田大治，王 岩

(南京航空航天大学 马克思主义学院，江苏 南京 210016)

为民众提供优质的公共服务是政府与民众的共同愿景，而政府绩效评估则是公共组织履行公共服务职能后呈现的客观结果。埃里诺·奥斯特罗姆曾经指出，在公共政策的任何一个层次的分析中，各种各样不同的规则、外部环境的特征与个体形成的共同体相结合，共同构成了一个有机的而非简单叠加的整体(1)埃里诺·奥斯特罗姆：《制度性的理性选择：对制度分析和发展框架的评估》，保罗·A·萨巴蒂尔编：《政策过程理论》，彭宗超、钟开斌等译，北京：生活·读书·新知三联书店，2006年，第45-52页。。就此而言，要客观看待政策有效执行的外部环境和条件，促使政府绩效评估主体间的相互冲突或不同的利益得以调和并且采取联合行动，这既包括迫使人们服从的正式制度和规则，也包括各种同意或认为符合其利益的非正式的制度安排(2)麻宝斌等：《十大基本政治观念》，北京：社会科学文献出版社，2011年，第220页。。目前，政府绩效评估已发展成了一个内容繁杂而界限不清的政策体系，作为一种客观存在的概念所体现出的服务质量，取决于政府绩效执行主体的治理认同。目前，政府绩效评估既有的模型和方法在面对政策实践的动态复杂治情时又显得力所不逮，造成了由于政策模糊而导致的政策执行偏差问题。显然，政策的合法化过程是政策制定的最直接过程，是一个公开的、公共的过程(3)托马斯·R·戴伊：《自上而下的政策制定》，鞠方安、吴忧译，北京：中国人民大学出版社，2002年，第9页。。现实中政府绩效评估的政策偏差既具有一定的主观性质，也具有一定的客观原因。“只有极大地改变有关组织、过程以及要素的主要特征，才能提高主要政府能力的最大值、克服各种无能的倾向”(4)张国庆主编：《公共政策分析》，上海：复旦大学出版社，2004年，第48页。。实际上，政府绩效评估的政策系统涉及了不同主体与行动单元的理性行动与组织基础，是在特定治理结构条件下评估主体系统、政策单元与政策相关者之间相互作用的机制和结果。从主观性质来看，政府绩效评估政策的执行效能受限于评估主体的专业知识。从运作体制来看，政府绩效评估的质量与制度结构也休戚相关。

政府绩效评估价值观念冲突的本质在于各类公共治理主体多元价值观的融合，基于主体认知的治理规则、制度妥协和权衡在一定程度上能够减少价值冲突问题(5)王浦劬、臧雷振编译：《治理理论与实践：经典议题研究新解》，北京：中央编译出版社，2017年，第47页。。另外，在政府绩效评估主体、评估对象与参与者之间建立基于理解与信任的关系也被视为提升政府绩效评估政策执行效能的重要机制。毫无疑问，政府绩效评估的制度设计和评价后果必须在治理过程中得到验证，唯有科学化和流程化地处理评估政策制定、执行、评估到终结的全过程，才能彰显绩效评估过程中政府有效治理的制度势能(6)王杰、张宇：《制度势能：政府权力清单制度的实施逻辑和效果差异考察》，《探索》2021年第2期。。中共十九届四中全会明确提出，要全面认识中国特色社会主义的国家制度优势。因此如何将政府绩效评估的制度势能转化为治理效能，分析绩效评估中制度势能向治理效能的转化过程，是摆在政府和学界面前重要的课题。

一、政策结构嵌入政府绩效评估：理解制度势能的有效性视角

政策结构是政策系统诸要素之间网络化体系的组织架构，作为制约政策制定与执行的核心而规约着公共政策的运行方式，具体涵盖政策结构中“主体、价值和运作”三维向度的系统匹配方式(7)莱斯特·M.萨拉蒙：《政府工具：新治理指南》，肖娜等译，北京：北京大学出版社，2016年，第36页。。政策结构的体制性要素关注的是政府绩效评估治理的组织体系以及这些要素之间层次组合的基本原则。从公共治理的纵向与横向结构对政府绩效评估政策进行多层次分析，可以挖掘到制度势能的运作环境和空间变量，厘清影响评估结果的机制性因素。政府绩效评估政策结构的机制性因素则是从评估组织、制度、激励、信息要素之间的互动关系透视绩效评估的基本治理模式与协调途径。政府绩效评估作为一种动态而复杂的公共治理手段，不可避免地需要一些特定的政策标准来评估政府的实际行为及其可能的后果。政府绩效评估中存在的技术难题与应用困境迫切需要“将重点放在对实际情况的理解上”(8)赵鼎新：《社会与政治运动讲义》，北京：社会科学文献出版社，2006年，第7页。。

