湖北省城市规划设计研究院有限责任公司 廖文秀

一、引言

为深入贯彻关于实施乡村振兴战略的重要指示精神，五部委于2019年1月4日联合印发了《关于统筹推进村庄规划工作的意见》[农规发〔2019〕1号]，提出“实施乡村振兴战略，首先要做好法定的村庄规划”，以理清村庄发展的思路，统筹安排各类资源。这一文件明确了村庄规划在实现乡村振兴战略中的重要意义，提出了村庄规划需在保障粮食生产安全、生态安全的前提下，统筹生产、生态和生活空间的开发保护活动，引导村庄产业兴旺，提升村庄人居环境。

2019年5月，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》[中发〔2019〕18号]（以下简称《意见》）正式印发，标志着我国国土空间规划体系构建工作正式全面展开。《意见》明确了在国土空间规划体系中村庄规划是针对城镇开发边界以外的乡村地区的详细规划，乡村地区的各类开发保护活动需在村庄规划的约束引导下进行，乡村建设规划许可证需依据村庄规划核发。

为促进乡村振兴战略深入实施，进一步推进国土空间规划体系建立和完善工作，2019年5月，自然资源部办公厅发布了《关于加强村庄规划促进乡村振兴的通知》[自然资办发〔2019〕35号]（以下简称《通知》），进一步明确了村庄规划作为法定规划的地位，提出了“八统筹一明确”①的主要任务。可见，村庄规划不再仅仅关注集中建设区域和各类开发建设行为，而是基于生态优先、全域统筹的理念，从保护约束和发展引导两个方向，全面促进乡村振兴。

二、国土空间规划的价值观演变

城乡规划的价值观与社会发展阶段及主要矛盾是高度相关的。党的十九大以来，我国社会的主要矛盾已经从“人民日益增长的物质文化需要与落后的社会生产之间的矛盾”转变为“人民日益增长的美好生活需要与不平衡不充分的发展之间的矛盾”。由此可见，城乡规划的社会价值取向已经从以往的“基本保障型”向“改善提升型”转变。2019年5月，由中共中央办公厅印发的《意见》提出，国土空间规划要坚持新发展理念，坚持以人民为中心；坚持生态优先、绿色发展；坚持山水林田湖草生命共同体的理念；坚持上下结合、社会协同。可以看到，“生态优先、以人为本、全域统筹、公众参与”的理念已经贯穿了“五级三类”的国土空间规划体系始终，空间规划的价值观也从过去“效率优先”向更加关注“社会公平正义”转变。在这样的语境和价值观下，新时期的村庄规划也明显经历了多维度的范式转型。

三、新时期村庄规划的范式转型

在乡村振兴战略下，以国土空间规划价值观为引领的村庄规划的编制模式也在经历转型。与传统的村庄规划相比，国土空间规划语境下的新时期实用性村庄规划在工作组织、关注重点、规划要求和成果形式等方面都正在形成逻辑自洽的新范式。

（一）工作组织：从政府强力主导到上下双向互动

长期以来，组织编制村庄规划的驱动力往往并非源自村庄自身的开发保护诉求，而是源自地方政府或者市场投资主体在乡村地区的开发建设需求，这与乡村地区内生发展动力匮乏、村民主体话语权弱、规划管控意识薄弱等都有一定关联。在某些地区，村庄规划基本沦为城镇资本侵蚀乡村土地的技术工具之一，集中体现了政府和市场的开发主导意识，而实际居住在村庄的村民却游离于村庄规划的编制工作之外。这种“政府强主导、市场主推进、村民弱参与”的工作组织模式，不可避免地使村庄规划与“村庄”本身相割裂，村庄特色逐渐消退，村民实际需求难以满足。

在国土空间规划以人为本的价值取向下，村庄规划的工作组织模式更加强调村民的主体作用，要求将“公众参与”落实到规划编制、审议和实施的全过程，实现“编前培训座谈—现场调研访谈—编中方案比选—编后公告公示—纳入村规民约”等多环节的上下双向互动。通过规划编制前的培训座谈，组织村民学习乡村振兴和建设生态文明战略要求，科普村庄规划的作用和意义，引导村民积极主动地参与到村庄规划的编制工作中；通过现场调研访谈，实地体验村民的生产生活方式，将保障粮食安全和生态安全的思想与村民进行深入交流，引导村民表达真实契合的开发保护诉求；通过编中方案比选，与村民共同协商针对村庄发展实际问题的解决方案；通过编后公告公示，广泛征求村民意见，并纳入村庄规划的方案中，形成“有用、好用、管用”的村庄规划；通过将村庄规划成果纳入村规民约，以最贴合村民生活方式的形式，确保村庄规划的要求能够得到长效实施。

（二）关注重点：从开发建设行动到全域要素统筹

传统村庄规划的内容体系庞杂，涉及村庄发展定位、产业发展、用地规划、道路交通、公服设施、景观风貌、居民点建设等各方面，但总体的关注重点仍然是位于村庄地区的开发建设行为，重村庄而轻村域，以开发建设为导向对村庄的各类建设空间进行管控、引导和设计，对于非建设空间的关注仅仅停留在对永久基本农田和耕地的保护上，并未从全域视角对林地、草地、湿地等其他非建设用地进行统筹安排。

