陈卫峰

(西安文理学院 经济管理学院，西安 710065)

提要：随着中国加入RCEP自贸协定，各成员国承诺降低关税、开放市场、减少贸易壁垒，全球自由贸易和多边贸易体制不断强化，为国内自贸区建设提供了良好的国际条件。党中央提出推进国际国内双循环也为国内自贸区制度创新提供了有利的内部条件。陕西自贸区作为中国西北唯一的自贸区和“一带一路”的节点区域，制度创新对于自贸区建设具有重要推动作用。因此，如何在“一带一路”背景下做好中国自贸区制度创新就显得更为迫切。首先，依据“一带一路”下中国自贸区战略布局和陕西自贸区在“一带一路”建设中的节点作用，提出陕西自贸区制度创新的表现形式；其次，剖析陕西自贸区制度创新现状，提出自贸区制度创新指数对陕西自贸区建设启示；再次，论证陕西自贸区制度创新与国际国内双循环战略的逻辑联系；然后，提出陕西自贸区制度创新中存在的问题；最后，总结“一带一路”下陕西自由贸易区制度创新的路径选择，为中国自贸区建设与发展贡献陕西力量。

一、引言

新时代的全球经济正在形成更高水平的开放规则体系，以制度性、结构性的创新为核心，以双边、多边贸易协定的缔结为载体的全球贸易新体系正在形成与演化。居于全球经济贸易产业链与价值链顶端的美国，利用USMCA、CPTPP、美欧自贸协定、APEC、“东盟+6”等贸易协定在全球范围内压缩、边缘化中国经贸分工地位，中美贸易争端与摩擦不断。2019年12月中旬，经过多轮谈判，中美第一阶段经贸协议文本达成一致，美方将履行分阶段取消对华产品加征关税的相关承诺，中国国务院关税税则委员会也公布了第一批对美加征关税商品第二次排除清单，作为全球第一、第二大经济体的美中两国持续良久的贸易争端暂时平息。新时代中国的改革开放已经进入深水区，中国积极倡导“一带一路”，大力发展自贸实验区，不断深化改革、提升对外开放水平，形成以我为主、全面融入全球开放新格局。习近平总书记2019年11月提出，当前要进行更深层次、更宽领域、更大力度的全方位、高水平开放，积极参与国际经济治理，有针对性地进行体制机制创新，强化制度创新，不断提高经济增长质量。2020年11月15日，东盟10国以及中国、日本、韩国、澳大利亚、新西兰15个国家，经过历时8年的谈判，正式签署区域全面经济伙伴关系协定(RCEP)，标志着全球规模最大的自由贸易协定正式达成，为我国自贸区全面建设提供了优良的外部条件。党中央的科学决策是我国今后主动引领全球经济健康发展的重要举措，积极融入并引领全球经贸规则，深度融入全球产业链，大力进行中国国内自贸区建设，把“一带一路”、经济高质量发展与自贸区有机结合，辐射“一带一路”沿线国家，带动国家创新发展。

二、“一带一路”倡议下陕西自贸区发展现状

(一)“一带一路”倡议下中国自由贸易试验区战略布局

2019年8月26日，国务院正式批复山东、江苏、广西、河北、云南、黑龙江6个新自贸试验区总体方案。2020年9月21日，中国增设北京、湖南、安徽3个自贸区。新时代我国自贸试验区数量增加到21个，形成了“1+3+7+1+6+3”的新雁阵排列格局。自贸区是中国对外开放的重要载体，自2013年上海自贸区成立以来，经过7年探索，目前的中国自贸区建设形成了“东西相向，南北互补”的战略新格局。上海自贸区及临港新片区在长三角一体化发展中对标国际最高水平，促进长三角新一轮对外开放。天津、北京、辽宁自贸区辐射京津冀区域经济一体化协同发展及扩大环渤海经济圈对外开放水平。福建、广东自贸区有效对接两岸经贸往来以及海上丝绸之路建设。河南、浙江、陕西、湖北、重庆、四川自贸区，海南自由贸易港建设，加之新批复的三大自贸区，中国各个自贸区在国家战略的指引下，结合自身区位优势和功能定位，呈现大纵深、多层次、宽领域的全国对外开放新的战略布局。可以说，目前的中国自贸区建设，实现了国家战略、省级使命的全新要求。中国21个自贸区对于我国主要经济区域实现全覆盖，包括沿海线、沿江线、沿边线、陆上丝绸之路线、海上丝绸之路线、冰上丝绸之路线。自贸区多点布局实现了对于国家战略的有效对接，可以有效融入“一带一路”建设、京津冀协同发展、长三角一体化、东北振兴、西三角经济区、中部经济发展、珠三角创新驱动发展、向西开放、沿边开放等重大国家战略，自贸区建设新雁阵排列格局初步形成，中国对外开放进入新的发展阶段。