从某种意义而言，政策结构提供了政府绩效评估的制度基础与行动框架，其关注的是政府绩效评估诸组织要素层次运作势能的基本规则(9)张书涛：《政府绩效评估的嵌入治理与偏差控制：一个结构—关系的分析框架》，《河南师范大学学报》(哲学社会科学版)2021年第3期。。严格意义上讲，“势能”这一概念隶属于物理学的范畴，具体呈现为一种存在状态。势能存在政府绩效评估制度系统之中，影响着评估体系要素的发展方向。有学者遵循公共政策从制定到终结的全过程而提出“政治势能”概念(10)贺东航、孔繁斌：《中国公共政策执行中的政治势能：基于近20年农村林改政策的分析》，《中国社会科学》2019年第4期。。本文提出的制度势能是指政策场域中多种关键要素叠加而形成的制度“位能”。进一步而言，政府绩效评估的制度势能具有典型的“中国特色”，即涵盖公共政策实施过程中计划、组织、指挥、协调和控制的全过程评估。具体来看，政府绩效评估的结果则以决策为目标，过程评估是关键，对结果的评估则是对公共领域绩效运行过程终结的总体研判。

政府绩效评估的元治理是多种评估政策和评估方式的总体协调，它是为了消除政府绩效评估结果偏差所做的政策条件和组织准备。因此，在政府绩效评估过程中，必须对公共治理的纵向结构与横向结构进行多层次分析，从外在制度环境的空间变量中找到影响评估结果的决定因素。一旦认识到政策结构嵌入政府绩效评估的有效性，就可以打开政策世界这一观测视角(11)罗伯特·海涅曼等：《政策分析师的世界：理性、价值观念和政治》，李玲玲译，北京：北京大学出版社，2011年，第76页。。基于政府绩效评估政策执行这一制度势能，可以衍生出更具有中国特色和政策话语的政策过程理论。

随着政府绩效治理中的关键细节被持续关注，政府绩效评估的政策黑箱系统逐步打开，不难发现政府绩效评估偏差的重要原因是对政府绩效评估政策与评估对象“均质属性”(12)即对政府绩效评估主体、客体、方法没有进行明确分类并研究它们之间的差异，也没有区分政府绩效评估的治理层次、制度结果与政策行为对政府绩效评估执行的影响机制，忽略了政府绩效评估的制度条件与运作背景。隐性假设所导致的绩效治理归因偏误。科学合理的概念工具与政策分析单元是政府绩效评估有效治理的关键，政策结构提供了政府绩效评估的制度基础与行动框架，可以为推动政府绩效评估制度持续创新提供明确的治理愿景和正确的方向指导。因此，提升政策结构的理论性注解，也是政府绩效评估逐步迈向精细化的治理过程，有助于提升对政策结构的理解，提升政府绩效治理的水平和质量。

二、政府绩效评估制度势能的中国特色及典型特征

政府绩效测量标准是被用来指导决策的“衡量尺度、规则和准则……所有那些在既定的决策环境中有特定的决策者确定的相关属性、具体目标或总体目标”(13)卡尔·帕顿、大卫·沙维奇：《公共政策分析和规划的初步方法》，孙兰芝等译，北京：华夏出版社，2002年，第147页。。如前文所言，在绩效评估政策结构的运行框架内，政府扮演着公共政策制定、执行与终结过程的元治理角色。因此，在政府决策过程中，中国特色政府绩效元治理的实质就是依托于政府的良好制度设计和政策指导，利用公共政策的高位推动，围绕项目运行的公共性目标实现横向到边、纵向到底的指导和管控。中国特色政府绩效评估利用制度势能的传导，促使公共政策在透明化、法治化和决策民主化的机制下开展执行。确保政府绩效评估政策过程的公共性活动具有合法性、合理性和有效性制度势能的实现。同时，及时纠正各个环节中出现的政策执行偏差，提升政策决策目标的实施效果。

