简 洁，李泽平

(1.山西信托股份有限公司,山西 太原 030000；2.中国人民银行太原中心支行，山西 太原 030001)

党的十九届四中全会决定指出：要推动社会治理和服务重心向基层下移，把更多资源下沉到基层。截止2018年底，全国县域经济总量达39.1万亿，占全国GDP总量的41%，县域人口8.154亿，占全国总人口61.8%。全面提升县域反洗钱履职水平对于我国反洗钱水平的整体提升以及完善和创新基层社会治理体系具有非常重要的意义。

一、山西省县域反洗钱履职的现状

(一)人民银行履职情况

从机构人员变迁来看，2003年人民银行履行反洗钱职能开始，人民银行太原中心支行设反洗钱组，挂靠支付结算处；2007年《反洗钱法》正式颁布后，反洗钱处单列，人员由6人逐步扩展到15人，地(市)中支反洗钱职能挂靠会计财务科，专兼职人员3～5人不等，其中专职人员大部分为2人。2012年太原中支出台了《关于加强山西省人民银行系统县(市)支行反洗钱职能的意见》，县级人民银行反洗钱职能有所加强。但是，全省90%以上的县支行支付结算岗和反洗钱岗仅1人，不足10%的县支行有1名反洗钱专职人员。2015年地(市)中支职能调整之后，反洗钱职能挂靠支付结算科，人员随之转隶。从职能划分来看：地(市)中支具有监督检查权，行政调查需要由省会中支授权或者批准；县(市)支行只有日常督导、走访以及分类评级的职能，执法检查需要由地(市)及以上反洗钱部门进行立项和审批。从实际履职情况来看，2012～2015年，在地(市)中支的带动下，或者单独立项或者由地市中支组织联合执法检查，对县域金融机构的执法检查有一定的覆盖面，有处罚有震慑。2015年以来，随着法人监管模式的实施，县级人民银行监管的重点是1～2家地方法人机构，大部分县域为县级农信社和村镇银行。对县级金融机构的反洗钱执法检查和行政处罚也很少。对大型金融机构的县级分支机构监管上存在“上级行没有精力管、县支行没有权限管”的现实窘境，一定程度上留下了监管空白。

(二)义务机构履职情况

县域反洗钱义务机构主要包括银行业分支机构、证券业营业部、保险业分支机构。保险经纪、保险代理、期货业、支付清算等行业在县域开展部分业务，但不设立分支机构。银行业县级分支机构反洗钱工作主要是开展客户身份识别、风险等级划分及调整，可疑交易数据的分析排查由省级机构统一开展；证券业营业部作为总部或者区域分公司的派出机构，主要开展客户营销和资料录入工作，反洗钱客户身份识别、风险等级划分和可疑交易的分析排查由区域分公司和总部开展；保险业县级支公司反洗钱客户身份识别环节的资料录入由县级公司开展，风险等级划分及调整、可疑交易的分析排查由地(市)中心支公司开展，重点可疑交易报告由地(市)中心支公司逐级报送省级分公司和总部的同时，及时报送所在地省会中心支行反洗钱部门。大额交易数据由系统自动抓取，“总对总”报送至中国反洗钱监测分析中心。

客户身份识别的准确性和有效性直接关系着客户风险等级划分以及可疑交易数据的分析甄别的准确性和有效性。从目前来看，县级义务机构能对最基础的客户身份信息开展识别，但是对深层次的、隐蔽性的、关键性和实质性的信息的识别的力度不够、准确性不高。