(二)陕西自贸区落实向西开放、促进“一带一路”建设中的节点作用

中国自贸区的雁阵排列布局中，陕西地理位置非常重要，是国家实现“一带一路”倡议的节点区域，是落实向西开放的重要载体，是辐射中国西部广大区域对外开放的前哨，是连接中国中部、西南部自由贸易区的纽带。 陕西自贸区是2016年第三批获批的七大自贸区之一，也是中国西北地区唯一的自贸区。陕西自贸区由3个完全闭合区域构成，包括中心片区87.76平方千米，西安国际港务区片区26.43平方千米，杨凌示范区片区5.76平方千米，总面积为119.95平方千米。陕西地处中国西部，是“一带一路”建设的节点区域，也是落实向西开放的高地。经过3年多建设，陕西自贸区在营商环境改变、“一带一路”人文交流、高新产业聚集发展、制度创新等领域取得了突出的成绩。中心片区着力发展高端制造、航空物流、贸易金融等产业，推进与“一带一路”沿线国家服务贸易、科技、教育、文化、旅游、健康医疗等的广泛合作。国际港务区重点发展国际贸易、现代物流、金融服务、旅游会展、电子商务等产业。杨凌示范区片区以农业科技创新、示范推广为重点，通过全面扩大农业领域国际合作交流，打造“一带一路”现代农业国际合作中心。针对陕西自贸区三大区域空间布局与功能定位特点的不同，要加速发展优势产业，分工协作、协同发展，促进陕西经济高质量发展，落实向西开放、提升“一带一路”建设中的节点作用。陕西自贸区已深度融入“一带一路”建设，打造成中国内陆对外开放新高地。自2017年4月1日陕西自贸区揭牌运行3年多以来，以制度创新为核心，以不足陕西省1/1 700的土地面积，创造了全省73%的进出口贸易额，吸引了陕西全省3/5的外商投资企业，实际利用外资占到全省的近1/2，成为中国内陆地区改革开放的排头兵。陕西自贸区不断加快物流枢纽建设，中欧班列(西安)开行已达15国45个城市，开行线路15条，辐射范围实现了欧亚区域全覆盖。截至2020年9月，陕西累计开通国际航线88条，通达全球36个国家74个主要枢纽和经济旅游城市。不断拓展人文交流渠道，联合38个国家(地区)151所大学组成新丝绸之路大学联盟，打造国际高等教育合作交流平台。陕西自贸区向西可以有效对接关中—天水经济区，辐射甘肃、宁夏、青海、新疆等西部省区；向东可以连接河南、湖北自贸区，促进中部崛起和黄河流域区域经济高质量发展；向南可以与四川、重庆自贸区衔接，推动川陕渝西三角经济区建设。陕西自贸区得天独厚的地理优势可以实现“东西相向，南北互补”的中国自贸区建设战略新格局，发挥“一带一路”建设对于中国西部大开发的促进作用。