(一)顶层设计的政策决策

政府绩效评估是公共决策的重要参考标准，作为公共治理的关键政策要素，也依然面临着“测不准”这一政策难题，因而也难以实现对政府绩效治理质量的准确判断。“假设必须得到检验，效度的测量必须有证据支持，必须证明政策变量与观测变量二者之间的关联维度”(14)Deon Filmer，Lant H. Pritchett，“Estimating Wealth Effect without Expenditure Data or Tears ：With an Application to Educational Enrollments in States of India”，Demography，Vol.32，No.16，1998.。总体来看，政府绩效评估是以科层治理结构为依托而构建的政策决策体系。对于国家治理现代化进程中的中国而言，“现代化治理体系的建立是顶层设计与实践经验的综合体”(15)蓝志勇、魏明：《现代国家治理体系：顶层设计、实践经验与复杂性》，《公共管理学报》2014年第1期。。元评估作为政府绩效评估的最新理论发展和创新研究经验，对于政府绩效评估具有重要的方法论和规范性意义。政府绩效评估的元治理提供了衡量政府绩效评估政策执行成效的制度分析工具，它是推进政府绩效评估本土化理论研究和评估政策内生化研究的逻辑起点和框架基础。

决策的形成是落实政策执行的重要前提，从决策形式看，政府绩效评估的决策包括体系内决策和体系外决策两种形式。体系内的决策主体主要是政府以及相关部门，决策内容包括决策事项及缘由、决策的可行性与必要性、决策实施前后产生的正向和负向效应等。体系外决策主要是指专家团体主导的具体政府绩效评估行为，决策内容具体包括预测性评估、可行性评估与不可行性论证等评估形式，具体从政治、经济、社会、法律等多维度对政府的决策进行项目论证和预期效果的研判，这两种决策形式综合衡量的结果应当成为政府绩效评估进行方案抉择的最终依据。

从决策行动来看，“摸着石头过河”和“加强顶层设计”是富有中国特色且能够产生治理效能的典型国家治理实践。一般而言，在政府绩效评估治理过程中，面临错综复杂的公共问题，必须搭建“摸着石头过河”和“加强顶层设计”的实践“说明书”，从多维度对政策系统进行分析，以避免政策决策的失灵。因此，政府的存在是为了实现某些清晰的政策目标，并且所使用的工具理所当然地随着所追求目标的不同而有所改变。

具体而言，在中央顶层设计的统一布局下，政府绩效评估的制度势能主要反映了由制度设计的“位势”和彰显制度运作的内在“机能”所决定。在行政实践中，某领域政策决策的模糊性虽然造成了政府上下层级之间责任的泛化机制以及角色期待的错位，但也应该看到，政策的模糊性也给予政策执行和政府绩效评估之间的弹性空间(16)樊红敏、马闯、杨曦：《模糊性治理：县域政府社会冲突治理运作逻辑》，北京：中国社会科学出版社，2019年，第45页。。顶层设计的政策决策既保证了下级政策向中央看齐的可能性，也为下级政府留足了适合于本土化的政策执行空间，客观上也激励了下级政府的自主创新力度。可见，在顶层设计的统一安排下，政府绩效评估政策产生制度势能的边界在于经济绩效和政治稳定的统一。

从顶层设计的政策决策场域来看，其主要涉及政府绩效评估制度的科层级别及层级权威的被认同程度。科层级别和层级权威的被认同程度是产生绩效评估制度势能的前提，这一前提又是以顶层设计的操作和实现为基础的，这种依附于政策决策的绩效评估制度自身的影响力又是制度势能产生的基础。也就是说，政府绩效评估的制度势能在一定程度上彰显了制度构想与现实实践之间的治理张力，同时也表现为制度执行主体的组织力与执行力。即唯有实现了“高模糊性”的人治与“低模糊性”的法治二者之间的有效统合，才能促使政府绩效评估的政策决策和顶层设计产生较强的制度势能(17)吴宾、齐昕：《如何识别政策执行中的政策模糊性与冲突性?——基于政策文献量化方法的探索性研究》，《理论学刊》2020年第3期。。

(二)高位推动的政策执行

如前文所言，顶层设计的高位推动是制度势能的缘起力量。在多层次制度分析框架下，政府绩效治理政策是多元的，元评估实际上担当的是政府绩效评估“元治理”的角色和职责。“元治理”意味着一种产生某种程度协同治理的手段，通过政策设计和治理模式的完美组合，以期实现对公共部门的绩效负有责任的最好后果。与政府绩效评估顶层设计的政策决策类似，政府绩效评估的政策执行可以传递福利项目、规范项目执行主体的行为，以及对资源进行再分配。因此，“无论政策是否被接受，公共政策的这些结果都产生了与目标群体反应相关的短期政治反馈”(18)王浦劬、臧雷振编译：《治理理论与实践：经典议题研究新解》，第514页。。

