付晨阳

(西南政法大学，重庆 401120)

习近平总书记指出，十四五时期要在加强基层基础工作、提高基层治理能力上下更大工夫。依据我国宪法规定，我国基层政权在农村指的是乡、民族乡、镇，在城市主要指称区及其派出机构街道[1]。笔者以基层治理现代化为思考切入点，致力于考辨新时代背景下基层治理困境，及寻求纾困之策。

1 纵深推进基层治理现代化的现实意蕴

1.1 契合为基层“减负”的根本旨趣

基层治理现代化的指标之一是基层“减负”之实效。如何为基层“减负”、为基层“助力”成为党和国家深入推进治理现代化的战略课题。继中央将2019年定为“基层减负年”后，2020年印发的《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》，进一步为基层“减负”标定了制度方位。实际上，为基层“减负”旨在激发基层能动性，消弭惰性，以便与治理现代化同频共振。

1.2 推进市域社会治理现代化的必由之路

市域社会治理是社会治理中的一种全新表达，是基层治理的重要环节。改革开放以来，日益加快的城镇化进程助推人口、资金、资源等要素向市域集聚。市域涵盖了乡村在内的行政管理区域，包括地域相连、经济社会文化交流频繁的都市圈[2]。在当前和今后一个时期，将推进市域社会治理现代化作为主要切入点，着力解决危害国家安全、社会安定、人民安全的矛盾和风险，不断提升基层治理的社会化、法治化、智能化、专业化水平，探索出体现中国特色、时代特征的社会治理模式[3]，有助于构建共建共治共享的社会治理格局，推进基层治理现代化进程。

2 基层政府面临的治理困境分析

2.1 传统工作思维难以适应基层治理刚需

基层政府处于政府系统中的末梢环节，在上级政府与基层社会间发挥着承上启下的纽带作用。涵育良好的工作思维不仅影响党政国策在基层的落实落细落地，还密切关乎矛盾纠纷的依法及时就地化解，避免“矛盾往上推”，助益人民群众切身利益的维护和安全感、幸福感、获得感的增进。习近平总书记在十九届四中全会上明确强调，要健全强有力的行政执行系统，提高政府的执行力和公信力，这就向基层政府工作执行力的提高，工作思维的转变提出了更高的要求。

时下，基层政府的工作思维确乎难与新形势下基层治理工作相契合，具体表现为：①“摆平即是水平”思想盛行。部分基层工作人员往往利用人情关系来处理难题，有时向群众做出虚假承诺，只求“息事宁人”。短时间内解决了问题，但并未触及问题根本，实为“治标不治本”。②“花钱办事”思想。毋庸讳言，任何一项工作的开展都需耗费一定的时间和经济成本，然而在基层治理实践中，“不多花钱就难办事”的乱象丛生，导致基层经费紧张，“钱用不到刀刃上”，如在逢年过节对个人“钉子户”信访人在物质上的“嘘寒问暖”。③“问题回避”思维。面对日益复杂的社会矛盾，一些基层干部“能避即避”，为了维护基层面上的稳定，甚至利用自身行政权力去压制基层行政纠纷和矛盾。

2.2 基层政府治理的联动性不足

在当前实践中，基层政府面临着严重的体制性障碍。一方面，上下级政府、各部门间的沟通联系少，统一协调力度不足，主体间“各自为政”。有时候，基层政府需要化解纠纷，向上级职能部门反映情况，职能部门往往将责任相互推诿，表现出不作为、不履职、不尽责的行政姿态，抑或事情接手之后，故意“捂盖子”，不解决老百姓的实际问题，反而刻意拉长了矛盾纠纷的化解时间；另一方面，受现行行政管理体制影响，基层政府权责界分仍旧不明，上级政府钻“制度空子”淡化自身责任，利用“属地管理”原则将本属于自身的责任转移给街乡镇基层政府，后者“事多、钱少、权小、责大”，对其履职尽责无疑是雪上加霜。伴随大数据、云计算、人工智能为主要代表的新兴技术高速发展，为基层政府和职能部门、政府与政府、政府与社会间的信息共享提供了技术支撑。然而，当前囿于部门利益的影响，诱使主体间信息共享机制缺乏开放性，“信息烟囱”林立，信息资源共享率低，相互以邻为壑，进而制约了基层治理效能。

2.3 “内卷化”对基层治理实效的掣肘

“内卷化”这一概念由美国人类学家吉尔茨在其《农业内卷化：印度尼西亚的生态变化过程》著作中首次提出，表明一种停滞不前的状态。在基层，“内卷化”是一种工作惰性与懒政范式，基层治理“内卷化”可以释义为：重“留痕”的形式主义，重“痕”不重“绩”的材料主义，并且在实际中表现出简单意义上的工作重复，故而难有进步和改观，在此基础上产生自我懈怠、消耗和消极状态[4]。“内卷化”现象已成为基层政府治理的主要梗阻，不仅损害了基层工作人员的工作积极性，还使得基层治理过度形式化。譬如，为了让脱贫攻坚的资料齐全，山西的一些乡村在2018年补2014年所需的《减贫人口名单公示》材料，在公示的同时，找村民“装装样子”，抓紧时间拍两张照片后，便将公示撕掉[5]。如此种种，不一而足。这种虚假留痕带来的结果是工作质效上的徒劳和低效。

3 治理现代化视域下基层政府治理的纾困策略

3.1 涵育“以人民为中心”的新时代治理思维

基层治理事关人民群众的切身利益，基层政府要始终坚持“以人民为中心”，将人民的利益与需求作为开展基层工作的出发点和落脚地。①深入了解基层人民的真实诉求，摆脱“摆平即水平”思想，力戒形式主义、官僚主义。②保证资金、信息、政策公开透明，方便人民群众监督，保障基层治理的实效性和可及性。③融入全国依法治国理念，推进法治和德治融合，及时化解社会矛盾，消除基层隐患，推动基层社会迈向和谐、平稳、有效的发展轨迹。

3.2 构建统一高效的“条块联动”机制

当前，基层政府与上级职能部门间的联动性较差，为凝聚基层治理合力。一方面，建立健全区县职能部门与基层政府的沟通机制尤其是信息共享机制，力戒“各自为政”“推诿扯皮”现象；另一方面，要保证基层权责一致、基层事情基层办，有必要重构权责体系，严禁使基层政府成为“属地管理”下“条条”部门的“替罪羊”，未经同级党委同意，职能部门不得以“属地管理”名义将任务转移给基层。另外，建立“街乡吹哨，部门报到”机制，赋能基层政府“吹哨”职能部门来联动、及时化解基层矛盾纠纷的权限。

3.3 加快推进基层治理方式创新

2020年5月，习近平总书记提出了“高效能治理”这一概念。高效能治理致力于追求治理的有效性，与国家治理现代化的总体目标高度契合。“高效能治理”在基层的应用，当务之急是破解“内卷化”难题。一方面，注重对基层干部和人员的实绩考评，引入第三方评估，评估结果纳入考核体系，切实发挥第三方在基层考核效能中的实际作用；另一方面，以“智治”推动基层治理工作布局现代化，充分运用大数据、人工智能技术对治理工作中的资金、资源、人才等要素加以优化配置与整合管理，从根本上解决基层压力繁重、工作质效不高等问题。

4 结束语

基层政府是落实新时代群众路线的重要桥梁。面对基层治理中的重重屏障，如何在顺应基层治理现代化的趋势下，提高基层治理水平，切实维护好社会稳定发展大局，无疑是基层政府的应然面向和必由之路。