刘海宁

（沈阳航空航天大学，辽宁 沈阳 110135）

一、引言

为了减轻家庭养老负担，建设符合老龄化时期要求的养老服务体系，辽宁省政府积极贯彻落实《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》）精神，自2014年发布辽宁省《关于加快发展养老服务业的实施意见》和《辽宁省人民政府办公厅关于印发加快养老服务业发展若干政策的通知》两个文件，省政府始终把建设和完善老年服务体系列为全省社会发展的重点。特别是2017年以后，政府重视程度加深体现为陆续发布的《关于印发“十三五”辽宁省老龄事业发展和养老体系建设规划的通知》《辽宁省人民政府办公厅关于推进养老服务发展的实施意见》等多项政策文件的发布和实施中。在政府的大力推动下，目前辽宁省现已初步建立起了政府扶持、社会力量运营、市场化运作的以居家为基础、社区为依托、机构为补充的多层次养老服务体系。而且，为了满足日益增加的老年服务需要，提高老年服务效率，2015年省老龄办和老龄产业协会共同搭建的智慧养老信息化云平台启用后，辽宁智慧养老服务发展方向日趋明确。但是，制度、机制发展需要只有充分利用内外部环境中的优势和机遇才能更好地在老龄化时期为社会提供更加优质的、符合老年群体实际需要的产品和服务。根据文献调查和实地考察可以发现，面对新的机遇和挑战，辽宁省发展智慧养老优势突出，但劣势也较为明显，会有碍于制度机制的发展和实施。

二、机制内部优势分析

（一）养老服务前期发展成效显著，机制建设有基础

2015年国家发展改革委办公厅等三部门联合发布《关于进一步做好养老服务业发展有关工作的通知》，明确提出要在养老领域推进“互联网+”行动。对于国家提出的这一发展方向，辽宁省不仅从政策上支持，而且同年辽宁智慧养老信息化云平台开始上线启用，两年后辽宁省智慧养老服务中心正式启动。与此同时，辽宁省内各市地也同样着力建设市级智慧养老服务信息平台，并不断探索智慧养老服务机制持续发展的可行性路径。如，沈阳市探索建立的“互联网+康养”智能养老服务创新工程不断引入高科技企业加入，智慧养老服务产业化模式正在逐渐形成；大连市到2020年已经创建了12家国家智慧健康养老应用试点示范企业单位，政府与社会力量共同成为地方智慧养老机制建设的主体；鞍山、营口等多地也纷纷探索多产业融合推动智慧养老的新思路、新方法。仅仅5年时间，辽宁省各地大多已经初步建立了智慧养老服务系统，为智慧养老机制发展和完善积累了丰富的实践经验。

（二）多市地被列为国家养老服务试点基地，建设有支撑

2016年11月，国家财政部和民政部联合启动了中央财政对地方支持的居家和社区养老服务改革试点探索，并且明确对试点城市“建立居家和社区养老服务信息平台；推进居家和社区养老服务与医疗卫生服务相结合”等方面进行支持。在之后的试点地区审批中，辽宁省不仅沈阳市入围首批试点名单，而且在截至2020年2月，辽宁省共有沈阳、大连、鞍山、抚顺、丹东、锦州、营口、辽阳、盘锦9个地级市先后获批成为中央财政支持开展居家和社区养老服务改革的试点地区。此外，在自2017年起国家工业和信息化部、民政部、国家卫生健康委员会三部委发布的三批智慧健康养老示范单位名单中，辽宁省共有5家企业、12条街道和3个示范基地名列其中。对这些示范单位，三部委明确表示将“从政策、资金、资源配套等多方面扶持”。

（三）省市地方政府政策大力支持，智慧养老机制持续发展

辽宁省智慧养老信息化云平台上线启用后，省政府陆续出台《“十三五”辽宁省老龄事业发展和养老体系建设规划》《辽宁省人民政府办公厅关于推进医疗卫生与养老服务结合发展的实施意见》等多项政策文件，不断推动“互联网+养老”服务以及“互联网+医疗+养老”服务机制的探索和建设。2018年《辽宁省促进“互联网+医疗健康”发展的实施方案》中明确，要“推进‘互联网+医养结合’服务，推广‘互联网+大数据+医养结合’的老年人服务新模式”。不仅省政府高度重视智慧养老机制的建设和发展，辽宁省内各市地也对智慧养老机制建设积极支持。如，《沈阳市政府办公厅关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的实施意见》中明确“大力发展智慧养老”是提升养老服务质量的重点任务之一。事实上不仅在沈阳市，“推进‘互联网+’养老服务创新”已经成为全省各市地完善养老服务相关政策的重点或主要任务内容。