二、我国县域反洗钱工作存在的主要问题

(一)反洗钱资源配置总量不足、结构不优、质量不高

县级义务机构95%以上反洗钱工作为兼职，大部分从事运营、授权大堂等柜面工作。笔者对山西省市辖城区与县域义务机构反洗钱人员配置情况进行了统计汇总。从统计数据来看，银行业金融机构市辖城区网点数和县域网点数分别为1 549、3 294家，专职人员配备分别为219、262人，兼职人与配备分别为2 777、5 856人，市辖城区和县域平均网点专职人员数量分别为0.14、0.08，平均网点兼职人员数量分别为1.8、1.1。数据显示，市本级的反洗钱资源配置强于市城区，市城区强于辖内县域，存在明显的层层递减。从专兼职人员学历来看，县域反洗钱94.5%以上为大专学历，市辖城区87%以上为大学本科学历。从年龄结构来看，县域反洗钱专兼职人员平均年龄47.8，市辖城区35.5;其中35岁以下占比市辖城区和县域分别为75%、21%。可见，县域反洗钱人员素质以及年龄结构等和城区相比具有明显差距(1)此数据来源于笔者向金融机构发放的调查问卷。。

(二)传统手段和方法难以适应反洗钱新形势新要求

一方面，在客户身份识别环节，对于自然人客户，当前银行业和证券业义务机构主要根据公安部门的居民联网核查系统对居民开户信息进行核对。保险业义务机构与联网核查系统无法连接，连基本的客户信息都无法精准掌握，只能靠居民身份证件信息进行比对。对于非自然人客户主要根据机构信用代码证以及所包含的相关信息进行核对。对于受益所有人、实际控制人、特定关系人、关联交易等隐蔽性关键信息识别较为困难。

另一方面，义务机构反洗钱资源整合和“上下联动”不够，导致反洗钱工作的合力不够，影响了反洗钱工作的质量。当前大型全国性义务机构客户身份识别环节由基层做，系统抓取异常或者可疑交易的分析、甄别、排查工作由省级机构做，导致“了解客户的不排查、排查的不了解客户”。省级机构由于大量数据的处理，疲于应付，没有与基层形成良性互动和信息共享，往往是“流程式”“模板化”的排查，追求“形式合规”，影响了可疑交易数据分析排查的质量和反洗钱工作的整体水平。

(三)政策传导存在层层递减效应

2015年人民银行提出了法人监管模式，属地监管、分级监管是其核心内涵的基本体现。具体构架是全国性法人机构由总行直接监管或者授权注册地人民银行分支机构监管。法人分支机构由属地人民银行分支机构按照总行授权协助监管。地方性法人机构由当地人民银行分支机构监管。从层级来看，基本上为“总行——分行、省会中支、副省级城市中支——地(市)中支——县支行”四级监管体制。对于地方法人机构、农村商业银行、村镇银行而言，处于政策传导的最低级和末梢，政策传导链条较长、传导过程信息失真和传导时效性不强等现实困境，客观上造成了政策传导效应的层层递减。

(四)监管和打击震慑力度明显不足，反洗钱存在短板和薄弱环节

我国反洗钱监管震慑力度不足主要表现在三个方面：一是人民银行以及金融业行业监管部门对义务机构的处罚力度明显不足。2017～2019年，人民银行全系统处罚金额分别为1.34亿元、1.66亿元、2.02亿元。整体上看，处罚检查比明显提升，处罚力度明显加大，但是相较中国金融业的资产规模以及国外发达国家而言，还存在明显不足。从纵向看，以山西省人民银行为例，2016年以来人民银行对辖内义务机构的反洗钱行政处罚主要集中在省级和地市级分支机构，对县级义务机构的处罚基本没有。可见反洗钱监管震慑还没有传导至最基层的绝大部分县域机构。二是以“洗钱罪”立案、宣判案例少、刑罚力度不够。党的十八大以来，我国通过打击腐败、非法集资、扫黑除恶、禁毒、反恐怖融资以及“天网行动”“猎狐行动”“打击出口骗税和虚开增值税发票”“打击非法集资、地下钱庄和网络传销”等专项行动，但是大多数行动的案件线索都以洗钱上游犯罪进行批捕、立案、宣判。2016、2017、2018三年来以洗钱罪批捕的占比分别为0.6%、0.83%、1.4%，宣判率分别为0.53%、0.54%、0.97%(2)数字来源于《中国反洗钱报告》(2010～2018年)。。