三、“一带一路”倡议下陕西自贸区制度创新现状

(一)国内其他自贸区制度创新形式

自2013年上海自贸试验区挂牌成立，目前的国内自贸区建设形成了“1+3+7+1+6”的新雁阵排列格局。第一批上海自贸区全面对接“一带一路”及长江经济带国家战略，以负面清单管理为核心的外商投资管理制度初步建立，以贸易便利化为重点的贸易监管制度有效运行，以资本项目可兑换和金融服务业开放金融制度创新不断推进，以政府职能转变的综合监管制度趋向专业化和高效化，形成了一批可复制、可推广的制度创新成果[2]。2019年9月，上海临港新片区管理办法及临港新片区高质量发展实施支持政策陆续出台。临港新片区在促进投资经营便利方面建立开放型制度体系，根据先行先试推进及发展需要，不断扩大开放领域，实施相应制度创新举措。新片区试行商事主体登记确认制，在新片区设立民商事争议解决机构。在临港新片区设立物理围栏区域，建立洋山综合保税区，实施更高水平的贸易自由化便利化制度，创新监管模式。完善新型国际贸易与国际市场投融资服务的系统性制度支撑体系，吸引总部机构积聚。发展跨境电商，促进服务贸易。临港新片区对标国际最高标准，有效推进上海南部地区发展，形成了新的经济增长极。叠加海上丝绸之路和长江经济带建设，在金融及现代服务业、现代尖端制造业，高水平国际经济活动规则及标准制定，具有国际竞争力的风险防控体系等方面做出了卓有成效的尝试和探索。 第二批天津自贸区作为中国北方第一个自贸试验区，坚持以制度创新为核心，在全国率先建立了集中统一的行政审批机构，在促进京津冀一体化方面，天津自贸区设立总规模100亿元的京津冀产业结构调整引导基金，开通了京津冀综合税务服务网，构建起了三地统一互联网办税服务平台，实现了资质互认、征管互助、信息互通。通过积极引入外资，在航空制造维修、高端制造、文化教育、现代服务业等领域实现突破，天津自贸区不断深化贸易监管制度创新，口岸通关效率达到国际一流水平。天津自贸区建立健全评估推广机制，形成了一批改革试点经验[3]。广东自贸区持续推进制度创新，与粤港澳大湾区联动发展，在构建智能化监管新模式、促进粤港澳经济深度合作、推动贸易便利化上迈出坚实步伐，成为打造高水平对外开放新引擎。广东自贸区构建全链条、闭合式政府智能化监管新模式，促进生产要素自由流动，促进对港澳更高水平开放。智能化通关支撑贸易便利化，南沙自贸片区成功办理了全国首例不动产跨境抵押登记，打造了全球首个“香港+保税港区”飞机跨境转租赁项目。 行政审批事项全程网上办理，建设信用信息大数据应用体系，依托技术创新提升政府监管水平，建设全球报关服务系统，建立进出口商品全球质量溯源体系，建设粤港澳“自贸通”，简化粤港澳货物通关安排，创新国际货物转运监管模式，搭建粤港联手参与“一带一路”建设服务平台[4]。福建自贸区定位是建设成为深化两岸经济合作的示范区，打造面向21世纪海上丝绸之路沿线国家和地区开放合作新高地。福建自贸试验区在产业合作、货物通关、人员往来、金融支持等领域不断探索，着力打造“丝路海运”平台，构建起东西双向互济、陆海内外联动的开放新格局。福建自贸试验区在全国率先引进世界银行评价体系，组织开展营商环境评估，通过对标国际先进，打造有利于创新创业创造的一流营商环境。提升改革的系统性、整体性、协调性，解决创新举措“碎片化”问题，是自贸试验区需要突破的重点。福建自贸试验区积极通过横向拓展、纵向延伸、疏通堵点等途径，对单项创新举措进行整合，形成一批内容丰富、功能完备的制度创新经验集群[5]。第三批河南、浙江、湖北、重庆、四川包括陕西自贸区，经过3年多的实践与探索，形成了一批可复制、可推广的制度创新经验。河南自贸区制度创新的五大发展路径为深化行政制度改革、创新市场监管机制、推动金融机构与业态创新、构建多元化纠纷解决机制、推动多式联运物流监管体系建设[6]。浙江舟山自贸区对照国际投资贸易规则，构建市场为导向的制度体系，深化金融领域开放，创新通关监管服务模式，完善法制保障，优化国际化人才发展环境。探索以油品为核心的大宗商品投资便利化和贸易自由化的制度实践，推动总体方案各项试点任务落地，凸显自贸区制度创新的浙江特色，力争加快探索建成舟山自由贸易港[7]。2020年11月，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》发布，其中提出要完善自由贸易试验区布局，赋予其更大改革自主权，稳步推进海南自由贸易港建设，建设对外开放新高地。