（四）养老服务产业发展前期有经验，智慧养老市场化发展有基础

在2014年出台的辽宁省《关于加快养老服务业发展若干政策》中明确提出，要“支持采取股份制、股份合作制等形式发展养老机构，探索政府和社会资本合作（PPP）建设养老机构模式”。此后，在《辽宁省人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》等多项政策文件中都进一步明确了要以更加优惠的政策推进符合条件的民营机构进入养老服务市场，培育养老服务产业群。在政府政策鼓励下，辽宁省内各市地纷纷探索PPP养老服务模式，探索BOT、O2O等多种项目运行模式，并形成了多个与信息平台建设、智慧养老相关技术和设备研发等密切相关的养老服务产业园基地。从目前发展来看，不仅沈阳、大连地区已经初具规模，其它市地也进行了各具特色的发展探索。如，鞍山提出了构建“四产融合”模式以吸引省内外多家相关企业投入该市智慧养老产业。

三、机制内部劣势分析

（一）智慧养老缺乏标准，政策落实难以有效监控

虽然近年来智慧养老在辽宁省内发展迅速，但各市地的探索“各具特色”，有的地区探索使用固定设备实现双向沟通，有的地区着力发展移动设备实现互动服务。不仅在硬件设备方面，在软件方面，在服务提供流程方面以及在服务管理等多方面也都存在明显差异。这些差异存在的主要原因在于政府相关管理部门至今仍未出台智慧养老规范化标准，而多样化的实现模式虽然有利于探索和发现更加符合地区特点的智慧养老可实现路径，但是由于缺乏基本标准也必然会使智慧养老市场所提供的服务质量、水平参差不齐，智慧设备功能繁杂不符合老年人实际需要，难免存在滥竽充数现象。长此以往，不仅会影响老年人对智慧养老的需求积极性，更会导致“劣币驱逐良币”的市场供给问题出现。

（二）专业服务人才严重短缺，服务人员素质难以支撑智慧养老

《“十三五”辽宁省老龄事业发展和养老体系建设规划》中明确指出，当前辽宁省“养老服务有效供给不足，质量效益不高，人才队伍短缺”。而且，现有从业人员还存在着年龄偏大、专业知识缺乏、收入偏低等多方面问题。虽然辽宁省近年来加大了老年服务专业人才培养力度，建立了养老服务入职补贴制度，但由于全省整体收入水平远低于南方发达地区，在全国性养老服务专业人才普遍短缺严重的形势下，老年服务人才外流仍然严重。另外从发展现状来看，现有养老服务从业人员多数仅能勉强满足传统养老服务的基本需求，而智慧养老因其较高的技术水平和服务能力要求必然需要更高素质的从业人员提供更加专业、高效、精准的高质量服务。因此，高素质的养老服务从业人员数量正在成为制约智慧养老机制实施和可持续发展的主要因素之一。

（三）智慧养老国家示范单位过度集中于相对发达城市，机制发展不均衡

虽然辽宁省已有5家企业、12条街道以及3个基地共20家单位获批国家三部委联合认定的智慧健康养老示范单位。但是，仍需看到的是，在已获批的20家智慧健康养老示范单位中有19家单位都位于大连和沈阳两市，此外仅抚顺市拥有一条示范街道。这表明，不仅省内各市地智慧养老发展水平差距较大，而且智慧养老示范单位主要集中于省内社会经济发展水平较高的大城市。这种示范单位的不均衡分布一方面体现出在当前辽宁仅有相对较发达地区比较适合智慧养老机制建设，而相对欠发达地区较难支撑智慧养老发展所需，各市地智慧养老发展水平严重失衡；另一方面，示范单位过度集中于较发达城市也难以对社会经济发展水平差距较大的欠发达市地起到切实的“示范”作用。

