马 本,秦 露,刘海江

1 中国人民大学环境学院, 北京 100872 2 中国环境监测总站, 北京 100012

面临生态保护与经济发展间的权衡,如何与生物圈有机联结、积极塑造符合生物圈规律的高质量发展已成为人类面临的关键挑战[1]。鉴于生态保护具有区域、代际正外部性,地方政府、个人、企业等都缺乏足够的激励对生态环境进行保护。因此,建立国家生态保护补偿制度成为生态保护外部效益内部化、促进私人利益与社会利益兼容、实现生态环境可持续的必要举措。区别于以市场为导向、针对个体或家庭实施的生态补偿政策,上级对下级政府的转移支付作为一种财政再分配方式,在解决地方政府层面生态改善激励不足的问题上发挥着重要作用[2]。来自巴西、葡萄牙等国的国际经验表明,生态财政转移支付是协调地方生态环境治理成本与区域环境保护和发展效益的重要政策工具[3-4]。

2010 年,国务院颁布《全国主体功能区规划》,划定了国家重点生态功能区。作为保障国家生态安全的重要区域,国家重点生态功能区在生态环境改善上取得了积极成效[5- 7],进一步提高生态保护政策的针对性、更好地协调地方政府保护与发展的关系具有重要意义[8]。为落实生态功能区保护政策,国家重点生态功能区转移支付于2008年启动试点,中央财政每年对纳入重点生态功能区的县域以均衡性转移支付的形式,给予发展机会成本和保护支出成本的补偿[9]。从资金数量看,该项转移支付从2008年的60亿元逐年增加到2019年的811亿元,累计投入资金5241亿元,已成为中国乃至全球最大的政府生态保护补偿项目[10],其资金使用对地方生态环境保护的作用尤为值得关注。……