摘 要 农村宅基地的使用权对农民来说是一项重要的财产权益，作为一项用益物权已被纳入民法范围。按用益物权的属性来说占有、使用、处分的权益都应具有，但是农村宅基地使用权只具有占有和使用的权益，大大限制了宅基地的使用效益和农民的财产权益。基于此，从宅基地使用权流转争议、改革必要性等方面，提出了具体的完善措施。

关键词 宅基地使用权;改革;完善措施

中图分类号：D922.32 文献标志码：C DOI：10.19415/j.cnki.1673-890x.2021.27.058

2018年，中央一号文件明确提出了“探索农村宅基地三权分置”，这是深化农村土地改革的一次重大理论创新与实践探索。宅基地三权分置是顺应农村居民生活需要，发展农村经济的需要而出台的，对振兴乡村经济、富裕农民生活具有重要的意义。完善宅基地制度，提高空闲宅基地的使用效率，加强宅基地的市场流转，明确“三权分置”，以更好地保障农户的利益，拓宽经营渠道，增加收入来源，减少农村土地资源的浪费，实现资源利用的最大化。

1 关于宅基地使用权流转的争议

我国法律理论学界对宅基地使用权流转存在2种相反的看法。1）否定土地流转的一方认为，宅基地是村民集体经济组织所有的财产，农民享有的是在其基础上建造房屋和附属设施的权利，若想转让也是集体经济组织在集体成员内部的转让，不可转让给外部的人员，这样可以大大保护集体成员的财产权益，避免宅基地进入市场给农民带来权益损害。因为在我国，农民仍是弱势群体，若允许农民的住所进行随意转让，将会出现农民为了一时的利益进行宅基地转让，导致一大批农民居无定所，给社会造成不稳定因素，更加剧了社会的不和谐发展和城乡的二元结构。2）肯定土地流转的一方认为，宅基地的发展应适应市场经济发展的需要，像国有土地一样在市场进行流通，扩大农民的资本流通率。随着城镇化的发展及农村发展的滞后，很多农民选择进城务工，长期在外或者在城市买房安家，宅基地的闲置导致农村财产的浪费。如果不允许农村宅基地的流转，会给外地务工的人员带来极大的负担，在城市高房价和宅基地不允许对外转让的双重压力下，加剧了在外务工人员的生活窘迫。同时，限制宅基地流转也阻碍了市场经济的发展，城市与农村经济无法交融，城市人口无法融入农村生活，无法实现城乡统一发展。

宅基地是农民的一项生存权利，为其生活提供基本的建设住宅的场地，过去的农村宅基地除了盖房子外，还包括院落的建造。比如20世纪90年代，农村建设的房子大都是有大院落的，且在院落里还会种几棵树。但是在现在的农村，很多农民都已经改变过去的房子格局，或是盖成小洋楼或是改成单元房设置，这样的布局对于在中心城镇居住的农民来说，可以将房屋租赁出去，不仅可以利用地理优势方便租户，还可以增加收入来源。此类情况是将宅基地充分使用的典型案例，但是在我国，尤其是在宅基地三权分置的农村，仍存在一些突出问题，具体表现如下。

1.1 农村宅基地闲置率过高

在我国的农村，宅基地是保障居民生活的基本，是国家赋予农民的一项福利，但是在农村中普遍存在着一户多宅的问题。房多人少的问题比较突出，导致宅基地的使用率过低，不利于农村土地资源的良好分配。

1.2 宅基地转让受限

我国农村宅基地的转让主要有2种：1）农村集体经济组织内部的转让，对象限于集体经济组织内部的成员，这样可以保障集体成员的权益;2）以政府为主导的转让，形成政府对农村宅基地的掌控，保证集体成员的利益。

但是农村宅基地转让有很多的限制：1）转让成员受限，转让的对象只限制于集体组织内部成员，不能转让给超出组织成員之外的人员;2）很多农民离开农村进城务工，但户籍仍留在农村，这些人员既享有城市买房的权利也有保留农村宅基地的权利，双重权利的存在导致农村资源的浪费;3）城市居民没有到农村购买宅基地的权利，即使是有宅基地使用者的认可，也不能承认城市居民所具有的权利。

1.3 宅基地三权分置衍生的问题

宅基地三权分置可以有效解决农村土地闲置的问题，增加农民的财产收益，保证农民的财产权利，但是宅基地的所有权、资格权和使用权在实际应用中存在一些问题。1）有关法律规定，宅基地的所有权人是集体经济组织或村民委员会，但是集体经济组织或村民委员会只是名义上的所有权人，实际所有者是县级以上政府，出现法律规定与实际所有者不符的情况，导致宅基地所有权人界限不清晰的情况。2）宅基地资格权认定不明确，宅基地资格权目前尚未纳入法律规范中，该权利生成主要来源于乡村振兴战略对农村土地制度改革的政策性要求[1]。农民是宅基地的使用者，但是针对农民的资格权法律上无明确规定，没有给农民相应的权利保障，导致农民在享有资格权的过程中出现诸多问题无法解决。3）使用权没有适应市场需求，没有盘活宅基地的使用效率。

