摘 要 我国是农业大国，也是一个人口大国，耕地与粮食之间的矛盾是制约我国经济发展的重要因素之一。基于此，结合我国的基本国情及近年来耕地的利用情况和存在问题，提出了一些坚守耕地红线的措施，以期达到维护耕地安全和粮食安全，促进国民经济可持续发展的目标。

关键词 耕地红线;可持续发展;粮食安全

中图分类号：F323.211 文献标志码：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2021.27.078

耕地是保障人类生存和发展的基本资源，是维护粮食安全的根本保障。进入21世纪，由于人口数量的增加、城市化进程的加快及耕地质量的下降，我国的耕地面积面临急剧减少的危险[1]。根据我国基本国情，若要实现我国粮食基本自给，所需的耕地面积最低值为18亿亩。2006年通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确提出，将18亿亩作为我国耕地红线，是耕地面积数量不可逾越的界限，必须始终绷紧国家粮食安全这根弦，稳定国内粮食生产应对国际形势变化。稳政策、稳面积、稳产量，坚持耕地管控、建设、激励多措并举，严防死守18亿亩耕地红线具有重要意义。

1 耕地红线的背景

1.1  耕地红线的提出

1996年，我国的耕地面积是1.30亿公顷，到2006年中国的耕地面积已降至1.22亿公顷，10年间中国的耕地面积减少了0.08亿公顷，人均耕地面积由0.11 hm2降到0.09 hm2[2]。耕地面积持续减少的同时，耕地质量也出现了不断下降的趋势。2006年，第十届全国人民代表大会第四次会议上通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》明确提出，18亿亩耕地是未来5年一个具有法律效力的约束性指标，是不可逾越的一道红线。

1.2 耕地红线的划定

耕地红线是指经常进行耕种的土地面积的最低值[3]，18亿亩耕地红线是根据我国基本现状测算得出的。1）耕地面积数。根据第二次全国土地调查结果，2004—2009年底，全国耕地面积为13 538.46万公顷，相比2004年的13 003.92万公顷增加了534.54万公顷。2010—2013年，中国耕地面积为13 516.34万公顷，耕地面积变化幅度不大，仅减少了10.49万公顷，而农村生产总值从36 941.11亿元增长到51 497.37亿元，年均增长率达12.2%。2）人口数。基于人口现状，相关部门预测，到2040年或2050年，人口的最高值将达到15亿～16亿。其中城市人口所占比例较高，将达到10亿多，农村人口5亿左右。人口的增加将进一步导致耕地面积的缩减。3）粮食需求数。按世界中等发达国家人均消费水平，参照世界粮农组织提出的数据，我国如果要实现粮食95%自给的目标，最少需要耕地面积为1.22亿公顷[4]。4）耕地后备资源数。根据相关数据，2007年全国耕地面积为1.22亿公顷，但最近几年由于对耕地的不合理利用，耕地面积急剧减少，耕地后备资源数明显不足，要想保证国内的粮食安全，18亿亩耕地红线不可触碰[5]。

2 耕地利用存在的问题

2.1 耕地生产率较低

近年来，由于人口增多，粮食需求也逐渐增加，耕地生产率受到了格外的重视。随着一系列法律法规的颁布实施，中国大部分地区的耕地生产率呈现逐步增长的趋势，但也存在少部分地区出现逐步下滑的趋势，耕地生产率区域差异显著。整体上看，中国的耕地生产率与其他国家相比依然处于较低的状态，在耕地功能开发利用方面依然处于劣势。

2.2 耕地“非农化”现象严重

为加强耕地保护，各地先后颁布了多部法律法规，相继出台了一系列严格耕地保护的政策措施，但耕地“非农化”现象在不少地区仍然突出。主要包括占用耕地绿化造林、超标准建设绿色通道、占用耕地挖湖造景、占用耕地扩大自然保护地、占用耕地从事非农建设等违法违规现象[6]。

