落实“鼓励三孩”政策之浅见

2021-12-09高洁罗维

西部学刊 2021年21期

高洁　罗维

摘要：上个世纪七十年代以来，我国的生育政策从严格实施“独生子女”政策演变到“鼓励三孩”政策，在不断进行调整。从“全面二孩”政策的执行效果来看，公众生育意愿降低与已婚育龄女性人数减少，婚育文化和生育意愿发生变迁，二孩的生养成本过高，新冠肺炎疫情的影响有关。基于对“全面二孩”政策的反思，建议通过降低生养成本和教育成本，多措并举提高公众生育意愿，减少性别就业歧视，鼓励女性职业发展等多措并举来推进“鼓励三孩”政策的落实。

关键词：“全面二孩”政策;“鼓励三孩”政策;生育政策

中图分类号：C924.21文献标识码：A文章编号：2095-6916（2021）21-0144-03

新中国成立以来，围绕着社会经济和人口发展的需要，我国的生育政策经历了数次调整，从严格执行独生子女政策，到一孩半政策、双独两孩政策，再到单独两孩政策、“全面二孩”政策，以及出台不久的“鼓励三孩”政策，大体经历了从鼓励生育到节制生育、再到限制生育、最后又向鼓励生育转变的过程[1]。本文现从“鼓励三孩”反思“全面二孩”政策。

一、我国生育政策的调整轨迹

1971年7月，国务院批转《关于做好计划生育工作的报告》，把控制人口增长的指标首次纳入国民经济发展计划。从上个世纪八十年代以来，我国生育政策调整的间隔缩短，速度加快。1980年9月，党中央发表《关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》，提倡一对夫妇只生育一个孩子，开始实施独生子女政策。1982年9月，党的十二大把计划生育确定为基本国策，同年12月写入宪法。1991年5月，中共中央、国务院发出《关于加强计划生育工作严格控制人口增长的决定》，明确贯彻现行生育政策，严格控制人口增长。2002年9月，《中华人民共和国人口与计划生育法》施行。2011年11月，我国全面实施双独二孩政策。2013年11月，《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“启动实施一方是独生子女的夫妇可生育两个孩子的政策”。2013年12月，中共中央、国务院印发《关于调整完善生育政策的意见》。2015年12月27日下午，全国人大常委会表决通过了《人口与计划生育法》修正案，“全面二孩”政策从2016年1月1日起正式实施。

2021年5月31日，中共中央政治局召开会议指出：“为进一步优化生育政策，实施一对夫妻可以生育三个子女政策及配套支持措施（以下简称‘鼓励三孩政策）。”2021年8月20日，十三届全国人大常委会第三十次会议审议通过了关于修改《人口与计划生育法》的决定，明确提出“一对夫妻可以生育三个子女”。

与我国人口发展态势相适应，生育政策的调整是积极应对人口老龄化的计划生育政策的变革。经过十几年循序渐进的调整，生育孩子的权利正逐步回归家庭，但结果却低于政策预期。2020年开展的第七次全国人口普查结果显示，我国育龄妇女总和生育率为1.3，这与2010年第六次全国人口普查结果中的1.18比较起来有所提升，但均低于1.5这一高度敏感的警戒线。想要维持人口基本平衡，至少需要2.1—2.2的总和生育率，两个数据之间还存在很大差距，这意味着我国已经进入低生育时代[2]。从第七次全国人口普查结果来看，60岁及以上人口占18.7%，65岁及以上人口占13.5%，分别比2010年人口普查上升5.44、4.63个百分点，说明我国人口老龄化程度加深，亟需改善人口结构、增加劳动力供给。实施“鼓励三孩”政策，优化配套支持措施，致力于改善我国人口年龄结构，延续新增勞动力供给，减轻人口老龄化现象，这有利于缓和代际矛盾，增加社会整体活力。尤其是近几年人口红利逐渐消失的情况下，低生育率现象要求我国积极致力于改善人口结构，保持中国一贯以来的人力资源禀赋优势。基于此，反思“全面二孩”政策的实施效果，对于施行“鼓励三孩”政策有积极的借鉴意义。

二、对“全面二孩”政策实施的反思

不同部门和研究者对“全面二孩”政策的执行效果存在着不同看法：（1）国家统计局在2019年8月22日发布的报告指出：“十二五”时期年均出生1644万人。“全面二孩”政策实施后，2016年和2017年出生人口分别为1786万人和1723万人，政策执行效果显著。（2）第七次全国人口普查数据显示0—14岁少儿人口占比17.95%，对比2010年的16.6%有所提高;二孩占比50%，对比2013年的30%有所上升，人口政策的调整使得全国累计出生二孩1000多万人。

