国家治理现代化下党的全面领导制度效能优化

2021-12-08范嘉祥

理论观察 2021年8期

关键词：党的全面领导制度;国家治理现代化;治理效能

中图分类号：D25文献标识码：A 文章编号：1009 — 2234（2021）08 — 0015 — 05

坚持党的全面领导是“十四五”时期经济社会发展必须遵循的原则〔1〕，党的全面领导制度是党的全面領导的制度化渠道，是党领导经济社会发展体制机制的根本支撑和核心要件。进入新发展阶段，以不断推进国家治理现代化为目标健全党的全面领导制度，是将贯彻落实党的十九届五中全会精神同贯彻落实党的十九届四中全会精神紧密结合起来〔2〕的题中应有之义，对于坚持和加强党的全面领导具有重大意义。党的全面领导制度的全面领导功能决定了其自身的健全不能仅仅视为普遍意义上的某一国家制度的向内自我发展，恰恰相反，必须从推动国家治理现代化的“外部性”功能视野中审视党的全面领导制度的内在健全。基于这一视域，党的全面领导制度效能的优化还有许多制约性因素，与国家治理现代化的要求还有一定差距。这些制约因素是加强党的全面领导、改进党的领导方式的“痛点”问题，必须加以解决。

一、国家治理现代化与党的全面领导制度效能优化的内在逻辑

党的全面领导制度效能优化与国家治理现代化具有耦合互动关系。党的十八大以来，党的领导从 “政治、思想和组织的领导”向 “全面领导”的演进，为党对国家治理现代化的全面领导作出顶层设计，引导了国家制度体系中党的全面领导制度的入场。在国家治理体系中，党的领导制度体系居于统领地位，是中国特色社会主义制度体系总结构中的唯一根本制度〔3〕。而党的全面领导制度更是赋予了党的领导制度体系功能层面的质的规定性，其效能优化是中国共产党领导和执政能力提升的制度前提，是中国共产党引领国家治理现代化顺利实现的重要路径。

（一）国家治理现代化是党的全面领导制度效能优化的功能指向

国家治理现代化规定党的全面领导制度效能优化的目标取向。中国共产党是当代中国政治结构中的轴心。既然中国共产党恰逢其时地提出了国家治理现代化，那么党的全面领导制度自然要在构建时主动适应现代化治理提出的目标取向。党的全面领导制度效能优化的目标追求要适应国家治理现代化的新要求，实现党的全面领导制度与国家治理现代化的互动共进。

国家治理现代化规定党的全面领导制度效能优化的路线。国家治理现代化是具有渗透性和全面贯通性的现代化新维度，而且其强大的生命力正是取决于它的渗透力和影响力。因而在治理实践和现代化进程中，国家治理现代化则更多地表现为“去自我化”。其过程就像是对“电线”之于“电器”的完善，“电线”的科学排列布局、亦或者是去琇更新，根本目的都是为了“电器”的良好运转。因而，国家治理现代化的根本出发点和落脚点是为了国家治理和现代化进程的优化升级，这一问题导向与党的全面领导制度效能优化的目标是完全一致的，两者的实现路线也是相同的。

国家治理现代化要求高水平的党的全面领导制度效能优化治理主体。制度的生命力在于执行，执行效果的优劣很大程度上决定了国家治理现代化的水平如何。在中国治理实践中，“党员”作为党内成员对坚持和健全党的全面领导制度有着义不容辞的义务，与此同时，党员又往往是承担国家治理某类具体事项的机构的“工作者”。因此同一位党员就有“执行和健全党的全面领导制度”和“执行和完善具体事项的业务制度”这两种制度执行主体的身份。可见，国家治理现代化对治理主体的的素质和能力的要求，同样适用于党的全面领导制度。