(二)陕西自贸区建设中制度创新的表现形式

陕西自贸区成立以来，在省政府的统筹规划下，积极对接“一带一路”和西开放的国家战略，坚持以制度创新为核心，建立了陕西自贸区制度创新工作小组，以陕西省自贸办为领导机构，包括西安管委会、高新区功能区、经开区功能区、国际港务区功能区、浐灞生态区功能区、杨凌示范区管委会、西咸新区管委会、空港新城功能区、沣东新城功能区、秦汉新城功能区、能源经贸功能区十一大区域，涵盖陕西自贸区中心区、国际港务区、杨凌示范区三大片区。自贸区制度创新可以在全球范围合理有效配置资源，促进区域经济高质量发展。自贸区建设要大胆探索，不断创新，在借鉴国内成熟自贸区先进做法的基础上，对试点区域不断深入改革与创新[1]。在学习借鉴国内其他自贸试验区制度创新的基础上，结合陕西省情和三大自贸片区实际情况，陕西自贸区制度创新主要表现为营商环境、投资便利化、金融服务制度、国际合作模式、政府职能转变、法治环境等领域的创新。尤其在电子信息、新能源汽车、高端制造、医药健康、现代农业、临港、临空、文化旅游、会展业九大产业领域，不断推陈出新，加快产业聚集，大力发展枢纽经济、门户经济、流动经济。以自贸区制度创新为抓手，着力提升对外开放的层次与水平，在国际国内双循环的新发展格局下，促进陕西区域经济高质量发展 。目前，陕西自贸区差别化改革取得显著成绩，其中，“铁路运输方式舱单归并新模式”“线上税银互动”等9项创新模式在全国复制推广，18项自贸试验区制度创新成果在陕西省复制推广。政府职能转变加快推进，深入推进“证照分离”改革，建立了“一枚公章管审批、一支队伍管执法”的政府管理创新模式。投资贸易便利化水平不断提升。建立企业走出去“一站式”服务平台，着力推进贸易便利化改革，不断拓展国际贸易“单一窗口”功能，创新推进“货站前移”“舱单归并”等24项监管服务措施，实现了全国首单关税保证保险落地杨凌自贸片区。陕西自贸区金融服务制度创新不断加快，金融业态聚集效应初步显现。与“一带一路”沿线国家经济合作不断深入，创新“两国双园”国际产能合作新模式，推进建设“中欧”“中俄”等国际合作园区。不断完善农业国际合作交流平台，在杨凌片区创建国际青年创新创业基地，国际青年跨境数字贸易中心，持续推进中国农业合作园区制度创新。

(三)自贸区制度创新指数对陕西自贸区建设的启示

国内自贸试验区累积到今天已经形成了280多项制度创新成果，面向全国复制推广，制度创新成效显著，可以为陕西自贸区建设提供有效借鉴。自贸实验区已经成为新时代我国改革开放的新高地。中国自由贸易试验区已经初步形成以海南自由贸易港为引领，东中西部协同、陆海统筹的“雁阵”格局，既有发展成熟的东南沿海自贸片区，也有追赶超越的中西北部自贸片区，还有刚刚起步的新自由贸易试验区。各个自贸区资源禀赋迥异，发展方向各不相同，但目标都是不断推出可复制、可推广的“制度创新”。中山大学自贸区综合研究院在总结既有自贸区建设的基础上，根据投资便利化、贸易便利化、金融管理与服务创新、政府职能转变、法治环境5个一级指标、19个二级指标和57个三级指标，对我国自贸区制度创新指数进行综合排名。 在全国自贸试验区制度创新总体排名中，上海自贸试验区、广东自贸试验区深圳前海蛇口片区、广东自贸试验区南沙片区依次位列前三名。而在全国自贸试验区省级综合排名中，上海自贸试验区、广东自贸试验区、天津自贸试验区位居前三名。在2019—2020年全国自贸试验区总体排名中，陕西西安以77.17分位列全国43个自贸试验区制度创新总体排名第15位。在投资便利化指数得分方面，陕西西安自贸区以80.70分位居全国第16位。在贸易便利化指数得分方面，陕西西安自贸区以84.01分位居第12位。在金融创新指数得分方面，陕西西安自贸区以74.21分位居第11位。在政府职能转变指数方面，陕西西安自贸区以73.66分位居第14位。在法治环境指数方面，陕西西安自贸区以68.71分位居第18位。总体来看，陕西自贸区制度创新指数得分排序在全国居于中游行列，其中贸易便利化指数得分最高，与西安处于丝绸之路经济带起点，立体交通网络发达，国家九大中心城市、新一线城市建设密切相关。法治环境指数得分最低，与西安地处中国西北，行政诉讼及涉外商事纠纷解决方面开拓性创新不足相关。依托自贸区制度创新指数，借鉴国内其他自贸区制度创新成果，陕西自贸区制度创新应立足陕西省情，结合陕西三大自贸片区分布状况及功能定位，紧抓新时代新一轮西部大开发和国际国内双循环新发展格局的战略机遇，不断创新发展，打造中国西北自贸区制度创新的新高地。陕西自贸区制度创新，既要赋予中心片区、西安国际港务区片区、杨凌示范区片区不同的创新路径，也不能把三者完全割裂开来。不能脱离自贸区整体发展目标，以行政区划为隔离，孤立地发展三大片区。应在陕西省自贸办统一领导下，大力转变政府职能，有效协调西安、咸阳、杨凌三地，打破行政限制，以陕西经济高质量发展和自贸区整体开放水平提升为目标，加快陕西自贸区制度创新步伐，打造中国内陆自贸区制度创新高地。应对标海南自贸港，依托西安国际港务区，加快陕西内陆自由贸易港建设。借助西北农林科技大学及杨凌农科城农业科技教育优势，打造杨凌国内唯一的一流农业自贸片区。依托中心片区和西安高新综合保税区，加快金融创新，提升投资贸易便利化程度，打造中国西部金融贸易创新高地。以制度创新驱动为引擎，陕西自贸区应全面落实“一带一路”建设，突出向西开放和西部大开发，形成与国际投资贸易通行规则相衔接的制度创新指标体系，从投资贸易、金融服务、人文交流、高效监管、法治环境规范等方面不断创新突破，全方位建设高质量发展的自由贸易园区。