从“全面二孩”政策效果的滞后性来看，2016年的集中生育和出生堆积现象，可能是生育政策放宽的初始激发效应，真实效果理应在2017年之后逐步显现。基于2017年我国的出生人口，2018年新出生人口下降200万，人口出生率为10.94‰，比2017年下降了1.49个千分点，这一年新出生的人口中二孩比例达到52%，说明二孩对于促进人口的增长效果还是比较明显的;2019年新出生人口又下降了58万，人口出生率为10.48‰，一胎和二胎出生人数分别比2018年减少36万人和13万人，在2019年新出生人口当中，二孩占比进一步上升，达到了57%;2020全年出生人口1200万人，人口出生率为8.50‰，达到历史新低。无法否认的是自2017年之后出生人口和出生率出现了双重下降，这说明生育反弹的政策效应已经释放，“全面二孩”政策的实施对改善低生育率的效果有限。新生人口的减少说明我国人口可能出现持续减少的问题，这意味着社会的可持续性会相应降低。人口红利带来的社会延续与进步，未来的发展走向才是问题的核心所在。所以，关注二孩出生增加，也不能忽略一孩出生下降的事实。我国公众生育意愿弱化，究其原因可能存在以下因素：

一是已婚育龄女性人数减少。我国育龄妇女的数量于2011年达到峰值，此后便开始逐年减少。2017年我国出现“双低”的人口学原因之一是已婚育龄女性数量的减少导致的，特别是处于最佳生育期妇女数量的减少。“十三五”期间，处于20—34岁妇女的数量年均减少340万人，2020年减少达到366万人。测算结果显示，2017年18—44岁人口为5.48亿，2022年将减少到5.18亿。处于生育期的女性人口数量的减少必然导致出生人口数量发生变化。此外，育龄人口的生殖健康问题逐年上升，这也是影响到生育率下降的一个重要因素。

二是婚育文化和生育意愿发生变迁。以“不婚不育、晚育独生”为基本特征的新型生育文化对社会公众的生育行为产生了一定的影响。国家卫计委的调查显示：在过去的二十年里，我国女性初婚、初育的年龄推迟2.7岁，适龄女性在婚比例下降7.7%;全国结婚登记人数连续7年下降，减少40%，初婚登记减少41%。女性平均生育年龄是26岁，涉及“90后”群体，他们受到独生子女观念的深刻影响，生育意愿普遍较低，更多考虑生育成本对自己造成的不利影响，更容易接受低生育文化。同时，他们更适应独生子女文化，有自己的生活方式，一般也更倾向于生育一个孩子[3]。这说明育龄人群的内心意愿对二孩生育行为的影响是巨大的，也说明生育文化的影响力不容忽视。

三是二孩的生养成本过高。2017年国家卫计委通过新闻发布会公布了2015年社会公众生育意愿的调查结果，育龄人口“因为经济负担大、无人看护”不愿生育第二个子女的分别占74.5%、60.5%。这个结果被不同研究者证实或证伪，有研究指出，家庭收入影响公众的二孩生育意愿[4-5]，也有研究者提出反对意见，家庭年均收入并不是二孩生育意愿的影响因素，经济状况较好，不存在养育子女经济压力的公众也拒绝生育二孩[6]。生养孩子直接产生的费用，包括孕前的身体调理、孕中的营养摄入、贯穿整个孕期的医疗保健费用等，孩子出生后的生活费用，以及教育和医疗费用。其中，在教育支出中学区房、择校费支出是主要因素。生育成本除了这些显性成本外，还存在隐性成本，包括女性在孕育期间的时间成本，女性职业发展中的机会成本，以及休闲成本、身体损伤成本等，也包括可能面临更多的家庭纠纷等[7]。不可否认的是，在生养二孩的过程中无论是显性成本还是隐性成本都会对生育意愿以重大影响。

四是新冠肺炎疫情影响公众生育行为。国际上多项调查研究结果均显示，新冠肺炎疫情暴发以来，多个国家和地区的生育水平呈现下降趋势。究其原因可能是因为受到疫情对社会公众的就业、收入状况产生了诸多不确定的影响，导致适龄青年的婚育安排等延后或取消。国家统计数据显示，我国2020年出生人口与2019年同期比较出现大幅度下降，显然人口政策的落实也受到了新冠肺炎疫情的显著影响。

三、落实“鼓励三孩”政策的意见和建议

从生育政策的调整意图和施行效果来看，国家政策鼓励对二孩生育意愿的作用有限，这不得不让我们反思在哪些环节出现了问题。

一是鼓勵生育需要降低生养和教育的成本。“全面二孩”相应的政策更多是从制度、精神上进行鼓励。多项调查结果显示，影响社会公众生育的主要因素为经济负担重、孩子无人照料和女性难以平衡家庭与工作的关系。缺少对于公众生育意愿的实质性促进措施，无法改变生育二孩面临的显性和隐性成本居高不下的实际。究其原因就是经济压力和机会成本的丧失，幼龄儿童公共照顾服务的供需失衡，成为制约青年女性难返工作岗位的主要障碍。那么可以考虑的一个措施就是发展普惠托育服务体系，由政府规划高质量的低龄儿童照顾体系，解决婴幼儿无人照料的问题，或者实行学前义务教育，把幼托纳入学前教育的范围。也可以通过提高母亲的待遇水平来鼓励其寻求市场育儿服务的间接替代，使得适龄妇女更愿意生育。所以，“鼓励三孩”政策可以考虑从减轻育龄人群的经济压力，减少他们在时间、精力等方面的耗损来制定相应的政策措施。2021年7月24日，为持续规范校外培训（包括线上培训和线下培训），有效减轻义务教育阶段学生过重作业负担和校外培训负担，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》释放了营造良好教育生态的信号，其有效执行会大幅降低家庭教育支出，这对于提高公众的生育意愿显然是有益的。