反洗钱覆盖面不足也是形成监管短板和漏洞的一个重要因素[1]。例如，我国对网络借贷机构的监管以及在风险认识和风险控制方面存在欠缺。特定非金融行业反洗钱反恐怖融资监管尚未实质性开展。贵金属、担保、典当、拍卖、房地产等行业反洗钱监管制度的缺失，容易形成监管死角和短板，随着洗钱犯罪的网络化、隐蔽化、高科技化，容易为不法分子提供可乘之机。另外，保险代理、保险经纪等金融中介机构，“委托—代理”关系中反洗钱职责不明确、不细化，容易造成洗钱漏洞。

三、新形势下进一步加强和改进县域反洗钱工作的对策建议

(一)突出治理能力现代化的时代命题，强化反洗钱工作的顶层设计

党的十九届四中全会提出了推进国家治理体系和治理能力现代化的时代命题。我们要通过全面深化改革、强化顶层设计，努力形成政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的反洗钱治理新格局。一要完善反洗钱法治保障。按照国际互评估要求，尽快修订《反洗钱法》《人民银行法》《刑法》《现金管理条例》等法律法规。二是完善反洗钱部际联席会议机制。进一步充实反洗钱部际联席会议机制的具体职责和约束性落实机制；进一步强化人民银行在反洗钱部际联席会议机制内的主导、协调作用，特别是应对特定非金融机构的反洗钱监管，强化与行业主管部门的协调与沟通，形成工作合力。三是修订《刑法》，扩充洗钱及其上游犯罪的种类[2]。要推动《刑法》对“自洗钱”行为单独定罪，与FATF国际标准接轨。推动检察院、法院以洗钱罪立案、定罪、宣判。适度调低对洗钱犯罪的标准，扩展洗钱及其上游犯罪的种类，切实提高洗钱犯罪的打击力度。四是理顺人民银行反洗钱体制机制，推动地市人民银行反洗钱工作单独设科，县级人民银行反洗钱设岗。

(二)强化“穿透式”监管理念，构建“上下联动”的工作机制，促进反洗钱工作由“形式合规”向“实质合规”转变

“穿透式监管”的核心是基于“实质重于形式”的原则，透过金融产品的表面形态看清业务实质，将资金来源、中间环节与最终投向穿透连接起来，审查资金的来源是否合法、过程是否改变资金的性质已达到洗钱的目的，这是反洗钱工作的核心与本质。只有贯彻“穿透式”监管理念，才能发挥人民银行反洗钱的职能优势，打破行业监管部门分业监管的弊端，提升反洗钱工作的协同性和有效性。

一方面，亟需拓展反洗钱监管面，补齐反洗钱监管的短板和漏洞。《反洗钱法》[3]颁布实施以来，我国反洗钱履职范围逐步由银行业、证券期货业、保险业拓展到信托、资产管理等“八类”公司，进而拓展到特定非金融机构，反洗钱覆盖面越来越大。目前来看，银证期保等传统金融机构反洗钱履职较早，反洗钱工作制度健全、机制顺畅，相对有效。信托投资等机构逐步完善、积极跟进。特定非金融机构反洗钱工作起步较晚，仅限于搭建了基本的反洗钱构架。相关制度体系还不健全，反洗钱意识相对较低、风险控制措施也不够完善，给相关不法分子提供了可乘之机和洗钱通道。这就需要我们尽快联合行业主管部门完善制度、建立机制、强化宣传引导，切实提升风险控制水平。

另一方面，需要发挥“两个优势”，提高反洗钱数据分析排查的有效性。当前，同一客户反洗钱客户身份识别和风险等级划分职责由基层网点一线人员履行，可疑交易的分析排查由省级机构反洗钱部门开展的局面，客观上造成了信息不对称，影响了异常交易分析排查的准确性和有效性。新形势下，要充分发挥基层一线“了解客户”的优势和后台数据集中、业务素质高的优势，构建“上下联动”的工作机制，切实提高客户身份识别的准确性和有效性，为异常交易数据的分析甄别提供支持和参考，提高反洗钱整体工作水平。