四、外部环境机会分析

（一）国家重视，政策、资金有支持

从国务院2011年《中国老龄事业发展“十二五”规划》提出加快居家养老信息系统建设到2015年《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》中明确提出要促进智慧健康养老产业发展，再到2018年出台《国务院办公厅关于促进“互联网+医疗健康”发展的意见》，表明国家层面政策上对各省市探索和发展智慧养老机制的推动力度持续且不断加大。而且，不仅在宏观政策上，国家还从落实角度对养老服务试点地区和智慧养老示范单位提出给予实际资金的支持。国家政策和资金的支持不仅为各地方对智慧养老机制的探索和建设创造了良好的外部环境，更为辽宁省这样的经济发展速度相对落后地区相关制度、机制的建设和发展提供了难得的机遇。

（二）互联网技术发展迅速，技术有支撑

近年来我国互联网、移动互联网、物联网技术的发展为以信息双向沟通为基础的智慧养老机制提供了科技基础，特别是2019年实现的5G技术的远程视频问诊、智慧管理等功能，更将为打破时空限制，实时提供养老服务，实现养老服务管理的及时与多功能协同提供更加有效的技术支撑。从辽宁省互联网产业发展现状来看，相关数据显示，截至2020年5月末，全省4G网络用户已经成为主流，5G电话用户也已达263.7万户，移动宽带用户普及率高达100部/百人。而且在《辽宁省5G产业发展方案（2019—2020年）》政策指引下，全省14个城市将在2020年底实现5G网络全覆盖。5G技术的快速发展必将为辽宁省各市地进一步探索和建设智慧养老机制提供更加强大的技术支撑。

（三）人口结构变化引发智慧养老更大市场需求

辽宁统计年鉴数据显示，辽宁省户均人口数由1990年的3.59人下降至2018年的2.49人；辽宁大学人口研究所以全国第六次人口普查数据为基准，按《辽宁省人口发展规划（2016—2030年）的通知》中总和生育率、寿命预期目标等相关指标，在未考虑人口流动影响的情况下预测，辽宁省60岁以上老龄人口比重2025年将达到32.38%，2030年上升到37.96%，远高于全国2030年平均25%的预测比例。而实际上，由于辽宁省劳动年龄人口存在严重外流的事实，若这种情况长期持续，老年人口比例还将更高。远远高出全国平均水平的老年人口比重虽然一方面加重了辽宁省养老负担，但另外一方面也必将为养老服务市场、养老服务产业带来更大的需求。

五、外部环境威胁分析

（一）基础法律缺失，外部监管缺乏强制性细则依据

2015年以后无论是国家和各省市地方都先后出台了促进智慧养老的多项政策，但迄今为止相关法律仍未制定和颁布，行政政策全面替代了法律。虽然行政政策多样化有利于各地方探索更加符合地区社会经济需要的智慧养老模式，但具有公共权威的法律的缺失不仅会影响养老服务、养老产业的规范发展，造成制度实施管理、监管缺乏强制性依据，而且，基础规范的缺乏更可能为各地未来的养老服务发展带来重复建设的困扰。另外，从现有行政法规来看，不仅宏观政策实施缺乏细则，智慧养老规范性标准也仅有江苏省、北京市等个别地区于2019年之后才开始探索，其普遍适用性尚未得以验证。强制性法律规范和细则标准的缺失不仅会为某些不良企业投机取巧造成机会，更可能会造成智慧养老供给和老年人实际需求不相符的严重后果。

（二）地方经济发展滞后，智慧养老投资能力有限

智慧养老相对于传统养老方式所需成本投入更高，这也意味着制度机制建设方和实际服务需求方需要付出更大的经济代价。然而，辽宁省近年来经济增长速度相对较慢，公共预算收支差距逐年上升，2018年公共预算支出已经超过预算收入2721.6亿元，智慧养老机制政府财政投入能力明显受限。同时，居民服务产业固定投资增长自2014年以后始终呈现负增长，本地企业对高技术需求、高成本投入的智慧养老支持能力更显不足。从辽宁省目前老年人口收入水平来看，2018年辽宁省企业退休人员人均月养老金为2649元，排名全国31个省份中下水平。而另据有关调查，同期东北地区市场上的智能养老的价格定位主要集中在2500-6000元/月，这意味着中低养老金收入水平的辽宁老年人口将难以愿意和负担起智慧养老经济支出。

