叶新火

（宁波市人民政府 办公厅，浙江 宁波 315000）

在行政规范性文件管理领域，政府发布文件和政府部门发布文件的界限是比较明确的，政府文件在经政府常务会议审议通过后，由政府主要负责人签署发布；政府部门文件在经政府部门负责人集体审议通过后，由部门主要负责人签署发布。然而在行政管理实践中，还有这么一类文件，即政府同意后部门①发布文件。对于这类文件的效力，实践中有两种完全不同的观点：一种认为这类文件发布前经过政府同意，因此属于政府发布的文件；另外一种观点则认为，政府同意只是政府机关内部的程序，这类文件是由部门发布的，因此属于部门文件。这两种截然不同的认识直接影响到这类文件的效力，进而影响到其在行政管理中的适用，容易引发行政执法争议。笔者认为，政府同意只是行政机关的内部程序，属于过程性行为，这类文件是由部门发布的，其效力属于部门发布的文件。笔者结合有关发文实践以及法律法规规定，分析如下。

一、政府同意部门发文的工作实践

在实践中，无论是中央还是地方层面，政府同意后部门发布文件的情况并不罕见。根据发文对象不同，可以分为三大类：

（一）同时下发到下级政府和与发文部门同级的其他部门

如农业农村部、生态环境部、自然资源部等国务院十个部门2019年1月11日联合发布《关于加快推进水产养殖业绿色发展的若干意见》（农渔发〔2019〕1号）②，在发文通知里面注明“经国务院同意”，发文对象是各省、自治区、直辖市人民政府，国务院各部委、各直属机构。……