四、陕西自贸区制度创新与国际国内双循环战略的逻辑联系

(一)陕西自贸区制度创新的内涵和外延

制度创新是自贸试验区改革发展的灵魂与动力，是促进区域经济高质量发展的引擎。随着我国自贸区多点开花，全国目前的21大自贸区43个片区制度创新形式多样，形成了一批可以复制推广的经验与做法，成为我国深化改革、扩大开放的战略新高地。随着RCEP正式签署，自贸区制度创新外部条件更加开放，内部创新动力不断增强。后疫情时代，陕西自贸区制度创新更加重视贸易与产业发展并重，打造全产业链，不断提升价值链、供应链、创新链。促进陕西自贸区三大片区内与片区外联动发展，实现产业链的延链、补链与强链。对标高水平自贸区建设指标体系，陕西自贸区16项创新成果在全国复制推广，得到国务院和相关部委通报表扬。陕西自贸区制度创新围绕电子信息产业、新能源汽车产业、高端制造产业、医药健康产业、现代农业产业、临港产业、临空产业、文化旅游产业、会展业九大产业。三大片区积极融入“一带一路”建设，大力发展枢纽经济、门户经济、流动经济，引领陕西全面深化改革、全面扩大开放，实现经济高质量发展。陕西自贸试验区不断拓展“制度创新”外延，涌现出多领域创新成果。除涉及政府职能转变领域、投资管理领域、贸易便利化领域、金融领域等常规性改革创新领域外，陕西自贸试验区注重结合自身禀赋与优势，积极探索在现代农业与人文交流、科技创新等领域的差异化制度创新，推动自贸试验区改革向纵深发展，不断提升制度创新的层次与水平。自贸区本身就是一种制度创新，自贸区需要通过制度创新来实现差异化发展。陕西自贸区制度创新的力度、制度创新的成果取得的可以复制和推广的创新经验与做法，不仅体现陕西对外开放的层次与水平，也是落实国家新时代西部大开发政策的载体，是我国西部经济高质量发展的样板。陕西自贸区制度创新成果对于新时代缩小我国西部与中东部区域经济发展差距具有重要的样本作用。