（三）智慧养老受限于老年人口文化水平而被认知困难，机制实施普遍存在障碍

虽然在当今社会中智能手机等高科技信息化设备正在趋向老少皆宜，但由于老人对于新科技接受能力有限，老年人使用智能设备不得法现象时常发生，特别是文化程度较低的老年人甚至较大比例不愿使用多功能智能手机。然而，据全国第六次人口普查统计，辽宁省60岁及以上老年人口文化普遍偏低，小学以下文化程度的占10.90%，小学文化程度的占44.63%，大专及以上文化程度的仅占5.69%。据此，按我国小学教育主要是使学生掌握必要的自然、社会和生活基本常识，而初中才开始掌握必需的文化科学基础知识和基本技能的教育培养目标，至少有一多半的老年人将对于科技含量较高的智慧养老难以认知和接受。认知能力的不足必将影响智慧养老机制在全省范围内的普遍实施。

（四）城乡差距大，农村智慧养老机制建设困难

不仅城乡老年人口文化程度差距较大，农村老年人对智慧养老认知更加困难，而且，从城乡经济发展水平和城乡居民收入、支出水平来看，辽宁省城乡差距仍然较大。甚至，直至2018年农村人均可支配收入仍不到城镇人均可支配收入的40%。从目前智慧养老在辽宁发展情况来看，许多中小城市尚且存在大量老年人口难以支撑智慧养老的经济支出，农村老年人口则更加少有能力和意愿为享受更好的老年服务而付出。因此，辽宁城乡社会、经济发展的二元化现状如无根本性改变，必然对智慧养老未来在全省范围内特别是农村地区的推广产生阻碍。

六、基于SWOT分析的辽宁省智慧养老机制发展战略对策

智慧养老是人口结构变化和社会发展的大势所趋，它直接关系到养老服务水平的提升，关系到辽宁养老服务体制的未来可持续发展和未来社会的和谐和稳定，必须从战略发展高度给予充分的重视，切实制定有效的发展对策。据此，基于SWOT环境分析，通过对机制发展的内在条件与外部环境进行相互匹配可以形成如下相关战略对策以推动辽宁省智慧养老机制的进一步完善。

SO战略：积极总结前期经验，进一步推动国家养老服务试点地区、单位申报，充分利用国家支持深入推进智慧养老机制发展；充分结合互联网技术，构建符合老年人口实际需要且可承担的智慧养老服务系统；充分利用市场需求，进一步完善政策，吸引更多社会力量投入养老服务事业。

ST战略：依据现有政策，充分总结前期相关经验，适时补充智慧养老管理、服务、监管实施细则，推动机制有序发展；切实分析老年需求，探索更加实用、低成本智慧养老系统的同时，积极寻求多方助力，力求机制持续发展；加强宣传的同时规范设备技术标准，力求提供简单、方便的智慧养老服务；在养老服务按收入分级适度补贴基础上，充分发挥政策效用，力争实现以城市带动农村的“涓滴效应”。

WO战略：根据国家政策，学习各地经验，尽快出台符合本省实际需要的、科学的智慧养老规范标准；学历教育和职业教育相结合的积极培养智慧养老所需人才，同时政策性规范和提高从业人员待遇，变人才“外流”为“内流”；在继续推动大城市智慧养老机制普遍落实的同时，大力支持中小城市探索符合本地区经济发展的智慧养老新模式。

WT战略：多方学习和总结各省地方经验，完善辽宁智慧养老监控制度和程序，加强制度机制的有效监控；进一步让利相关企业，规范养老服务从业人员收入水平，同时完善从业人员非直接收入性福利政策，力求吸引企业、 从业人员相关政策更加务实；推动更多市地申报国家试点单位，充分利用国家支持进一步探索智慧养老机制在全省各市地普遍实施的可行性方法；在总结城市发展经验的基础上探索智慧养老在农村实施的简化、实用方案。