(三)提高违法违规的“机会成本”，增强打击震慑力度

2017年以来，欧美主要国家反洗钱处罚出现了多起超过1亿美元罚金的高额罚单，最高单笔罚金高达89.7亿美元。2016年农行纽约分行被罚2.15亿美元，2016年以来累计被罚15.12亿美元。我国的处罚力度与国际发达国家相比，差距依然明显。另外，国外反洗钱处罚的金额依据是违法违规金融活动的资产的比例，而我国为违法违规金融活动的业务占总业务的比例，导致相较于我国金融行业的资产规模，处罚力度偏小。从刑事打击的角度来看，2016、2017、2018年全国检察机关批捕涉嫌《刑法》第一百九十一条“洗钱罪”案件批捕率分别为：按件0.6%、0.83%、1.4%，按人0.69%、0.82%、0.96%。全国法院以“洗钱罪”宣判按件分别为0.53%、0.54%、0.97%，按人分别为0.19%、0.19%、0.46%。可见，无论是批捕、立案还是宣判，绝大部分都按照洗钱上游犯罪进行立案、宣判，洗钱罪的打击力度、震慑力度不大[1]。

(四)注重业务培训与宣传引导，有效提升县域反洗钱队伍的业务素质，着力夯实反洗钱工作的社会基础

2015年以来，各层级各类别反洗钱规章制度密集出台。国务院层面，出台了《“三反”机制》；人民银行的层面，出台了《分类评级管理办法》《洗钱和恐怖融资风险管理指引》《风险评估管理办法》等一系列风险管控措施；具体到“三大核心义务”方面，修订了《大额交易和可疑交易报告管理办法》，印发了关于加强反洗钱客户身份识别、受益所有人身份识别，加强开户管理及可疑交易报告后续控制措施等政策制度；从特定非金融机构监管领域来看，也会同相关部委密集出台了多个行业的反洗钱监管制度；从互评估后续整改的视角来看，相关法律法规也将密集修订完善。新的制度体系、新的监管要求，迫切需要加大反洗钱业务培训的力度，采取以会代训、观摩学习、结对子等多种形式，提升县域反洗钱人员的履职能力，为提升反洗钱履职水平奠定人才保障。

人民银行2003年履行反洗钱职责以来，社会大众由最初的“不知道反洗钱”逐步转变为“理解反洗钱”。但是，与“支持反洗钱”和“积极参与反洗钱”的新要求还有一定的差距。国外95%以上的洗钱案件的线索来源于社区居民和相关企业举报、控告，而中国不足1%。中国的洗钱及其上游犯罪的线索来源大多集中于执法机关的反腐败、纪检监察以及各项专项行动。当前，我国反洗钱模式还停留在“自上而下”、政府及权利机关行政主导的阶段，社会大众“自下而上、相互监督、积极参与、齐抓共管”的反洗钱新格局还没有形成。需要我们紧紧抓住国际互评估后续整改的战略机遇期，广泛开展形式多样、内容丰富、群众喜闻乐见的反洗钱宣传，努力实现社会大众由“理解反洗钱”到“积极参与反洗钱”的实质转变，夯实反洗钱工作的社会基础。

综上所述，县域反洗钱工作是强化基层社会治理、促进县域经济社会安全稳定的一项重要工作。县域反洗钱工作处于全国反洗钱工作的最前沿、最基础、最薄弱环节。在后互评估时代进一步加强和改进县域反洗钱工作对于提升全国反洗钱整体工作水平具有非常重要的意义；需要反洗钱监管部门完善制度法规体系、强化组织管理、震慑打击和督促指导；需要反洗钱义务机构主动履行社会责任，加强合规管理、增加反洗钱资源配置和系统研发投入，切实提高业务素质和履职水平；需要社会大众广泛动员、积极参与，形成群策群力、共建共治共享的反洗钱工作新格局。