李申 上海应用技术大学

随着公司治理方案与内部控制制度建设工作的持续推进，事业单位以新预算制度（2016年1月1日开始实施）为准，增强了战略导向下对各类预算管理相关工作的有序安排。例如，通过全要素分析的方法，可以制作针对公共服务管理项目产品的构成要素清单。同时，根据要素清单对应设置财务管理指标。从根本上推动了事业单位的业务、财务一体化管理实践，使全面预算管理方案可以落实到“管理要素-管理指标”层面。而且，在全面预算管理方案的实施阶段，能够进一步使具体的战略目标实践时落实到各个分层目标，进而达到对战略目标的合理实现。因此，二者之间存在相互促进的关系，战略导向有助于事业单位优化资源配置，全面预算管理实践能够推动战略目标实现。

一、事业单位全面预算管理体系现状

（一）全面预算管理体制不健全

全面预算管理体制由制度、机制构成。在应用过程中，需要将管理制度规范条例与各项管理机制转换为具体的管理实践活动。当前，事业单位管理体制仍不健全：从具体表现方面看，管理制度规范条例的设置、评估机制与监督机制，以及配套的会计内部控制措施不能较好的发挥效力。尤其是在各项机制的实践中受到指标精细化程度不足的影响，容易使机制的应用功能受到限制，不能获得较好的发挥。从原因方面看，较长时间以来我国事业单位内部不同管理部门之间一直存在数据共享不足的现实情况。这种现象很容易增加事业单位的内部信息交易成本，也会相应的制约“全面预算管理制度牵引、各项机制并行运作”的一体化发展。另外，在权责机制、协同机制的运用方面，缺乏针对具体服务项目的专项应用，造成了全面预算管理在分项目的执行与落实环节不到位问题，也没有产生协同机制应用后的协同效应。

（二）全面预算管理职责不明确

全面预算管理以数据化管理为主，借助数据管理系统可以推进事业单位的业财融合发展。目前我国事业单位在“互联网+改革”与对大数据技术的应用过程中已经推进了数据化转型升级，为全面预算管理的实施提供了一个较好的业务财务一体化管理系统平台。从事业单位当前阶段对全面预算管理体系的整体建设情况分析，事业单位的各项工作已经开展且建设成果较为显著。然而，对管理职能的设置、管理责任的配套设置实践中，存在职能与责任不明晰的实际情况。由此造成了管理决策时，以高层管理人员商议决策为主的现象，甚至部分事业单位也存在以财务部门全权负责的情况。此类现象与问题的发生，与事业单位结构内部控制、管理内部控制、会计内部控制存在矛盾，容易使全面预算管理体系运用时，不能发挥出较大的应用效用，影响了资金的使用效率。

（三）全面预算考核力度不够强

全面预算管理方案研发设计完成后，需要在执行过程中实施评估考核。我国事业单位初步完成现代化转型后的评估考核体系建设内容相对完善。然而，在考核对象的分解方面，部分事业单位仍然未能将考核对象分解到最后一项要素。这样，容易使考核指标与考核对象构成要素不对应的条件下，导致评估考核的结果出现一些偏差。由此造成的结果是，事业单位制作的服务项目清单过于笼统，不仅存在要素清单与各项指标之间的不完全对应问题，也不能借助要素清单实现对考核指标的优化处理。因而在全面预算考核方面，由于考核指标的不完善间接导致了考核力度不强的现象。尤其是过于偏重财务指标，忽略了业务指标与财务指标的对应性，未能在业务管理、财务管理之间建立起有利于全面预算考核的对应关系，为考核提供便利条件。

二、构建事业单位战略导向的全面预算管理体系

（一）明确战略目标，健全全面预算管理体制

首先，应该吸收近年来的改革经验，用系统性思维方式健全全面预算管理体系。从建设需求出发应该先明确战略目标，再将事业单位制定的战略目标分化到全面预算管理体系，并透过全面预算管理体制加以体现。建议以全面预算管理制度机制一体化模式建设为目标，操作方面应用全要素分析与指标管理相结合的方法。建议如下：（1）以实际的公共服务管理项目产品为准，运用全要素方法分析具体服务项目构成要素、制作要素清单。再对照要素清单，以指标管理方法为准，复核财务指标、非财务指标。（2）从对应关系的角度完成项目要素清单制作与管理指标设置之后，对全面预算管理制度规范条例进行复核与检查，确保制度的全面性。（3）在制度牵引各项运行机制开展一体化管理实践时，应该尽可能剖析各项机制中的多余指标，并根据实际的需求对其进行缩减处理。对于缺少的指标则应该进行添加、补充。（4）全面预算管理部门的操作人员，可以进一步设置完善的评估表、监督表、激励表，进而达到完善全面预算管理制度机制的目标。

其次，应该从思路决定出路的基本原则出发科学的转变对事业单位公共服务管理项目的理解与认知。建议结合产业链思维将公共项目作为一种服务产品，结合事业单位实际业务明确目标，并通过“将每一分钱花在该花的地方”，而达到预期的预算目标。尤其是我国事业单位的公共项目相对固定、内容比较明确，在全面预算管理体制落实时，可以根据公共管理服务的实际需求，制定一些滚动规划方案。以专题规划—市场调研分析—战略举措的基本思路，将战略发展规划对应到年度目标上。如此，有利于将研发设计的方案落实到业务财务管理系统之中，从而使事业单位对具体的公共项目进行战略主导下的发展计划，实施专项预算管理。同时，根据业务财务管理系统的“基础功能—目标测算—预算编制—预算调整—滚动预测—预算审批—分析考核—预算控制”等模块完成对方案的优化处理，最终制定出既符合政策要求，又与公共项目匹配的战略导向型全面预算管理方案。业务财务系统模块及其内容参看表1。