（二）党的全面领导制度效能优化是实现国家治理现代化的根本保障

全面性是党的全面领导制度推进国家治理现代化的最大优势。全面性是党的全面领导制度的政治属性，赋予了党的领导制度体系最鲜明的政治特征。从政治学角度讲，党的领导制度的全面性从制度层面规定了国家—社会领域内领导权归属的问题。“全面领导”是历史、人民和宪法赋予中国共产党的权利，也只有中国共产党具有在国家—社会领域“总揽全局、协调各方”的领导地位。这对于推进同样具有全面性的国家治理现代化具有不可替代的制度功能。一方面，推动国家治理现代化必须置于中国现代化的全面谱系中进行。中国现代化本身就是极其宏观大系统，系统内部不同子系统互为前提、相互制约，任意一方的结构性滞后或超前都会使其他组成元素受到影响。而且，任何孤立要素想要功效得到发挥甚至质上的放大，都必须脱离孤立状态而自觉进入有机系统当中。正如恩格斯指出的：“手并不是单独存在的。它只是整个具有极其复杂的结构的机体的一个肢体”〔4〕。因此，国家治理现代化必须在“复杂机体”的中国现代化整体中进行，不能“闭门造车”。而只有领导现代化全局的中国共产党才能使国家治理现代化有机融入现代化整体。〔5〕另一方面，国家治理现代化的过程是治理主体、治理客体、治理目标、治理机制、治理方式等各类治理要素间的自我完善与协调发展，对国家制度、社会文化、人的心性的现代化程度都有着全面而深刻的要求，是一个非常浩大的治理工程，既不能零碎敲打，也不能偏执一隅，而要突出全面。党的十八届三中全会和党的十九届四中全会对于这一议题作了细致研讨和部署，并制定了全面而系统的中长期规划。可以说只有具有全面性的党的全面领导制度才有资格和能力制定并实施如此系统性、多维度、深层次的重大改革。

人民性是党的全面领导制度对实现国家治理现代化的价值输入。中国国家治理现代化作为一个由具有强烈意识形态导向的马克思主义政党所领导的现代化，自一诞生开始就镌刻着鲜明的人民性价值导向。中国共产党将其追求人的自由全面发展的宏伟梦想和对人性的终极关怀，通过党的全面领导制度全面地输入到国家治理体系当中，使得国家治理现代化同样具备了高度的人性价值。从世界意义看，如果中国现代化的模式能够在世界舞台上发光发热，能够给更广泛的发展中国家以现代性的新要素，那么中国国家治理现代化的价值先进性一定首当其冲。党的全面领导制度所赋予的人民性，使得中国国家制度从内核维度超越了宗教制度、封建制度、资本主义制度等历史的和现实的专制制度的剥削性和私有性的内在价值〔6〕。虽然中国特色社会主义制度在具体层面还不够完善，国家治理现代化依然处于进程当中，但人民性的价值规定，让中国特色社会主义制度和治理体系在治理效能和发展预期上打破了专制制度的发展瓶颈，而显示出强大的优越性。这样的优越性正是中国共产党在全面领导的过程中构建并完善的，而作为一个为世界谋大同的、一直致力于打破现代化趋同模式桎梏的中国共产党也对此有着清醒的认识。

（三）从国家治理现代化理解党的全面领导制度的制度组成——纵向三维分类方法

国家治理是具有最为广泛深厚容量社会关系的治理形态〔7〕，其治理客体按纵向层面分类可以分为国家、社会和个人（群众）。国家治理现代化就是党代表人民作为治理主体时处理与治理客体关系的制度和能力的现代化，因此，推动国家治理现代化必须让党的全面领导制度实现党与国家、社会和群众的有机统一与共生共长。从这个角度看，党的全面领导制度的制度组成可以分为处理党政关系、党与社会关系、党与群众关系的三种制度维度。

这种解构方法，与党的十九届四中全会的官方表述也是一致的。根据全会《决定》，党的全面领导制度分为：1.党领导各类组织的制度;2.党委（党组）工作制度;3.党领导各项事业的具体制度;4.党和国家机构职能体系的制度。其中，第一项搭建了总的制度框架，将其领导性和全面性都规定出来了，而其他三项则是对第一项制度的重点深化和功能细化，是后者对前者的补充说明。第一项制度中“党领导各类组织”的“组织”包括人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、武装力量、人民团体、企事业单位、基层群众自治组织、社会组织等等，恰与国家、社会和群众的分类维度一致，因而这种纵向三维分类方法符合经验层面的需求。

二、国家治理現代化对党的全面领导制度效能优化的要求

新时代提升党的全面领导制度效能面临推进，面临推进国家治理现代化新任务，也由此暴露出新的问题和挑战。党的全面领导制度在运行过程中的不足，影响了国家治理现代化的脚步，是百年政党保持和加强长期执政和全面领导所必须把握并加以改进的。本文认为，这种不足可以在领导制度处理党政关系、党与社会关系、党与群众关系的三种制度维度中去认识。