在政府绩效评估的政策结构框架内，利用“高位推动”政策执行产生的制度势能是各级政府执行政策或制度的基本遵循，也是中国特色顶层设计赋予政策执行过程这一显著的政治优势(19)李景治：《积极促进我国制度优势转化为治理效能》，《理论与改革》2020年第1期。。在公共治理的绩效评估过程中，治理体系和治理结构内部顶层设计的科层领导体制以及对上负责的履职特征，赋予了绩效治理“高位推动”的行为惯性和发展动力。因此，有效的政策设计与高位推动的层级落实为理解政府绩效评估的制度势能提供了制度安排。借助“势能”视角，可以较为有效地分析政府绩效评估政策结构中“能级”特性和实施动力。

为实现政府绩效评估顶层设计高位推动政策执行的顺利执行，自上而下的政策设计与自下而上的权力传导与回应共同形成了网络化治理的“位能”。因此，为达到政府绩效目标的纵向高位推动的“势能”以及横向部门反馈形成的“位能”，必须充分挖掘政府绩效政策执行的制度势能及其蕴含的体制动力。对于发展中的中国而言，制度势能是恪守“党的领导”和尊重地方自主性双重推动的结果。在此意义上，高位推动的政策执行效率是评判政府绩效评估与有效治理的基本标志，必须将高位推动的政策执行的制度势能性力量充分嵌入到科层体制内这一常规政策体系的有效运作之中(20)贺东航、孔繁斌：《中国公共政策执行中的政治势能：基于近20年农村林改政策的分析》。。在公共治理项目制的考核中，政府绩效行动的后果将围绕“政绩式执行”和“避责式执行”的双重逻辑结果而开展。一方面，公共政策执行者要切实理解政策目标和意图，认识到政府绩效评估中导致避责式的多种隐形假设和影响因素。另一方面，也要将政策执行工具、政策连带资源和执行方式提交于公共决策中“顶层设计”的承担者，发挥具有中国特色的制度势能和制度优势，以“领导高度重视”为依托，以“开会”为手段，以“中心任务”为目标开展高位推动政府绩效评估的政策执行机制(21)庞明礼：《国家治理效能的实现机制：一个政策过程的分析视角》，《探索》2020年第1期。。

(三)层级权力节制的政策监督

监督是政策过程和国家治理的内在要求，有效监督的关键在于治权，通过构建科学的权力制约和监督体系，从而达成“主权在民”的约束机制。从行政生态的现实情况来看，有效的监督机制是以政策执行后果为主的绩效表达形式，提高监督效率和治理效能，是政府绩效评估行政监督的重要内容。效能型的绩效评估监督模式要求行政组织和人员处理好“廉政”和“勤政”之间的平衡，将绩效评估理念、评估技术和评估结果作为考察绩效评估执行层级监督的重要内容。因此，在国家体制的监督体系总体框架内，要通过有效的监督形式对政府绩效评估的政策执行过程进行有效的制约和监督，进一步压缩科层制带来的效能衰减趋势。

总体来看，权力的制约和监督内蕴于国家治理当中，是国家治理的重要组成部分。完善党和国家监督体系立足于政党治理和国家治理两个层面，党的监督体系和国家监督体系互为一体，具有内在的高度一致性。从某种意义而言，我国的监督机制呈现出“内部监督为主、外部监督为辅”的总体特征(22)蔡玉卿：《大数据驱动式社会监督：要素、逻辑与策略》，《河南社会科学》2020年第11期。。外部监督属于舆论监督，而内部监督属于行政监督的范畴，具体是以督查和检查为主要的监督形式。对政府绩效的监督属于内部监督，围绕政策主体开展层级节制的督查与考核，此过程强调了层级节制的指令—服从关系。按照制度势能向治理效能转化的过程，高层决策者在政府绩效评估政策系统中发挥着监督和引导作用。具体来看，通过自上而下的政策执行，将中央政府的高层决策作为研究的出发点。上级政府确定政策目标后，进而形成政策偏好，基层政府及其官员执行政策内容，落实政策执行目标的科学性和有效性。层级权力节制的政策监督也是强化政策执行反馈的重要表现，“政府反馈通过动员主要政策支持者和暗中对付潜在反对者来减少政策意见上的分歧，从而稳固政策的制定与实施”(23)王浦劬、臧雷振编译：《治理理论与实践：经典议题研究新解》，第514页。。也有利于落实政府绩效评估主体在公共项目执行中的政治承诺和监督。