(二)陕西自贸区制度创新与国际国内双循环战略的内在逻辑联系

当前，加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，提升以我为主的产业链、供应链、价值链，实现国内国际经济相互促进发展，已成为大势所趋。在国际国内双循环新发展格局下，自贸试验区作为当前我国最高水平的开放平台，在整合国内国际市场、利用各种资源要素方面，具备重要载体和纽带的天然优势，也承担着推动区域双循环经济高质量发展的重要责任。以科技创新和制度创新“双轮驱动”促进国内大循环；以创新链、服务链、产业链、招商链促进国内大循环；以发展协同创新促进国内大循环。以全面开放新引擎，管理模式改革促进国际循环，把自贸区建设成促进双循环的重要载体[8]。新冠肺炎疫情以来，全球经济运行面临较大压力，面对复杂严峻的国内外形势，加快形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局是经济高质量发展的必由之路。作为联系国内国际双循环的重要平台和西北地区唯一的自贸试验区，陕西自贸试验区发挥示范引领优势，带动区域协同发展。自2019年以来，陕西自贸试验区先后与河南三门峡市、甘肃兰州市建立联动发展机制，将西安区域创新经验率先向两市复制推广，在自贸试验区制度创新、区域协同、产业融合、平台共享和“一带一路”建设等方面共享经验。2020年，陕西省自贸办与青海省商务厅签订了利用自贸试验区平台推动协同发展合作框架协议，重点围绕制度创新、产业合作、投资促进、展会合作、口岸合作、“一带一路”建设6个方面加强合作，协同开放创新，形成新的区域增长极。陕西既坚持自贸试验区的红利外溢，也将先进地区制度经验引进来。自贸试验区西安高新区与深圳前海合作建设丝路(西安)前海园，总投资约25亿元，预计2021年6月竣工投用，计划引入130家私募股权投资机构，基金管理规模达600亿元。陕西自贸试验区积极融入“一带一路”大格局，拓展多元化国际市场。自贸试验区坚持深化开放，攀升全球价值链中高端，不断提升开放水平，发挥自贸试验区制度创新在后疫情时代国际国内双循环中的重要作用，实现区域经济高质量发展。

五、陕西自贸区制度创新中存在的问题

制度创新是自贸区建设的核心任务，是不断深化对外开放层次与水平的重要举措。随着中国自贸区扩容至21个，目前的自贸试验区制度创新呈现便利化与自由化并重、贸易促进与产业发展并重、创新驱动与开放合作并重、区内发展与区外联动并重、顶层设计与基层创新并重的趋势[9]。由于陕西地处中国中西部，自贸区仍处于学习其他自贸区经验的过程中，形成可复制可推广的经验相对较少，与区域外先进地区的合作亦相对较少。陕西自贸区管理结构较为松散。陕西省自贸办作为协调机构，实施与统筹规划的空间有限。各片区管理机构较为分散，存在办事效率不高、创新进程缓慢等问题。服务水平较为滞后，自贸区政策出台较为频繁，服务人员业务熟练水平有待提高，企业的办事效率受到一定程度影响[10]。

(一)陕西自贸区贸易投资便利化程度不高

陕西自贸区以创新模式促进投资贸易便利化，在积极探索创新服务贸易发展模式、设立保税展示交易平台、完善集疏运体系、构建立体化开放大通道、创新文化交流、旅游合作等方面取得了显著成效。作为中国西北地区唯一自贸区，陕西自贸区投资贸易法规稳定性不够，投资贸易领域信息透明度不高，陕西省地方性投资贸易规定和自贸片区投资贸易便利化领域存在一定矛盾和冲突。贸易争端解决机制虽已初步建立，但解决方式较为单一，具有一定局限性，不能满足自贸区投资贸易领域争端解决需求。陕西自贸区内与投资贸易相关配套制度并不完善，没有形成系统化、规范化、体系化的规章制度。缺少数字经济下大数据的分析与应用，外商信用评价体系没有建立，跨境电商服务体系不完善。

(二)陕西自贸区金融创新体系不够完善

自2016年陕西自贸区成立以来，其金融创新虽然成绩斐然，但仍存在一些问题。陕西自贸区部分制度变革在金融创新中超出监管范围，对当前金融市场监管体系提出更高要求。如何适当转变监管模式，平衡风险控制和业务发展是金融模式创新要解决的难题。与发达地区相比，陕西自贸区金融体制相对比较落后，金融服务创新会出现交叉性金融产品，带来交叉性金融风险。金融机构办理跨境创新业务会存在交易真实性、可疑交易、业务合规性风险，存在跨境资金流动风险[11]。金融创新开放带来的要素频繁跨境双向流动，能够放大国际市场冲击的“溢出效应”，严重时甚至对国内市场造成系统性风险。