2 农村宅基地改革的必要性

宅基地制度改革不但能有效缓解城市建设用地紧张，减少农村土地资源浪费情况，增加农民财产性收入[2]，而且能够破解城市用地成本奇高与乡村土地资源大量闲置的双重困境，是打通城市资本与农村土地连接通道的重要途经[3]。但改革并非易事，我国农村宅基地改革面临诸多问题。

2.1 一户多宅现象普遍存在

按照规定，一户农民享有一户住宅，但是我国存在着大量的一户多宅现象。究其原因，无外乎2种：1）一部分农民不知道有此规定，只想有更多的房屋来实现自己的财产权利，一部分农民存在跟风现象，别户农民申请了多块宅基地建造房屋，自家只要有相应实力也纷纷申请，不顾国家法律如何规定;2）乡镇、村委领导不作为，宅基地的审批需要层层手续，只要有一个环节按照相关规定对不符合要求的申请进行驳回，就不会产生一户多宅的普遍现象。

2.2 城镇居民与农村农民的社保福利不平衡

与城镇的社保福利相比，农村居民享受的社保存在福利低、福利待遇少、不平衡的缺点。而农村宅基地住房对农民来说是一项福利性待遇，是区别与城镇居民的关键，如果大量农村宅基地流通，而现有的低水平福利待遇不改变的话，将无法保障农民的居住水平，导致农民无家可归。

2.3 宅基地上的房屋转让导致使用权的不统一

我国对城市居住房屋的规定较为完善，转让时遵守地随房走、房随地走的规定，这样有利于城市房地产的规范和发展，但是对农村宅基地及房屋的规定却甚少。现实生活中存在着一部分农民对农村宅基地上的房屋进行出卖和出租，但是法律又不允许宅基地对集体经济成员外的人员转让，导致宅基地和房屋的所有权分属2个不同的人，不仅会产生权益纠纷，同时也违反了地随房走的有关规定。这样的冲突是法律规定的空白，无法保障农民的权益。

3 完善农村宅基地使用权，提高农民财产权益

推进农村宅基地制度改革试点，是推进土地要素市场化配置改革重要探索，对于补齐农村土地制度短板，完善乡村振兴“四梁八柱”的政策体系具有重要意义[4]。

3.1 合理规范处理一户多宅及超出部分

一户多宅现象的存在原因众多，既有历史问题，也有农民及干部的意识问题，其处理起来需涉及多方面的法律关系，难度相当大。一户多宅及超出部分的宅基地，最好采用自愿退出的方式，尤其是对那些塌陷、废弃及有安全隐患的房屋。而对于有条件退出的情况，江西省余江区提出了有偿和无偿相结合的补偿方式：有偿包括现金补偿和城镇购房补贴2种，无偿则主要是指退出宅基地的农户将获得优先资格或无偿获得同等面积宅

基地[5]。

3.2 建立完善的社会保障制度

农村宅基地对农民来说是一项非常重要的福利性待遇，因为相对于城市居民来说，农民享受的政策待遇极少且珍贵，因而更加凸显了宅基地的价值。因此，向农村居民多增加些福利性待遇，淡化宅基地流转对他们的影响，则能够有效地对农村宅基地进行改革。比如，城市居民享受到的城市廉租房及经济适用房等政策可以向农村居民开放，使农民在住房待遇上享受到跟城市居民一样的福利;完善养老保险制度，鼓励无人赡养的老人与政府签订养老协议，可以将宅基地住房作为条件，当老人享受到协议上规定的养老条件时，将自己的宅基地归政府使用等。

3.3 完善法律规定，弥补法律空白

我国现有的法律规定，农村宅基地只允许在农村集体经济组织内部进行转讓，不可对外转让。这样的规定限制了农村宅基地的流转，出现大量闲置现象。因此，可以在相关法律中对此条法律规定进行修改完善，将允许宅基地转让纳入到法律框架中，但将转让主体限制于集体经济组织，并将转让的收益用于村集体建设和服务设施建设，这样不仅使农村宅基地纳入到市场中进行流转，也可避免个人随意流转给村集体带来的损失，也不会改变农村宅基地归村集体所有的性质。

参考文献：

[1] 陈广华，罗亚文.乡村振兴背景下宅基地资格权研究[J].安徽大学学报（哲学社会科学版），2019，43（5）：122-128.

[2] 郑风田.让宅基地“三权分置”改革成为乡村振兴新抓手[J].人民论坛，2018（10）：75-77.

[3] 朱新华.户籍制度对农户宅基地退出意愿的影响[J].中国人口·资源与环境，2014，24（10）：129-134.

[4] 邹一南.积极推进农村宅基地制度改革试点[N].学习时报，2020-08-12（1）.

[5] 钟荣桂，吕萍.江西余江宅基地制度改革试点经验与启示[J].经济体制改革，2018（2）：13-18.

（责任编辑：刘宁宁）

收稿日期：2021-08-14

作者简介：王浩英（1991—），女，河北邯郸人，硕士在读，研究方向为法律。E-mail：anthoney@163.com。