陈军亚 肖 静

中国是一个超大地域国家，不同地区之间差异巨大。如何将巨大差异的不同地域整合为具有内在凝聚力的统一体，是我国现代化进程必须面对的重要问题。行政建制的设置及其调整是其重要方式。建制是国家政权的组织体系及其行政机构的空间安排，其实质内容是一种资源集装器，内含国家促进经济社会发展的不同体制资源。行政建制调整的背后，是国家对经济社会发展资源配置权和配置方式的改变，是国家整合不同地区经济社会发展程度差异的重要路径。党的十九届五中全会描绘了“十四五”规划的美好前景以及二〇三五年远景目标，从新阶段经济社会发展目标和国家治理体系现代化的高度，提出了优化行政区划设置的具体要求。本文对新中国成立以来我国乡镇建制调整的历程进行回顾，并分析其背后的改革逻辑，以对我国现代化进程中优化区划设置、行政建制调整提供认识依据。

一、资源集装器：国家行政建制的资源内涵

国家基于一定目的将其管辖区域划分为不同的行政区划单位，并在行政区划内设置相应的管理机构，建立国家政权的组织体系。从形式上看，国家建制是一种行政单位或辖区，服务于国家政权意志和治理国家的意图，以及相应的发展战略。从内容上看则是一种资源集装器，不同层级和类型的行政建制内含能够影响经济社会发展的不同权力、内容等物质或非物质的要素资源。……