(三)陕西自贸区政府职能界定有待加强

陕西自贸区业务管理由陕西省商务厅负责。商务厅下属3个处室具体负责自贸区相关事宜。依据分工不同，包括自贸综合信息处，牵头研究自贸试验区建设有关重大问题；拟订自贸试验区发展规划、工作计划；负责总结分析自贸试验区建设情况；负责自贸试验区信息化建设、对外宣传和交流、统计工作；负责推动陕西自贸试验区与国内相关区域的协同发展；牵头负责中国(陕西)自由贸易试验区工作领导小组日常事务。自贸制度创新处，组织拟订自贸试验区法规草案，研究推动出台自贸试验区综合改革、投资、贸易、金融、人才等政策；推动自贸试验区营商环境建设，建立健全事中事后监管体系；复制推广自贸试验区制度创新成果，推动陕西省内其他区域与自贸试验区协同创新发展；推动自贸试验区国际交流和人才培养工作。自贸协调指导处，负责协调联络国家和省级相关部门、自贸区各片区管理机构；推动自贸试验区试点任务落实；负责自贸试验区改革创新经验的总结、评估及复制推广工作；组织对自贸试验区建设运行情况的督查和考核；牵头开展以自贸试验区为主题的境内外投资贸易促进活动。由于陕西自贸区不同片区分属不同行政区划，中心片区、国际港务区片区在西安市、咸阳市行政区域内，杨凌片区隶属于杨凌示范区，分布较为分散，存在多头管理情况。陕西自贸办隶属陕西省政府管理，自贸办设置在陕西省商务厅，自贸办所承担的深化改革职能涉及整体性和系统性问题，以及诸多部门与机构，存在被边缘化于行政架构之外的风险。由行政级别较低的处室部门来负责统筹陕西对外开放的名片，较难推动全局层面的改革试验。在行政层级没有发生改变的时候，自贸试验区的设立反而使其成为审批流程中新的行政层级，行政效能改革没有起到减少冗余、降低行政成本的作用，反而增加了新的机构、人员、事项及其开支[12]。

(四)陕西自贸区法治体系不完善

自2016年以来，陕西省相继出台自贸区管理建设相关文件，自贸区法治建设从无到有，取得了一定的成果，但也存在一些问题：一是法律体系不健全。目前在国务院批准的第三批自贸区中，只有陕西和河南未出台《自贸区条例》，缺少基础性法律，导致很多自贸区建设工作的规范性文件和政策缺失。二是自贸区法律法规与不同国家和地区的法律法规存在差异，缺少有效衔接，导致资本流动性差。三是法治环境建设未形成特色，法律服务比较滞后，未能凸显司法资源优势。陕西省目前设有自贸区法律公共服务中心，设置有“一带一路”国际商事调解中心——西安调解中心，但涉外法律人才短缺问题较为明显，涉外法律人才数量存在较大缺口，质量有待提高，与陕西自贸区法治建设的要求存在一定差距。

六、“一带一路”倡议下陕西自由贸易区制度创新路径选择

随着中国加入RCEP自贸协定，各成员国承诺降低关税、开放市场、减少贸易壁垒，全球自由贸易和多边贸易体制不断强化，为我国自贸区建设提供了良好的国际条件。党中央提出推进国际国内双循环也为国内自贸区制度创新提供了有利的内部条件。在后疫情时代，陕西自贸区只有坚定不移地不断推动制度创新，从提升营商环境、提高贸易便利化水平、鼓励支持金融创新、促进政府职能转变及“一带一路”人文交流、引导产业聚集发展、建设法治环境等方面着力，才能适应新时代国际国内环境变化带来的新变化，不断推进陕西对外开放向纵深领域推进，形成一批可以复制和推广的经验，为中国自贸区制度创新贡献陕西力量。

(一)不断优化营商环境

陕西作为“一带一路”节点，中国向西开放的高地，全球资源配置重要支点，应该不断优化营商环境。陕西自贸区以“放管服”改革为抓手，创新管理方式，由便利管理主体向便利市场主体转变。其中，将229项省级行政管理事项下放(委托)自贸试验区办理，100项“证照分离”改革任务在区内全面落实；推行商务秘书和“集群注册”服务，企业登记办结时限缩短至3个工作日以内；推广“24小时自助信包箱”服务模式、“人脸识别”微警认证、全城通“港”速递服务，实现“零跑路”线上服务；工程建设项目从立项到取得施工许可压缩至50个工作日。陕西省政府出台《陕西省优化营商环境条例》(以下简称“条例”)，已于2021年1月1日正式实施。条例对标国内先进水平，积极复制借鉴北京、上海等地优化营商环境的相关规定，复制推广创新。坚持问题导向，针对自贸区市场主体反映强烈的营商环境问题，提供法治化和制度性解决方案，提升“条例”的针对性和有效性。自贸区营商环境不断优化，投资贸易便利化水平不断提高，自贸区内跨境电商业务持续开展，投资贸易结构持续升级。

