中共咸阳市委党校 韦付萍

乡村治理法治化是乡村振兴战略的重要内容和实施保障，是实现基层治理体系和治理能力现代化的必然要求。新时代法治乡村以乡村振兴战略为价值主轴，以促进乡村治理现代化为法治目标导向，全面建构自上而下的法治模式。乡村传统秩序解构和现代秩序重塑的过程中，乡村法治建设通过引领“三治”融合机制、建构内部权力秩序、重塑乡村社会主体秩序认同，不断发挥重要的基础保障和改革引领作用。

一、理论维度：乡村治理场域中法治要素基于权力秩序建构

乡村法治秩序的形成亟需从理论上充分考量现代性因素的快速植入，契合乡村治理模式，以乡村振兴为目标导向，全面厘清“权力”与“权利”的关系及内涵拓展。

（一）基层行政权力扩容与乡村自治权

自上而下政府主导是中国跨越式现代化转型的重要推动力量。乡村秩序的法制安排发端于《中华人民共和国村民委员会组织法》（1987年试行，1998年正式实施，以下简称《村组法》）。自此，乡村社会发展进程中，基层行政权力和村民自治权已然成为两个重要的制度变量。2020年中央一号文件，“政府负责”在乡村社会治理的“行政权力”再次扩容，具体描述为：“坚持县乡村联动，推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到乡镇和村，提高乡村治理效能。建立县级领导干部和县直部门主要负责人包村制度。乡镇是为农服务中心”①，在基层治理实践中，乡镇政府作为行政权力的终端组织体现，在引导组织乡村社会有效治理方面发挥重要作用。

（二）乡村内部权力配置规范运行——村两委“一肩挑”与村委会权力的“准行政化”

乡村治理场域中的权力分配格局集中反映了乡村社会利益分配秩序。农业税取消后，乡村社会的类型化趋向明显，农民群众分化倾向突出，城镇化快速推进中利益分配多元化现象凸显，由此调整利益关系的内部权力结构日趋复杂。乡村内部治理结构的复杂样态，其背后的主要角色是村党支部和村民委员会。两者作为基层社会治理机制的组成，其必然遵循加强党对农村工作领导的政治逻辑和基层行政权力运行中产生的村民委员会“被行政内卷化”的行政逻辑。

二、乡村治理法治化面临的挑战——基于“三治”融合场域的制度和实践分析

基于新时代的历史方位和发展阶段重要判断，治理现代化的历史任务必然是解决一个大国实现跨越型、压缩型、后发型发展产生的不平衡不充分的问题。乡村治理现代化转型应该聚焦不同地区及同一地区不同农村场景的多样态，关注村庄和农民分化现象，基于此梳理三治融合在不同场景中发挥作用的具体情形。

（一）村庄分化日益明显与乡村内部治理结构均质化

西部欠发达地区的乡村，囿于乡村工业化基础条件限制，村庄分化主要表现为三种类型：一是城郊或城乡结合部，乡村集体经济基础较好或者城镇化推进中的集中拆迁改造的城市化村庄，此类所占比例不大，且近几年增长的速度趋缓；二是大量中青年劳动力流入城市，老、妇、幼留守务农的“半工半农”村庄，此类占比大多数；三是偏远地区（关中平原旱腰带区域）部分村庄，尤其是脱贫攻坚重点地区，以传统农业为主。上述三类村庄形态虽有差异，但是村级治理结构均质化明显，基本上村两委会班子构成健全，基于绝大多数村务管理较为简单，故传统村级管理模式近乎一致。

（二）农民分化的多样态与村级“空心化”现象突出

农民是乡村治理的主体。快速城镇化发展必然产生西部欠发达地区农民分化。同时，近几年随着乡村振兴战略的惠农政策落地，人力资源“回流”农村已然成为我们值得关注的现象，但是现阶段发展态势的比较优势仍未显现。如此，大多数乡村“空心化”现象仍比较突出，集中表现为村级事务从繁复变为单一，村级事务公开透明不够充分，民主监督缺失。

（三）村干部队伍结构固化与半正规化

大多数传统农业村庄，因为农村大量人财物资源流出，村集体治理资源较为匮乏，村干部队伍结构呈现出不同于一些发达地区的特点：大多数村庄干部队伍固化，突出表现为年龄老化和群众参选积极性不高，由于青壮年劳动力或者“精英”常年务工、村干部“权力寻租”资源变少。