二是多措并举提高公众多孩生育意愿。从生育政策的调整情况来看，生育在我国一直都是国家而非个人与家庭的事，但是生育最终还是要落实到个人与家庭。个人对未来的生活有安排的自由，家庭对未来的计划有周全的考量。在生活成本、教育成本、医疗成本等持续走高的压力下，年轻夫妻既要上班还要照顾孩子，既要还贷又要为教育成本忧虑，还要操心年迈的父母的养老及健康问题，生育二孩、三孩的意愿可想而知。所以，要提高育龄人群的生育率，需要多措并举，从提高公众多孩生育的内在动机和主观意愿方面采取相应的措施。具体地说，除了要协调女性就业与生育关系，构建家庭支持系统，完善医疗、教育，甚至住房等相关政策外，还要转变人们的生育观念，形成新的、有利于鼓励育龄人群生育三个孩子的生育文化。因此，通过长期的大力宣传、潜移默化的影响来提高人们的生育意愿，成为一项更为艰巨而长远的任务。

三是减少性别就业歧视，鼓励女性职业发展。从女性职业发展曲线来看，女性职业中断的高发期出现在对其子女照顾负荷最重的产后三年，这一时期女性就业率最低。国家鼓励生育三孩，可能会进一步影响女性的职业发展曲线。现实生活中用人单位拒录女性劳动者，男女招录条件不同，女性孕期、产期、哺乳期被降职停薪、劝退开除，与女性劳动者签署禁孕协议等就业歧视现象普遍存在，这既是一个社会问题，也是一个法律问题。除了通过延长女性生育假期，提高家庭生育津贴，在女性生育时期给予企业税收方面更多的优惠待遇，增强企业招聘和录用女性的积极性之外，还要通过普法宣传提高女性就业平等权益和法律保护意识，加强对性别就业歧视的监督防范，健全生育保险制度，就孕产带来的就业性别歧视专门立法来保障女性的平等就业权利，以期改善我国女性公民因孕产压力带来的的就业危机。从职业发展上来看，妇女投身于职业的本质大多只是她们家庭从属角色的延伸，所得的报酬及获得的社会地位远不如男性，父权思想下产生的性别歧视使女性的能力常常被漠视，这就需要在教育中消除职业的刻板印象，重构两性关系的角色和定位，加强女性对自身价值的认同感和职业能力的培养。另外，数字时代的到来，女性也面临着更多样的选择和更多元的平台，“母职角色”可以是家务琐事，也可能成为创业的动力和资源，如果女性可以更好地实现自我价值，能够平衡好职业发展和家庭需要的关系，且家庭成员之间的分工和合作更为优化时，对于促进公众生育水平的回升也会更为有益。

总体而言，生育危机的背后也是重大的机遇，目前我国正处于人口大国向人力资本强国转变的重大战略机遇期，实施“鼓励三孩”政策及配套支持措施要基于全面二孩政策的基础和经验，让民众轻装上阵，减少生活成本与生存压力，为新生儿提供良好的生育、养育环境，为家庭的上一代人提供良好养老，使生育政策能够最大限度发挥作用。我国幅员辽阔，各个地区面临的人口形势不同，鼓励生育政策落实的基础不同，应该根据各地的具体情况制定差异化的鼓励政策，考虑社会公众的婚嫁、生育、养育、教育等实际，从而充分发挥人口生育政策的促进作用。

参考文献：

[1] 李建伟，周灵灵.中国人口政策与人口结构及其未来发展趋势[J].经济学动态，2018（12）.

[2] 魏玉坤.总和生育率低至1.3，我国是否跌入“低生育率陷阱”？[DB/OL].新华社.（2021-05-17）.

https：//baijiahao.baidu.com/s？id=1699991553311196990

&wfr=spider&for=pc.

[3] 风笑天.为什么不生二孩：对城市一孩育龄人群的调查与分析[J].河北学刊，2018（6）.

[4] 马玲茹，雍娴婷，容海欣，等.新疆乌鲁木齐地区居民二孩生育意愿调查分析[J].新疆医科大学学报，2017（6）.

[5] 张亮.城市居民的二胎生育意愿及影响因素[J].湖南师范大学社会科学学报，2011（5）.

[6] 徐帅，石婧瑜，毛子凌，等.北京市孕妇二孩生育意愿及其影响因素调查[J].中国妇幼保健，2019（10）.

[7] 段继红，苏华山，张成.生育成本对二孩生育意愿的影响[J].當代财经，2020（1）.

作者简介：高洁（1983—），女，汉族，宁夏银川人，西安交通大学博士在读，陕西青年职业学院公共事业系讲师，研究方向为人口与社会政策。

罗维（1984—），女，汉族，陕西省武功人，西安科技大学学工部讲师，研究方向为社会公众心理现象及心理健康教育。