(二)加大金融创新力度

陕西不断加大金融创新力度，陕西自贸区首创跨境贸易金融新模式。中国人民银行西安分行联合陕西自贸试验区西安国际港务区功能区，以爱菊集团为试点，在全国首创自贸试验区跨境贸易金融新模式“央行·跨境票据通”。企业实际融资成本仅为0.7%，大大降低了企业融资成本。招行西安分行落地陕西自贸试验区首单应用区块链技术跨境直联支付业务；西安国际陆港集团在香港市场发行首只陕西自贸试验区企业外币债券；西安世园投资(集团)有限公司发行全省首只“一带一路”基础设施项目建设专项境外债券。金融业态聚集效应明显，金融资源得到进一步优化配置，自贸区内企业融资渠道不断拓宽。陕西金融机构研发了“跨境电子商业票据业务”“优质可信企业跨境人民币结算便利化方案”“e商融信贷云”金融服务平台等一系列跨境金融服务和产品。陕西自贸区形成了一批可复制、可推广的金融创新成果。

(三)深化政府职能转变

陕西自贸办隶属陕西省商务厅，由3个独立处室负责自贸区相关业务。由于自贸片区地理位置较为分散，分属于四大不同区域，存在多头管理情况。在后疫情时代尤其是国际国内环境发生较大变化的情况下，以双循环为背景的陕西自贸试验区政府职能转变就显得尤为重要。陕西省深入推进简政放权、放管结合、优化服务改革，加快政府职能深刻转变。全面落实企业工商登记注册“一口受理、并联审批”和全程电子化，推行商务秘书和“集群注册”服务，实现了261项省级行政管理事项下放(委托)至自贸试验区办理；深入推进“证照分离”改革，100项改革任务在自贸试验区全面推开。同时，持续深化相对集中行政许可权和相对集中行政处罚权改革。各功能区分别设立行政审批、市场监管专门机构，建立“一枚公章管审批、一支队伍管执法”的政府管理新模式。因此，必须强化顶层设计，处理好开发区与行政区的角色分工，不断深化行政体制改革，对现有的地方行政格局和组织体制进行优化，转变政府职能，提升自贸办的系统组织力和执行力。

(四)构建国际化、多元化法律综合服务体系

陕西自贸试验区整合国内外高端法律服务机构、中介咨询资源，聚焦项目对接、风险化解、纠纷调解等多重功能，成立“一带一路”法律服务创新中心，联合共建“一带一路”法律服务机制，探索国际商事多元化纠纷解决模式，为“一带一路”建设提供了国际化、多元化、便利化法治保障。应继续整合资源，拓展合作，深化调解、诉讼、仲裁、公证等多元化纠纷解决方式的对接模式，为解决“一带一路”商事纠纷提供更多途径和保障。同时，推动加快5G智慧创新法律服务园区建设，加强与“一带一路”沿线国家的法律服务交流与合作，为国际商事纠纷提供高效、便利、快捷、低成本的法律服务。

七、结语

创新是一个国家和民族的灵魂。习近平总书记指出，自由贸易试验区建设的核心任务是制度创新。要深化完善基本体系，突破瓶颈、疏通堵点、激活全盘，聚焦贸易监管制度、金融开放创新制度、事中事后监管制度等，率先形成法治化、国际化、便利化的营商环境，加快形成公平、统一、高效的市场环境。目前，国际国内形势复杂多变，新一轮科技革命和产业变革深入推进。国际国内双循环新发展格局和中国加入RCEP，为陕西自贸区加快制度创新提供了良好的内外部机遇。但也应该看到，新冠肺炎疫情对世界经济的持续冲击，各国投资、贸易、法律政策的变化，国内自贸区制度创新的不稳定性、不确定性明显增加。陕西自贸区应抓住机遇，迎接挑战，不断强化自贸区制度创新形式和内容，推出具有陕西特色的可以复制推广的经验和做法，为陕西经济高质量发展和新时代中国向西开放、西部大开发做出应有的贡献。