随着国土空间规划体系的建立，整合了村土地利用规划、村庄建设规划等各类乡村规划的新时期村庄规划，按照全域全要素空间统筹的要求，实现了土地利用规划和城乡规划的有机融合。在五级国土空间规划约束性要素层层传导的机制下，村庄非建设空间的粮食生产安全和生态安全保护要求，通过永久基本农田和生态保护红线这两条重要的控制线和耕地保有量、林地保有量等各类约束性指标的传导得以保障，避免了空间建设行为对农业生产空间和生态保护空间的侵蚀与破坏；同时，针对村庄建设空间的管控、引导与设计，也为形成良好的村庄人居环境、提升村庄建设品质、促进村庄健康有序发展提供了方向。

（三）规划要求：从普惠制建设到差异化分类指引

我国的村庄规划可追溯到1979年由建委和农委引导的农房建设工作。至国土空间规划体系建立前，覆盖广大农村地区的空间类规划包括村庄建设规划、镇村布局规划、美丽乡村规划、村庄整治规划、村土地利用规划等，各类规划的侧重点不同，但始终一视同仁地将村庄的开发建设作为主要方向，按照普惠制的建设模式，对各类型的村庄都以统一的建设标准进行规划引导。然而，通过长期的村庄规划编制实践，可以看到城郊融合地区的村庄往往发展势头良好，依托城市强大的消费市场，现代农业、文化旅游等产业发展动力强劲，这类村庄随着城市的辐射范围扩大，城镇化趋势明显，正向“城市后花园”的方向转型。与此同时，大量远离城市的农村正面临人口流失、文化灭失、产业衰退的问题，村庄内生动力不足，衰败凋敝的趋势不断加剧。我国村庄基数庞大，区位条件、资源特点、发展阶段、治理结构差异极大，这就决定了需因地制宜差异化地编制村庄规划。不同类型的村庄若以统一的规划标准去建设，必然无法适应村庄发展的实际诉求。

《乡村振兴战略规划（2018－2022年）》提出将村庄分为集聚提升、城郊融合、特色保护和拆迁撤并四大类。2019年1月，五部委联合印发的《关于统筹推进村庄规划工作的意见》中提出要明确集聚提升类、城郊融合类、特色保护类等村庄分类。各省市在此基础上相继出台了村庄规划编制导则，对不同类型的村庄也提出了不同的编制要求。如《湖北省村庄规划编制技术规程》提出将村庄分为“集聚发展、农耕传承、特色保护、城郊融合、搬迁撤并”等类型。其中，“搬迁撤并”类村庄因未来需引导逐步搬迁，不再进行开发建设行为，可不单独编制村庄规划；农耕传承类村庄如无开发建设行为，也可不单独编制村庄规划，重点关注保障村庄的基本服务功能，村庄内的各类审批和许可行为则直接依据乡镇级国土空间总体规划相关管控要求进行；“城郊融合”类村庄因紧邻城市中心城区，整体发展模式逐渐向城市转型，可一并纳入城镇单元统筹编制详细规划；“集聚发展”类和“特色保护”类村庄均需按照导则要求独立编制村庄规划，编制内容上针对不同的类型提出了差异化的要求，如“特色保护”类村庄必须有单独的特色资源保护章节。

（四）成果形式：从成套完整文本到简明图表表达

传统村庄规划的成果内容往往贪多求全，涉及村庄发展的方方面面，上至发展目标、产业布局，下至风貌引导、建筑平面，大体量的文本和图纸内容往往阅读困难，针对性和实用性均不强，村庄规划就沦为“墙上挂挂”的一张图，无法真正落实到村庄的开发保护行为中去。

为进一步强化村庄规划的实用性，2019年的《通知》提出，在村庄规划的编制工作中，要“因地制宜，分类编制”，简明成果表达，对重点发展或有较多开发建设需求的村庄和不进行大规模开发建设的村庄要有差别、有针对性的分类编制综合性规划和简化版规划，“只进行简单的人居环境整治的村庄，可只规定国土空间用途管制规则、建设管控和人居环境整治要求作为村庄规划”。在国土空间规划体系下，“多规合一”的村庄规划强化了对粮食安全、生态安全的管控内容，将生态保护红线、永久基本农田和村庄建设边界等管控型空间界限自上而下地落实到村庄规划中，在管控边界和指标约束下，合理安排村庄的各项开发保护活动。同时，实用性的村庄规划在传统村庄规划的内容上，删减了缺乏实际指导意义的“好看”的内容，重点加强了村庄发展实际问题的分析评估，针对问题提出相应的规划对策，并将需要重点管控、与村民需求最相关的内容，如生态保护红线、永久基本农田、村庄建设边界等三条控制线、新建设施的位置等内容，以简明图表的表达方式形成规划成果，再通过村民代表大会等形式决议将村庄规划的成果形成村规民约，真正完成村民“听得懂、看得懂”的村庄规划成果。

四、结论

在生态文明建设和乡村振兴战略背景下，村庄规划作为国土空间规划体系中的详细规划，既是村庄实现振兴的顶层设计，也是指导村庄各类开发保护活动实施的法定依据。随着“多规合一”国土空间规划体系的构建，村庄规划也秉承国土空间规划“生态优先、以人为本、全域统筹、公众参与”的价值理念，从传统村庄规划“政府强力主导、开发建设优先、统一普惠建设、成果复杂全面”的特征向“上下双向互动、全域要素统筹、差异分类引导、简明形式表达”的范式转变，这一转变从多维度强化了村庄规划编制工作的针对性和实用性，实现了村庄规划成果真正“有用、好用、管用”。

注释

①“八统筹一明确”指统筹村庄发展目标、生态保护修复、耕地和永久基本农田保护、历史文化传承与保护、基础设施和基本公共服务设施布局、产业发展空间、农村住房布局、村庄安全和防灾减灾，并明确规划近期实施项目。