、有律可循的新发展阶段。

具体来看，有关电力市场准入监管的法律政策与条文：

（1）《电力法》第六条明确了电力监管的权利主体，各级电力管理部门分别负责相对应级别的电力监管工作；第二十五条规定了供电企业“电力业务许可证”及供电营业区的划分办法。（2）电改5号文的总体目标是打破垄断，引入竞争，构建政府监管下的政企分开、公平竞争的电力市场体系；实施厂网分开，重组发电和电网企业；设立国家电力监管委员会；逐步实行输配分开，在售电环节引入竞争。（3）《电力监管条例》赋予了电监会如颁发和管理电力业务许可证及对市场交易主体公平开放情况进行监管等职责，试图建立有序的、公平的、适度开放的电力市场。（4）配套法规如《电力业务许可管理规定》《电力市场运营基本原则》等对监管事项进行了细化规定，使包括许可证申请、市场交易在内的多个监管事项具备可操作性。（5）电改9号文在5号文基础上深化改革，计划除向社会资本放开输配电环节以外，在发电侧和售电侧也进行改革，构建主体多元竞争有序的电力交易格局；同时加强监管，建立电力市场准入与退出机制，加大电监会监管力度。

从当前我国针对电力监管的政策文件及法律法规的制定及实施情况来看，除新修订的《电力法》和电改9号文外，其他法律法规制定的时间较久远，随着政企分开、厂网分离和各环节逐步引入竞争的推进，显然已经不能适应新情况新问题，而且从前述条文中，直接提到电力市场准入的条款更是寥寥无几，电改9号文的相关内容也很是笼统，落地性不强，电力市场准入的法律依据并不充分。

二、我国电力市场准入监管法律存在的问题

（一）电力产业改革缺乏立法基础引发电力监管制度停滞不前

电力监管是电力产业改革的必然要求,电力监管法律制度应为电力市场改革提供制度保障。但目前我国与电力相关的法律法规严重滞后，虽然电改5号文、9号文已确定电力改革目标，但配套的法律却时时不做更新或不曾出台，法律滞后、缺位现象严重；不仅如此，在实际情况中还存在很多电力法规与现有法律相矛盾的情况。我国电力法领域的立法滞后是制约我国电力改革事业前进的问题之一，影响监管机构职责的发挥，造成监管低效、无力。

（二）电力监管部门监管职能缺失与职能不明导致监管不力

我国“政企分开、厂网分开”的改革目的就是要打破行业垄断，构建多元竞争的电力市场体系，在此基础上，我国电力市场主体多元化的格局正在形成，由于对电力企业的投资审批权力仍然掌握在政府手中，所以民间资本对投资项目没有决定权，市场对资源配置的作用大大降低，我国又没有独立的且权威的监管机构，加之国有资本支配下的垄断企业在行业中占有资金和信息的绝对优势地位，使得监管部门处于尴尬境地[2]。

我国虽然设立了独立的电力监管机构，但在实践中电监会缺乏明确的职能界定，电监会虽然具有名义上的电力改革监管权，但职能分散且与其他政府部门权力存在交叉重叠，比如发改委掌控市场准入、价格监管，国资委管理国有电力资产，企业的股份制改革和税务相关政策又由财政部和国家税务总局负责。不可忽视的是电力产业是一个大的产业链，包括市场准入在内的一切监督都是环环相扣而非能独立出来的，所以多方监管的模式使得电监会难以充分发挥监管职能，在改革过程中存在掣肘。

（三）发电市场准入环节监管过度造成监管成本增加

我国电力市场化尚处于探索阶段，在现有电力市场环境下，政府忽略了对输配电垄断环节的监管而将重点放在了对发电市场的监管上，对某些环节的规定过多过细，比如发电市场的准入环节上，电力项目的装机规模、机组发电性质、并网方式等先由投资主管部门批准确定，但在项目获得投资主管部门批准的情况下，监管机构还要通过行政许可的方式（发电业务许可）考虑是否同意加入[3]。监督过度的结果就是监管机构的监管成本增加，电力企业的运行效率低下，电力市场化进程缓慢。