首先，决策者是政策执行目标的制定者，最清楚政府绩效评估过程中的政策价值和政策意图，对政策执行效果与政策目标的适配度具有决策权。因此，决策科学就要处理好自上而下的组织监督和自下而上的民主监督的相互关系，而执行有效要由科层体制保障实施，具体落实处理好各类监督的相互关系。这是因为，科层体制强调权力系统的层级节制，每个下级政府部门均受上级部门的约束和监督，从技术上看可以达到最高的完善程度，是最合理的统治形式(24)韩志明：《从“互联网+”到“区块链+”：技术驱动社会治理的信息逻辑》，《行政论坛》2020年第4期。。以政策为纽带的层级权力节制可以防止各类监督过于分散、监督无力，确保各类监督在党的统一指挥下，能够贯通起来，增强监督合力。只要决策层发出相应的指令，在层级节制体系节点中的个体民众就需要无条件服从。

其次，以问责作为层级权力节制政策监督的抓手。政府绩效评估的作用不仅在于对政策执行主体产生行为约束，更在于对执行主体产生实际的制度势能，从而增加评估主体的责任意识，有效提升绩效评估政策的执行力，及时地执行上级政府的政策目标，凸显政策绩效评估的势能力量。公共服务供给绩效评估一个重要的问题在于如何克服公共资源低效率配置、克服在绩效问责与激励制度之间存在的权责矛盾与系统偏误，“形成政策供给对政策需求的及时的、精准的匹配，从而避免政策需求矛盾集聚后造成的治理失灵”(25)李大宇、章昌平、许鹿：《精准治理：中国场景下的政府治理范式转换》，《公共管理学报》2017年第1期。。最大化地消除由于公共服务供给和需求差异所带来的治理效果偏差。

最后，我国单一制政府条件下科层治理结构运作主要依靠的是自上而下的高位推动与层级“势能”来实施的。各级政府的正式权力是按照行政等级分配和划分的，基于“职责同构”(26)朱光磊、张志红：《“职责同构”批判》，《北京大学学报》(哲学社会科学版)2005年第1期。的机构设置与部门划分行政组织体制的治理关系，下级政府作为上级政府的代表单位和政策执行单元，在上下级政府之间事实上形成了一种委托代理关系。自上而下科层控制与政策执行的基本命题是要求上级政府制定政策和设定绩效评估目标、下级政府执行评估政策(27)陈家刚：《大数据时代的公共政策评估研究：挑战、反思与应对策略》，《河南社会科学》2019年第8期。，在政策制定与执行之间有着明确的界限，政策执行本质上是非政治性的与技术性的。从根本上讲，加强政府层级权力节制的纵向政策监督，能够有效进入场域与场域互动。因此，场域互动关系中的政府绩效评估主体可以分为政府、公众与专家三类典型组织行动者。它们构成了政府绩效评估治理场域分析的“组织原型”，作为场域层次具有相对稳定性与独立性的治理子系统，政府、公众与专家三种政策行动系统意味着在网络构建上存在着各自的能动性和目的性，它们展现了场域层次中政策行动主体间关系结构化过程，是政府绩效评估组织场域的基本要素和场域分析的首要问题。

当然，对政府绩效评估过程和结果进行反复的督查检查也存在一定的局限性。一方面，督查检查容易造成政策附带资源的浪费。各级政策执行主体在最高决策层督查检查之前，往往会先行在本辖区内进行“政策试点”。就此而言，决策者的层级越高，其面对的“迎检”过程和频次越高，多频次、重复性的科层检查，降低了政府绩效评估的效能。另一方面，容易导致政府绩效评估政策执行过程的“痕迹主义”(28)庞明礼：《国家治理效能的实现机制：一个政策过程的分析视角》。。如前文所言，遵照政府绩效评估“内部监督为主、外部监督为辅”的总体规划，政府绩效评估体系的监督机制拥有了信息资源的垄断优势，但是，由于“第三方”监督机构对政府项目制运作的效果缺少专业性和科学性的研判，这在一定程度上导致了政策监督过程与结果的“重形式、轻实绩”。诸多局限性在客观上限制了中国特色政府绩效评估由制度优势向制度势能转化的通道。

