张鹏

摘要：当前地级市市区还存在对市区生产与建设的指导力度不够、缺乏可操作性、传统地级市市区缺乏市区管理的职能等问题。在新时期国土空间规划应当注重实用性的特点，深入认识了解市区，需要从传统的地级市市区中汲取教训切实落实“一户一宅”政策、探寻“城规”与“土规”的技术融合、制定合理的规划策略，确保地级市市区水平全面提升。

关键词：地级市;国土空间;空间规划;规划编制

一、传统地级市市区问题分析

（一）对市区生产与建设的指导力度不够

地级市市区受经济技术发展水平的制约。市区的土地利用规划疏于指导市区建设与开发。大多数传统的地级市市区都是以单个村屯为总体情况进行规划设计。但村屯之间没有边界，村屯互相影响。所以，市区公共基础设施和生活设施的配置要考虑市区的影响，提高其利用率。

（二）缺乏可操作性

城市规划对传统村落的规划产生了重大影响，地级市住宅建设部门在规划中的应用主要集中在空间布局、建筑设计等问题上，但是，市区与城市显然存在着很大的差别，城市规划“降临”市区，由于缺乏土壤、水资源、可操作性差，无法满足地级市居民的需求。即使随着时代的发展，地级市规划越来越美好，也不能摆脱“买家秀与卖家秀”的鸿沟。

（三）传统地级市市区缺乏市区管理的职能

市区管理职能主要包括土地管理、建设管理和组织管理。然而，这些功能并未纳入规划结果，严重阻碍了地级市市区的实施。新时期的地级市市区，既要具备规划设计的功能，也要有市区发展蓝图，还要有能够促进市区管理秩序建设的市区管理职能。受到历史因素的影响，城市规划优先级高于市区，这种思想一直沿用至今，对地级市的发展造成巨大的阻碍。许多地级市的资源都被城市优先利用，造成很多地级市发展出现畸形的状态。

二、国土空间规划背景下地级市市区开展策略

（一）国土空间规划背景下地级市市区

在我国“五级三类”国土空间规划体系中，地级市市区被定位为详细规划。地级市市区作为地级市地区管理建设的抓手，是开展国土空间开发保护活动、实施国土空间用途管制、核发地级市建设项目规划许可以及进行各项建设活动的法定依据。在新时代国土空间全要素管控的背景下，应加强对非建设空间的有效管控，统筹地级市土地整治、耕地保护、生态修复等工作，改变过去采取的“消极”规划保护的模式，从消极保护变为积极治理，最终实现从地级市建设空间管控向统筹全域空间管控的转变。

（二）深入认识了解市区

对市区发展的深刻理解是易变的，市民的实际需求随着市区的发展而变化。要动态地调整和优化规划，提高地级市市区的实用性，必须深入市区，熟悉市区的有关政策、法规，开展实地调研，充分了解市民的需求。要从市民生活品质的改善和提高入手，为市区做好规划。自然与村落遗迹的保护可以增强市区的地域特征。缺乏美丽的生态环境，土地规划就失去了其意义。可通过对村内各类自然环境景观、历史文化遗迹的建设，增强市区特色。同时，也需要强调对生态系统的保护和建设，以保障国家生态系统的安全，增强市民的环保意识，将环境污染降到最低。强化制度建设，提高城乡生态环境管理的规范化水平，强化市区特殊性。国土空间规划主要是以政府为主导，通过组织公众社会企业共同参与，对国土资源进行合理化配置，在国土空间规划开展中，需要严格遵守法律法规的相关要求，确保国土资源的配置符合时代发展趋势，逐渐形成完善经济文明发展规划体系。我国正处于国土空间规划改革关键期，规划工作在我国的经济发展中也发挥着重要作用，通过国土空间综合整治也可以增强对资源的有效利用效率，确保国土空间的整体建设质量与水平全面提升，要积极对国土空间要素全面调整与优化。

（三）探寻“城规”与“土规”的技术融合

在“多规合一”的基础上，随着中共中央委员会和国务院发表的《关于建立和实施国土空间规划体系监督的若干意见》，需要进行切实可行的地级市市区。新时期地级市规划是空间规划体系下的具体规划，是地级市发

展规划体系下的基础工作和实践指南，最小的行政单位——市区为中心。在国土空间规划的指导下，根据不同地域特色，对地级市生产、生活和生态空间进行规划布局，促进地级市有序发展，精确减少贫困，达到振兴地级市目的。“城规”与“土规”侧重各有不同，在强调“多规合一”的当今形势下，如何合理有效的将二者融合，难点在于解决市区建设规划与村土地利用规划的技术冲突和差异问题。“城规”主要针对市区建设空间的精细管理，注重市区设施建设、环境整治，但缺少对生态空间、农业空间的有效管控;“土规”主要强调全过程、全空间的刚性管控，注重计划与指标，可动态调整，但其建设指导性不强。

如何实现“城规”与“土规”的融合，关键是要处理好保护与建设的关系。首先要融入土地利用规划对基本农田保护、生态保护与修复、土地综合整治等方面的管控要求;其次要融合市区建设规划在居民点用地布局、居住环境整治、基础设施布局、地级市产业发展、历史文化传承与保护等方面的优势;最后要整合多方数据源，形成统一成果，实现“一本规划、一张蓝图管到底”。

（四）制定合理的规划策略

结合上位规划的管控要求，对村域国土空间实施分区分类管控，优先划定生态保护红线、永久基本农田保护线、建设用地开发边界线三条控制线，强化刚性管控。在建设空间内实行“详细规划+规划许可”的管控方式，合理引导地级市各项建设活动;在生态空间和农业空间内采用“约束指标+分区准入”的管制方式，统筹地级市土地整治、耕地保护、生态修复等工作，满足“政府管用”的要求。《国家地级市振兴战略规划（2018-2022年）》将自然村划分为城郊融合类、特色保护类、集聚提升类、搬迁撤并类四种基本类型，而我国地级市地区社会经济发展阶段的不同，导致类型多样，差异巨大。因此，为便于更加精准地对各类市区进行规划管控和建设管理，须进一步细化四種市区基本类型的具体空间管控要求与策略。地级市社区是实现地级市振兴战略的基础空间载体，因地制宜地提出构建“1+12+N”的地级市社区公共设施配套模式，“1”，即1个地级市社区生活服务圈，“12”是指一般行政村配套污水处理设施、垃圾转运设施、公共厕所、村委会、文体活动设施、卫生室、便民超市、地级市书屋、幼儿园、公交站点、网络设施、金融网点12项基本公共服务设施，“N”是指根据不同的市区分类和发展需求进行设施配套，如村史馆、民俗体验馆、养老服务设施、小学、游客服务中心、农家乐、地级市民宿、晒谷场等。

结束语：

地级市市区是许多地方一直在探讨的课题，如何有效地避免传统村落规划的弊端，优化地级市市区，促进地级市市区的实施，已成为所有愿意参与地级市市区的规划者面临的一个难题。唯有对市区有深刻认识，充分理解市民的实际需求，才能使地级市市区成为搞活地级市的实用对策。相信新时期地级市市区，将极大地促进地级市的生活化进程，帮助市民创造幸福的生活。

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