（一）优化制度的结构以处理好党政关系

国家治理现代化背景下，政党职能的转变和治理环境的变化都要求党处理好同国家政权的关系〔8〕，这一问题是治理体系必须首要解决的结构性问题。“党政科层制”〔9〕是当代中国党政关系的典型组织特征。作为国家治理宏观层面的组织关系，这在党的全面领导制度中也体现了出来。党的全面领导制度和国家机关各自有一套组织体系，并且后者部分呈现出韦伯式的官僚科层制，但与传统意义上的科层制不同的是，中国共产党掌握着党的全面领导制度的核心决策权，是制度传导政治势能的原点、神经系统的“中枢”，具有超越科层制的组织限度的影响能力。国家机构内部即便有着相对独立的领导机构，但整体要接受党来自内部和外部的全面领导。任何国家机关都首先是政治机关〔10〕，而不是单纯的业务机关，必须时刻接受党的全面领导制度的规范。“政治”与“行政”的“两轨并行”〔11〕在治理实践中表现出“行动性治理”与“制度治理”相统一的治理逻辑：如果日常运行的政府机构科层制由于组织僵化等原因使得治理绩效严重受损，那么此时政党通过中断或一定程度地重构其运行，并给政府机构的“制度”灌输新的治理议题，以大幅且快速的提升治理绩效。另外，这种行动和超越无论是启动还是运行都是依托“制度”即党的全面领导制度来完成的，是“制度”对“制度”的超越，因而体现了“行动”与“制度”的统一。政党行为要在制度框架内发挥，政党权威要在法律规则与程序中树立，治理政策要通过国家治理体系得以落实。

（二）优化制度的组织以处理好党社关系

经济社会的快速发展必然引起社会上政治意识的增强和政治参与现象的增多。如果政治体制的发展是缓慢的或者完全不顾这种变化的日益加速，那么新的社会集团就会以自发的秩序动员起来，在破坏传统政治权威的基础上，建立按照自身利益意愿的政治组合，进而导致社会动荡和政治衰朽。正如亨廷顿指出的：“政治稳定的先决条件在于一个能够同化现代化过程中所产生的出来的新兴社会势力的政党制度”〔12〕，只有强大的政党组织才能把各种新兴社会势力转化成按照职业或志趣组合的“登记在册”的“党的外围组织”。这种分析逻辑与现实中存在的党派竞争的多党制是不矛盾的，因为后者只有一个社会势力足够成熟并且已经学会如何有秩序地参与政治活动的现代化社会中才能成为有效制度。中国不存在这样的条件。中国的执政党并不是社会中选举出来的，相反，中国的社会是执政党组织起来并真正赋予“现代化”价值的。具有几千年文明历史的中国，“社会”的概念和形态早就已经存在了，但之所以能够称之为“现代社会”，是中国共产党领导革命的结果。政党塑造和组织了社会，反过来社会也是政党保持领导地位和健康发展的支撑。

（三）优化制度的联系群众功能以处理好党群关系

中国共产党是来自人民，也离不开人民的马克思主义政党，无论党的执政环境发生了怎样的变化，党的阶段性任务具有怎样的时代新特征，中国共产党人都始终把广大人民群众的利益放在至高无上的位置，将实现人的自由全面发展作为治国理政、经济社会发展的最高价值归旨，除了最广大无产阶级和人民的利益之外，共产党人没有任何其他的特殊利益。保持和深化党同人民群众的血肉联系是党的领导落地生根的原则保障，是党的全面领导制度必须处理好的重大问题。把党的全面领导贯穿到国家治理现代化的全过程，更要处理好党同群众的关系，让党的全面领导制度效能的优化聚焦于党与群众的联系。必须在党的全面领导制度设计和运行时，真正保障人民权利主体、监督主体和利益主体的地位，让联系群众贯彻落实到党和国家治国理政、统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的各个方面。

三、国家治理现代化视域下党的全面领导制度效能优化的路径

根据党的全面领导制度效能优化与国家治理现代化之间具有的耦合互动关系，可以看出后者对前者给出了方向性规定，也证明了后者对前者的依赖性关系。因此，有必要针对党的全面领导制度当中不能很好适应国家治理现代化对处理好党政、党社和党群关系要求的痛点、难点问题加以解决。

（一）增强党的全面领导制度的制度整合力以优化党政关系

党的全面领导制度的制度整合力是指制度巩固国家权力、统一国家意志、集中国家制度优势、形成制度治理集成效应的能力。制度整合力的对立面是党对国家机构的领导在具体事务上落虚落空、国家制度各行其事、国家权威碎片分布、中央对地方令出不行、重大决策部署被特殊利益集团严重干扰甚至操纵的失序状态。正如马克思在《资本论》中作出的精妙比喻：“一切规模较大的直接社会劳动或共同劳动，或多或少地需要指挥”，一个庞大的国家想要治理好，也需要领导核心发挥作用。