三、政府绩效评估运作的治理优势：政策结构的再优化

诚然，政府绩效评估是在不同参与主体之间进行理性互动与政策执行。不同层次的政策结构性变量因素对治理行为产生了重要影响。政府绩效评估政策结构系统隐含了特定的治理机制，而治理机制凸显了特定评估主体之间互动的治理表征。政府绩效评估是在特定治理结构条件下评估主体系统、政策单元与政策相关者之间相互作用的机制和结果(29)郭芸、范柏乃、韩飞：《多元协同驱动的绩效管理模式：基于广西的案例研究》，《湖北社会科学》2020年第4期。。无论基于什么样的治理结构与治理路径，政府绩效评估政策系统都涉及不同主体与行动单元的理性行动与组织互动。政府绩效评估的有效治理必须考察和分析评估政策结构、主体系统及其构成要素之间的内在机制。政府绩效评估治理结构中政策主体是在不同层次与类型的行动框架中交流与互动的。无论是政府绩效内部评估还是外部评估、上级评估或者下级评估，都存在着不同层次政策系统所导致的组织非理性行动与治理困境。因此，为了预测利益主体在特定情境中可能做出的行动选择以及可能产生的行动结果，必须对个体的偏好、信息处理能力和选择标准进行了解和分析。

(一)绩效评估信息的过滤机制

政府绩效评估的核心要务是通过获取绩效数据，为政策制定提供准确的、以绩效结果为导向的信息。政府绩效信息是因评估活动产生的有关评估主体、绩效指标与评估结果的数据证据。绩效信息及时准确、客观公正是政府绩效评估有效性的关键因素。绩效评估信息的真实，是政府绩效评估的生命。绩效信息是衡量政府公共治理成效与政策后果的检验手段，也是促进完善政府治理与提升政府绩效评估有效性的重要途径。信息在政府绩效评估中的作用举足轻重。信息的准确性以及获取足够信息的困难程度影响着政府绩效治理的运作过程。现有社会治理智能化效能评估评价维度大致可分为三类：一是以基本公共服务为切入点，如教育资源配置、医疗体制改革等；二是以价值取向为主旨内容，具体包括公共项目的投入—产出、受众满意度等；三是以经典评价模型为核心，如平衡计分卡等。涉及这三类公共领域评价信息的主观性较强，评价主体难以把握评价过程的系统性和动态性。

因此，政府绩效评估信息的有效获取难以完全满足绩效治理主体的偏好，在一定程度上造成了信息治理逻辑的扭曲与政策执行的异化。然而，在政府公共治理领域存在着各种引起策略主义行为的不对称信息。无论是政府绩效内部评估还是外部评估，由于各个评估主体与相关者之间的立场、目标与动机差异和有限理性，政府绩效评估关系到各个评估主体的切身利益与好坏评价，因此政府绩效评估很难直接获取评估所需的充分数据与完整信息。根据委托代理理论的解释，政府绩效评估是评估主体与被评估者之间围绕利益分配所作出的一种制度安排(30)彭文龙：《政府绩效评估价值取向的回顾、评析与新时代发展》，《江西社会科学》2019年第6期。。因此，政府绩效评估基础数据的“全信息化”，必须在高层指挥调度的“可视化”进程中得以呈现，进而实现政府绩效评估事项的“智能化”处理。

在政府绩效评估过程中，必然出现“道德风险”和“逆向选择”，被评估者为了实现自身利益最大化的目标，会利用政府绩效评估制度的不完备性和信息不对称性只提供对自身有利的信息数据，而通过政绩造假、数字掺水和信息扭曲的方式遮蔽了对自身不利的绩效数据。因此，政府绩效评估结果是各种绩效信息的函数，信息机制也是政府绩效评估政策治理的一个关键要素。绩效评估能够获取全面、可靠的信息，直接影响到政府绩效评估结果的准确性和评估的有效性。因此，要重视政府绩效评估信息失真所导致的种种问题，推动政府绩效评估有序长效发展，加强绩效信息机制建设，协调信息主体之间的利益关系，通过政府横向与纵向层级信息供给机制的政策整合，实现政府绩效评估信息供给与需求的治理平衡。

(二)绩效评估主体之间的激励竞合机制

政府绩效评估是通过为被评估者提供有关对与错、成功与失败等具有比较性意义的判断标准，促动被评估者按照评估者的意图行事(31)佐藤功：《比较政治制度》，张庆林、张光博译，北京：法律出版社，1984年，第2页。。政府绩效评估是要设计一套具有激励意义的制度规则与治理机制，以克服政府绩效评估委托人与代理人之间的“信息不对称”与“道德风险”问题。具体来看，绩效评估主体的运营活动包括权责制约、能力建设与激励问责三个方面。而事实上，由于委托人与代理人动机与效用标准不同，政府绩效评估无法准确地在信息不完全条件下区分公共项目的自由裁量权和事务量之间的逻辑关联，也难以建立普遍性制度化的评估机制来保证公共部门的透明性和问责制。政府绩效治理体系中同时存在着多种评估主体和被评估主体，政府绩效评估主体之间的博弈关系是发生在多重评估利益相关者之间的。因此，在公共项目的绩效评估过程中，绩效评估主体之间的激励竞合机制实际上是多重委托代理关系和多重博弈关系之间的政策互动。