表1 业务财务系统功能

（二）引入保障机制，明确划分职能与责任

首先，在战略导向下需要将总的目标解析为分层目标，再按照岗位职能与责任的划分，使其获得精准定位、有效实施。从原理上看总目标向分层目标的解析相对容易，然而在实际操作中牵涉到权力的分配问题、职能的设置问题、责任的划分问题，以及不同部门之间的协同问题等。因此建议：（1）事业单位引入权责机制后，能够结合岗位职责设置使预算方案的编制岗位、管理岗位职能明确化。同时针对各个岗位的具体负责人员，设置对应的责任，形成以项目、岗位为准的职能和责任匹配模式。任何一个环节发生问题时，均可以根据业务内容追溯到具体的岗位与负责人。权责机制的运用在实质上保障全面预算管理制度与机制落实到预算编制、预算管理执行各环节。（2）建议先利用事业单位现用的信息管理系统，通过信息管理平台，增强各部门之间的信息共享，降低内部信息交易成本，提高协作效率，再结合协同机制推进数据共享基础上的协同管理。另外，应该从事业单位文化建设的角度，借助“以人为本”的原则，使事业单位的各类人才通过参与事业单位具体的服务项目，同心协力的为社会作出应有贡献。

其次，权责机制、协同机制的运用，虽然能够有效保障战略导向型的全面预算管理制度在应用层面有具备有效运作的功能，但是职责的明确需要与战略导向型的全面预算管理分层目标保持一致，这仍然需要加强配套的执行控制措施。例如：（1）在全面预算的分解步骤执行控制方面，应该以预算中的时间间隔作为一个明确的预算目标划分指标，使年度预算、季度预算、分期预算等目标更加明确。（2）在全面预算与部门预算方案的编制过程中，应该设置一个明确的次序。一方面，在全面预算编制实践时，应该采用“部门预算编制-预算部门编制-部门预算执行”的基本次序进行操作。另一方面，需要运用逆向思维，反过来对目标分解工作进行有序操作，确保预算执行各部门工作目标的明确性。（3）战略导向型的全面预算管理方案分解为具体业务操作岗位的职责，才能真正获得有效落实。因此，在层层分解目标时，应该保障定量分解的可靠性。在现代事业单位中，建议以具体的公共项目中设置的岗位为准，通过将衡量指标与岗位职能、责任对应起来，增强战略导向下全面预算管理总目标的有效分解与层层落实。需要注意的是，在保障权责对等的同时，应该使岗位权力、岗位职责拥有一个或多个可实际衡量的指标，如此，有利于预防职责不明确导致的目标无法落实、各部门分层目标落实中的协同合作效率不高等问题。

（三）运用指标管理，增强全面预算考核力度

首先，新预算制度实施后指标化管理方法在全面预算管理、财务管理、会计内部控制等各方面获得了广泛应用。为了增强全面预算考核力度，需要在战略导向下，运用系统性管理与配套性管理相结合的思想方法。如此，有利于明确全面预算管理时各部门的职责、增强全面预算考核力度。建议如下：（1）应该突出事业单位的属性，运用项目处理的方法，确定事业单位在公益项目或服务项目的管理实践活动中要达到怎样的目标。这样，可以将事业单位的总目标分化到具体的项目运营活动中，从而针对具体项目的分层目标，编制与运营项目业务匹配的预算内容，并借助表格法使所有的目标转化为预算编制指标。（2）在项目预算时，应该使总预算对应到项目实施战略的总目标方面，分项预算对应到项目的分层目标方面，使事业单位服务项目相关的全要素与所有费用预算相匹配，做到“做一分事，花一分钱”，预防预算方案编制不合理与实践过程中的超预算问题。（3）为了增强全面预算考核力度、保障全面预算考核的精准性。建议在运用指标管理过程中，配套的增强数字化技术的应用。例如，现阶段，事业单位中已经通过“互联网+”改革，建立了业务、财务一体化信息管理系统。全面预算考核实践中，可以借助业务数据库、财务指标库的对应关系实施绩效考核。例如，部分行政事业单位引入的平衡计分卡、突出了战略导向，有利于建立以战略意图为导向的绩效考核体系。需要注意的是，在绩效考核体系应用的过程中，借助配套性的数字化管理技术，可以将战略意图导向下的全面预算管理绩效考核落实到四大层面，保障行政事业单位在明确且精准分析内部流程、财务、员工、客户（社会公众）构成要素的同时，通过完善指标，达到对各个层面的绩效考核目的。

三、结束语

总之，全面预算管理的系统性特征十分鲜明，构建基于战略导向的全面预算管理方案有利于促进事业单位业务、财务向一体化管理方向发展。由于现阶段该方案在制度机制建设、部门建设、考核体系建设仍待完善。所以，建议采用系统性管理与配套管理相结合的思路，在当前条件下始终以人才为核心，结合事业单位具体业务促进战略导向型全面预算管理在事业单位的有效落实。