三、法治引领“三治”融合机制，巩固和提升现代乡村治理秩序化水平

随着“三治”融合顶层设计日益系统化和具体化，其实施政策环境已形成成熟框架的同时，亟需加快弥补和规范乡村治理的法治短板。

（一）加快提升立法的科学化水平

首先加快中央立法步伐，回应顶层设计的政策导向。围绕乡村产业振兴、人才振兴、文化振兴、生态振兴、组织振兴，在以《农业法》为核心的法律规范体系中，对焦产业发展、人才支撑、文化传承、生态保护、组织建设、城乡融合等范畴，加快弥补相关的立法空白，切实将农民权利和利益置于立法指导思想和基本原则，摒弃部门利益，杜绝让“一号文件”停留在纸面。其中组织振兴是提高乡村振兴能力和内生发展动力的最为持久的保障，而组织振兴的前提是运用法治逻辑理顺、整合并弥补“三治”多元治理规范体系及其空白，框定自治的方向和提升德治的效应。

其次加快地方法制建设的典型示范拓展，尤其是在上位中央立法条件尚不不成熟或相关具体立法的地方差异不宜统一规范时，地方立法主体应主动立法凝练并巩固治理创新的“理性实验”的经验，并将其上升为法规。现阶段需要探索现代治理乡土化中应对村庄和农民加剧分化挑战的地方实践。诚然，村庄和农民的分化的基础动因是经济发展不平衡，制度导引是政策供给的梯度不均等，故此相对于工业化、城镇化先进的长三角、珠三角地区，中西部地区的地方法制建设略显滞后。以浙江省乡村治理为例，“浙江省在探索‘三治’融合过程中，通过村级权力清单拓展法制化的路径，通过农村文化礼堂奠定德治基础，通过三治融合的桐乡实践完善乡村治理体系实现的可能路径。”②

再次加快完善以土地权益（相关权益）为核心的法律保障规范体系。《民法典》的颁行落实了中央政策关于土地所有权、土地承包权、土地经营权的三权分置要求。现阶段应以《民法典》为基本立法指引，加快梳理并制定实施细则，确保相关权益保障和纠纷化解做到有据可循。同时加快制定完善涉及民生、教育、医疗、最低生活保障、留守妇女儿童老人权益等与农民切身利益相关的法律制度，修订和完善自上而下的政策及规范性文件。落实各级政府规范性文件备案审查制度及合法性审查制度，政策逻辑的“末端”应遵循法治政府基本原则，即未依法律规定和未经法定程序不得减少、避免在惠农制度供给侧出现“玻璃门”和“旋转门”现象。

（二）加快修订法律提升法律的适时性

《韩非子》认为，“世异则事异，因时制宜，为治为法”。我国改革历程从“摸着石头过河”走到“深水区”，相对于城市改革的正式制度供给为主而言，农村改革的非正式制度影响范围至今仍然很广。尤其是乡村社会传统秩序的固化和村庄分化的复杂多变，非正式制度体系调整和应对的局限性日益凸显，故此亟需通过修订完善正式制度来矫正乡村治理秩序的方向。乡村社会的秩序是一个正式制度和非正式制度交替作用的复杂系统。乡村社会的现代化转型必然产生正式制度之间及其与非正式制度之间的冲突。正式制度与非正式制度之间的冲突若未及时解决，非正式制度缘于深厚的乡土积淀，对乡村群众行为影响的潜移默化，甚至会逾越正式制度和冲击社会秩序。中共中央印发《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划》中明确强调，针对道德领域突出问题加强立法。故此，立法修法的触角应该聚焦非正式制度中村规民约偏离核心价值观的现象，如一些地方的“天价彩礼”治理难题，及时通过发挥正式制度的稳定性和强制性，尽力减少非正式制度挤压法治的空间。

（三）加快废止相关法律规范

减少或消灭因继续适用不合时宜的法规诱发的基层社会治理矛盾纠纷。社会治理法治化的重心在基层，基层治理呈现出政策指引密集和体制改革推动效应明显的同时，部分法律法规未及时废止，例如行政综合执法体制改革重心已从体制建构上部分“落地”到基层乡镇，但是现行相关农业执法法律依据仍未修改或废止对接，导致部分关系“三农”的行政执法出现一些秩序乱象。

注释

①摘自2020年中央一号文件《中共中央国务院关于抓好“三农”领域重点工作确保如期实现全面小康的意见》。

②王雪春.新中国成立70年以来浙江乡村治理创新的实践历程和重要启示——基于若干典型样本的考察[J].哈尔滨市委党校学报，2019(5):22-26。