我国政府绩效评估政策的纵向结构和横向结构中，存在着多个纵向上级评估主体和多个横向被评估者，在上下级评估主体之间、同级评估主体之间以及与多个被评估者之间存着在绩效竞争与博弈关系(32)王学军：《我国政府绩效管理的治理转型》，《理论探索》2020年第6期。。事实上，政府绩效评估各政策要素均具有复杂性与多样性的特点，进行简单的模式分类和量化分析难以揭示复杂的治理关系和核心因素。作为一种政策工具，任何一种政府绩效评估方法都存在着内在缺陷。对于某一部门来说可能会存在一种最佳的评估方法，需要在实践中加以探究。政府绩效评估的真正难题还在于对于同一部门采用不同的评估模式，结果仍然会有很大的差异，这不仅需要从微观层面上对评估体系进行技术分析来确定结果差异出现的原因，而且需要将这种差异放置在宏观治理结构、制度层次与政策系统中进行研究并加以合理的阐释，以维护自身的政策利益。

因此，政府绩效评估体系的构建并非完美，评估双方都会利用评估体系存在的制度漏洞来扩大自身的利益，政府绩效所包含的风险因素最终成为了影响绩效治理成效的关键机制。这种政府绩效评估主体之间的竞争与博弈机制既产生了正面的政策激励作用，也导致了负面消极影响。就政策激励来看，由于评估政策导向作用，各地被评估主体各尽所能积极承担来自上级政府部门的政策任务，下级政府通过制度创新与治理创新细化、分解与分步执行上级政府部门的各项政策，不仅有助于完成政府治理的整体绩效任务，同时也有利于实现下级政府自己的政策目标，最终实现政府绩效评估主体之间的激励相容与利益均衡(33)何文盛、姜雅婷：《政府绩效评估“三权”视角下第三方评估权力组织模式与评估结果偏差：基于多案例的阐释》，《江苏行政学院学报》2020年第4期。。从消极后果来看，政府绩效评估的过度竞争和激励扭曲容易导致上级政府绩效目标与下级政府治理能力的匹配失衡，扭曲地方政府的政策行为，从而导致地方政府的信息扭曲、共谋行为与政绩工程等政府绩效评估政策偏差状况。

(三)绩效治理过程的信任回应机制

政府绩效的测量与评估必须在实际应用中将制度与行动、主体与认知相结合。政府绩效评估不只是仅限于政府系统内部与政府部门上下级之间不同主体的治理行为和政策互动。政府绩效评估治理结构机制性影响要素关注的政策核心在于克服过度竞争与信息不对称所导致的组织不协调。基于官僚制科层治理体制与委托代理关系的绩效评估制度不可能实现评估参与者之间的利益关系的最佳组合，因为它难以有效实现政府绩效评估参与者之间的激励相容。政府绩效评估是发生在公共治理环境当中的，政府绩效评估还包含了许多与各种利益相关的政策制定与执行制度。基于公共治理的政府绩效评估途径是一套整合政府绩效评估主体与利益相关者关系的制度安排，它将制度、激励、问责或利益与信息模型整合起来以实现政府绩效评估目标、手段与结果之间相互协调(34)徐双敏：《坚持和完善中国特色的问责制度》，《学习与实践》2020年第3期；徐双敏：《政府绩效管理的有效性机理研究》，《学习与实践》2021年第5期。。

在公共治理中，政府绩效评估的目标大多是针对业已完成的公共项目所进行的总体研判，而并非将制度和利益看作既定条件。唯有在多重情境系统中构建政府绩效评估主体之间的合作伙伴关系，才能满足多重政策治理情境对评估系统的要求(35)简·埃里克·莱恩：《公共部门：概念、模型与途径》，第242页。。信任对政府绩效评估政策执行过程最为根本，信任关系的建立意味着在政府绩效评估主体之间，政府部门与公民之间的政策互动行为不是通过强调政策主体责任的观点实现的，而是以主体之间对公共责任的共同理解和相互学习而达成的。信任关系的产生和发展，为仅凭个人力量根本不可能实现的目标，提供了重要的机制和手段。政府绩效评估参与主体间的信任关系不仅能够强化相互的依赖和合作行为，而且还有助于应对和克服政府绩效评估中的自利行为和“搭便车”行为。基于公共治理的政府绩效评估需要将相关政策目标、行动主体、政策情境与评估结果结合起来进行多层次分析，通过对政府绩效评估政策问题的规范化、网络化的社会构建，最终指向参与主体之间的信任、互惠合作状态，最终消除政府绩效评估的科层治理与委托代理机制所导致的政策偏差与结果偏差。

