杨靖文

引言

从管理走向治理，是各国政治发展的基本规律。在管制视野下，政府与社会、市场主要呈现单向的管理与被管理者关系，与此相应的行政组织法主要关注政府的职责、机构和编制问题。治理视野下，政府与社会、市场通过合作、互动与协商共同成为治理主体，形成多元化的网络治理结构。《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系与治理能力现代化若干重大问题的决定》指出，“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。”其中党的领导是决策核心，民主协商是政治参与，政府负责、社会协同、公众参与是实施路径，法治与科技是重要保障，这一总体布局意味党的领导下政府、社会、市场及公众合作治理模式的固化。合作治理模式的展开迫切需要与之匹配的组织法跟进，从组织法上解决多元主体参与治理的正当性问题，明确不同主体的职责权限、任务配置及相互关系，发挥组织法对合作治理结构的规范、引导和保障作用。因此，面对公共行政学的理论进步与实践探索，行政法学理应予以回应，发展并完善公共行政组织法律体系。

一、治理理论及本土化进程

(一)治理理论的核心要义

1989年世界银行首次在针对非洲国家发展报告中提出走出“治理危机(crisis in governance)”一词后，治理理论在政治学、社会学、公共行政学等领域得到关注并开始流行起来。……