2.3 耕地破坏严重

自然灾害的频发破坏了耕地的功能。目前全球地壳运动和气候变化都较为活跃，导致自然灾害的频繁发生。由于自然灾害的突发性和随机性，使得耕地面积不断减少。地震、泥石流、山體滑坡、岩石崩塌等自然灾害的频繁发生，不仅使耕地面积减少，而且使大量的耕地失去其原有的功能，导致粮食生产量降低。近年来，由于空气污染严重而出现的酸雨造成了耕地质量的大幅下降。酸雨可以加速土壤营养元素的流失，改变土壤的结构，使土壤失去肥力，无法达到预期的生产功能。自改革开放以来，中国的经济取得了蓬勃的发展，城市化水平和工业化水平均得到了巨大的提升[7]。随着传统农业向现代农业的转变，化肥、农药、工业废水等不断向土地表面堆放和倾倒，不仅导致耕地数量减少，而且造成耕地污染程度不断加剧。中国的水土流失分布范围广、面积大，根据公布的全国第二次土壤侵蚀遥感调查成果的报告，中国的水土流失面积达3.56×106 km2，占国土总面积的37%，土壤流失严重。土地沙漠化进一步导致耕地面积的减少，据统计，我国沙漠化面积已达到2.62×106 km2，占国土面积的27%，且沙漠化呈扩张的态势，20世纪80年代每年沙漠化面积为2 100 km2，90年代以来增长到

2 460 km2。

3 坚守耕地红线的措施

3.1 提高农民的积极性

农民是耕地的直接使用者，拥有支配耕地使用方式的权利。考虑到自身利益最大化，农民可能会选择不同的利用耕地的方式，进而实现其生产目标。使农民改变耕地利用方式，不能采用外部力量对农民的耕地使用做出强制性安排，而应通过间接调控提高农民的收益，使农民在同等条件下得到更大的利益，由此提高农民的生产积极性，促使农民为实现利益更大化而进一步有效利用和保护耕地，从而提高耕地生产率[8]。

3.2 重视耕地保护教育

耕地保护教育应是全民教育，每个人都应深刻认识到耕地对于人类发展的重要意义。作为一个人口大国，粮食安全是国家安全的重要组成部分，粮食安全的物质基础是耕地安全，因而重视耕地保护的观念应深入人心。耕地是人类赖以生存的基础，稳定和扩大耕地面积，维持和提高耕地的生产能力，预防和治理耕地的污染情况，是稳定农业基础地位和促进国民经济发展的重大举措[9]。

3.3 改革耕地管理制度

国家对耕地具有所有权，对耕地具有实际控制权的是地方政府。地方政府为了增加财政收入，往往对耕地进行不合理的利用，造成耕地浪费及污染现象严重。改革现有的耕地管理制度，才能更好地改善目前出现的耕地乱用现象，进一步加强对耕地的保护。

3.4 完善相关奖惩制度

地方政府针对耕地的保护与破坏出台相关奖惩制度，对保护耕地的公民实行适当的奖励，同时，对于破坏耕地的公民依照制度进行相应的惩罚;鼓励公民积极反映耕地的利用情况，通过奖罚分明的制度约束相关人员开发和利用耕地的行为。

4 结语

作为农业大国，耕地与粮食是国家发展的基础。为保障人们基本的生产和生活需要，政府站在全局的高度，提出了18亿亩耕地红线不可触碰的要求。严格坚守18亿亩耕地红线是确保中国粮食安全的需要，是保持农村社会稳定的需要，也是实现国民经济可持续发展的需要。

参考文献：

[1] 王思易.牢记使命守好耕地红线[N].中国自然资源报，2019-12-13（7）.

[2] 朱前涛.生态红线与耕地红线的基本概念比较[J].山西农业科學，2015，43（3）：354-355.

[3] 左志莉.基于生态红线区划分的土地利用布局研究：以广西贵港市为例[D].南宁：广西师范学院，2010.

[4] 汤小俊.18亿亩耕地底线能守住吗[J].中国土地，2007（2）：6-11.

[5] 孔祥斌.粮食安全，不能忽视耕地的作用：对茅于轼先生的“18亿亩红线与粮食安全无关”的回应[J].中国土地，2011（6）：57-60.

[6] 守住耕地红线，保障粮食安全[J].农经，2020（10）：11-13.

[7] 杨邦杰，郧文聚.论坚守耕地红线的内涵[J].中国发展，2008，8（2）：1-4.

[8] 饶旭勇.对“18亿亩耕地红线”的思考[J].北京农业，2011（9）：222-223.

[9] 周国栋.坚守“18亿亩耕地红线”中的政府角色思考[J].山西财政税务专科学校学报，2013，15（5）：50-53.

（责任编辑：赵中正）

收稿日期：2021-08-03

作者简介：李艳敏（1999—），女，内蒙古商都人，本科，研究方向为自然地理学。E-mail：lym660102@163.com。