四、结语

政府绩效是政府活动的业绩和效能被公众认同的绩效认同结果，而制度势能为理解公共治理过程中政策与政治的相互关系提供了可行的研究途径。国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现，制度优势是一个国家的最大优势。基于制度优势衍生的制度势能，既是政府绩效评估价值旨归的学理表达，也是对公共政策执行的本土化经验总结，它的重要特色就是党的领导在场与政府绩效治理的有效衔接(36)虞崇胜：《将制度优势转化为治理效能——国家治理现代化的关键环节》，《理论探讨》2020年第1期。。诚然，制度是规范，治理是行为。大凡制度，通常都是一个有机的体系。制度的生命力在于执行，制度优势并不直接带来治理效能，只有借助制度改革和创新，将制度势能转化为制度性能，将制度优势转化为制度优性，进而将制度优势转化为治理效能，才能确保国家治理现代化目标的实现。若将制度优势转化为制度势能必须借助于公共政策这一介质，对公共政策的结构环境进行优化，通过制度变革充分挖掘以公共政策为纽带的制度秉赋。这是因为，“重要的制度……其实是传统、成规和惯例的结晶。这些传统、成规和惯例，虽不见于法律，却具有不亚于法律的影响力”(37)佐藤功：《比较政治制度》，第2页。。当然，政府绩效评估的政策目标的实现不仅要分析宏观层面的政策工具目标公共性程度，还要关照微观层面的组织运营服务绩效能力水平。

因此，揭示政府绩效认同危机的根源，实现政府内部上下级之间、社会组织以及公众之间的理解与绩效认同，是化解政府绩效治理困境和政策难题的前提(38)何翔舟：《政府管理的绩效认同：危机与化解》，《学术月刊》2013年第7期。。当然，“一门科学的产生，必须有它的特殊对象，以及研究这种对象的特殊方法”(39)迪尔凯姆：《社会学研究方法论》，胡伟译，北京：华夏出版社，1988年，第2页。。政府绩效评估的对象是政府的绩效，评估对象是评估客体，评估内容是评估客体所具有的特定属性，评估对象是评估内容的载体。“如果不能明确界定绩效，就不能对其进行评价或者管理”(40)M. Armstrong，A. Baron，Performance Management，London：The Cromwell Press，1998，p.53.。一般认为，政府绩效是政府在社会经济管理活动中的结果、效益以及管理工作的效率、效能，是政府在行使其功能、实现其意志过程中体现出来的公共管理能力(41)陈振明主编：《公共管理学：一种不同于传统行政学的研究路径》，北京：中国人民大学出版社，2003年，第236页。。政府绩效是一个多维度、多层次、动态性和系统化的概念，政府绩效不仅是一个政绩层面的概念，还包括政府成本、政府效率、政治稳定、社会进步、发展预期等含义在内。显然，社会公正是政府公共服务的基本价值取向，政府绩效评估指标构建的目标价值首先要体现社会公正，社会公正是政府绩效评估的重要尺度和关键内涵(42)江易华：《当代中国县级政府基本公共服务绩效评估指标体系的理论构建与实证研究》，北京：中国社会科学出版社，2010年，第51页。。正义是社会制度的首要价值，基于社会公正的政府绩效评估理论与方法已经作为一种破解政府绩效评估系统悖论的政策途径。在政府绩效评估中，有效性与效率的冲突、有效性与合法性的价值冲突、有效性与公开透明的冲突是最经常遇到的绩效价值与程序价值冲突。习近平总书记指出：“制度的生命力在于执行……要强化制度执行力，加强制度执行的监督，切实把我国制度优势转化为治理效能。”(43)习近平：《坚持、完善和发展中国特色社会主义国家制度与法律制度》，《求知》2020年第1期。政府绩效评估制度势能的高位推动与执行正是在“政策(宏观)—组织(微观)”关联耦合过程中落实的。因此，政府绩效评估制度势能的转化过程要充分挖掘实际评估过程中的实践应用场景和回应民众程度，抓住将制度优势转化为治理效能这个关键环节。