（四）行政权垄断和地方政府干预进一步阻碍电力市场准入监管

如前所述，我国电力监管部门存在监管职能缺失且职能划分不明确的问题，受计划经济模式的约束，产业发展政策的制定、执行和监督都可能归属同一部门，很容易导致管制裁量权的滥用和监督权的失效；此外，行政干预和地方保护也是我国电力改革的一大阻碍，政府部门的意志和地方保护很强，监管者难以站在中立公平的立场上行使权力，实现监管目标，因此行政权力的介入阻碍了有序开放的电力市场的发展，这一点对于电力市场准入和电力价格调控的影响最为明显，行政机关及地方政府可利用其职权之便保护国有资产和当地电力企业优势，排斥甚至阻断更多企业及资本进入电力行业。

（五）电力市场准入监督机制缺乏可能引发权力滥用

电力监管部门作为行使公共权力的职能部门，必须兼顾各方利益，一旦电力监管部门滥用市场准入审批权力，根据现有法律法规，除了利益相关者可依法提请行政复议和进行行政诉讼外，其他各项审批程序和内容是否合理，基本上由电力监管机构本身或者其上级部门作出决断，有意进入市场的申请者缺乏充分的维权渠道，公众、消费者和被监管者等利益相关者的民主监督渠道也并不十分完善。

三、我国电力市场准入监管法律制度构想

总的来说，我国电力市场准入监管法律制度应遵循以下几个原则：

（1）依法监管原则。实现法治有两个基本要求：一是有法可依，二是公正司法。现代监管机构权力的行使必须遵守这一原则，其权力应来自于法律的授予，行使的权力必须在法定限度之内，符合法定的要求和条件。目前我国电监会的监管依据是定机构、定职能、定编制的“三定”方案，未能与法律挂钩，因此应尽快完善相关立法，赋予监管机构充分的法律地位。

（2）独立性原则：监管独立首先要求监管职能分离，监管机构独立监管，减少与其他政府部门的职能交叉和混淆，其次要求政企分离，同一主体不能既是市场参与者又是职能制定者与实施者。电力市场准入监管机构也涉及到政企不分、政监不分的问题，因此，必须在具体程序设计上，避免政府职能错位、缺位、重叠的现象，处处体现独立性原则，使监管部门公平公正公开有效地行使监督权。

（3）透明度和公众参与原则。监管机构应当将监管依据、执法程序和监管结果及时向社会公众公开，给予公众知情权，接受群众监督，公众积极行使权利参与监督，表达自身需求与意见，这同时也是对监管机构的一种“反监督”，电力市场准入涉及到行政权垄断的问题，提高政府审批透明度和公共参与度在一定程度上有利于对抗行政垄断和地方保护主义的恶性行为。

（一）通过制定《能源监管法》确立电力市场准入监管机制

为推动能源体制改革，构建多元主体竞争充分的市场结构和市场体系，我国必须转变能源监管方式，建立健全能源法治体系，制定法律制度作为支撑，而且最好是高位阶的法律，因此，有必要制定能源方面的监管法律[4]。

制定能源方面的监管法律可专设一章电力监管制度，以保证电力市场有序竞争，公平开放；电力市场准入监管是电力监管的重要一环，可以明确电力市场准入制度，明确准入与退出机制。电力行业属于自然垄断行业且关系到国计民生，所以电力行业的准入门槛较高，但由于一些企业具有垄断地位，久而久之，企业效率低下、设备老旧、技术落后，然而电力行业缺少退出机制，这些企业仍存留在行业之中，最终造成整个行业生产效率降低；我国《行政法》中也规定了政府部门具有行政审批权，可以对取得行政许可的主体进行监督，那么，一旦获得行政许可的主体不具备进入行业的资格，就应该退出行业竞争，所以应尽快制定能源方面的监管法律，在其中规定电力市场准入与退出机制，依法对电力市场进行监管，充分发挥市场配置资源和政府监管的作用，使生产效率最大化。

（二）借鉴西方国家电力监管立法经验逐步放开电力市场环节

西方国家注重电力监管的立法工作，制定了比较完整的电力监管法律法规，英国在1989年电力改革中就引入了竞争机制，2001年又开始推行新电力交易制度，制定了全面开放的发电市场和售电市场的准入条件，并逐渐放开配电市场的准入条件，规定所有用户均有用电选择权[5]；美国1978年的国家能源法和公用事业管制政策法在发电市场引入竞争机制，1998年颁布的电力工业充分竞争计划报告规定向零售商开放输配电环节[6]。我国可以借鉴西方国家电力监管立法经验，因时制宜逐步在各环节放开限制。