一是要完善和健全各级党委（党组）工作制度。要加强对全国人大常委会、国务院、全国政协、地方各类国家机关等非党组织的制度领导。中国共产党是中国权力结构中的最高政权，具有最高的整合力，超越一切政府事务，协调各级政府行动。

二是完善高级别的常设性领导小组的体制机制构建，加强党在制度上对各项事业的具体领导。领导小组是拥有跨部门、协调调配资源的议事协调机构，而且往往拥有较大权力，是所管辖、所归口的治理系统的神经中枢，能在更加宏观的层面超越党政官僚制，对重大事项进行政治控制。要强化党的全面领导制度系统规划国家发展方略的功能设定，从中央层面加大统一的力度，满足系统集成改革的需要。

三是完善上下一体的党内请示报告制度。没有核心意识、权威意识的全面领导是没有生命力的领导，党的全面领导制度必须要在维护党中央权威和集中统一领导的基础上开展。党内请示报告制度在我们党内有着悠久的历史渊源，是维护党中央权威和集中统一领导的重要制度保障，能够保证上下级党组织以及由党组织领导的国家机关之间存在领导服从关系，保证党的全面领导制度在统一部署下行动，确保全党令出必行、令行禁止。

（二）增强党的全面领导制度的制度吸纳力以优化党社关系

党的全面领导制度的制度吸纳力是指制度的有效覆盖在社会扎根和蔓延的深度和广度，是党的全面领导制度获得社会认同的能力，尤其指获得那些由于现代化发展而被唤醒了的或新创造出的社会势力认同的能力。正是在这样的功能取向上，党的全面领导制度必须自觉融入社会治理体系，整合多元活跃的社会组织，打造社会治理共同体。

一是要加强对党的外围组织的领导。党的全面领导制度所覆盖的人民团体是党的重要外围组织，基本包括工会、共青团组织和妇联组织，是党联系社会、整合社会、巩固社会领导地位、发挥社会领导作用的最基础的社会团体和力量支撑。随着单位制的软化，党的外围结构与党组织之间不再是单纯的依附关系，而是有了相对独立的社会诉求，并且要真正代表一部分社会阶层的利益追求。而这些外围组织所联系和服务的对象也并不必然附着于组织才能维持最基本的生产生活。因此，为了加强党的的全面领导制度对人民团体的制度吸纳力，必须完善“中国共产党—外围组织—群众”的关系链，尤其是润滑链条中的两个链接点，形成群众围绕组织、组织围绕中国共产党的同心圆，充分发挥外围组织的中介作用，以此不断加深对社会的领导。

二是构建和扩大党的多元联系组织。党的多元联系组织包括基层群众自治组织、社会组织。这些民间自发的、在民间活跃的社会组织具有明确的利益代表、社会管理、社会服务功能定位。党的全面领导制度要主动与这些组织发生制度性联系，给予社会组织以制度红利和稳定预期，使这些组织发挥积极作用，进而转化为党的联系组织。正如诺思指出的，产生稳定性的一系列制度组合总能带给人们那种知道自己在做什么以及要往哪里去的舒适感觉〔13〕，能够让复杂多变的社会活动具有足够的韧性。

（三）增强党的全面领导制度的制度执行力以优化党群关系

制度的生命力在于执行。在国家治理的制度优势转化为治理效能的分析框架中，制度执行力是效能转化的关键环节，是国家治理现代化的现实归旨。无论制度体系的各个要素组成了怎样的有机联系，最终都要通过制度运行来体现。同理，作为国家治理现代化的推动力量，党的全面领导制度的制度执行不仅关系到党的领导的落实程度，也进一步关系到中国特色社会主义制度体系的各个子系统的执行情况。如果党的全面领导制度有效地落实到具体工作中，那么具体工作中的其他各项国家制度也能有效运转;如果党的全面领导制度充分发挥和挖掘其制度整合力和吸纳力，那么国家制度的各个执行主体就能积极有序地参与到制度运行当中。总之党的全面领导制度执行力的优化，就是赋予国家治理体系治理动能的过程，也是为国家治理能力赋能的过程，而国家各项制度的切实运转，最终获益的将是广大人民。可以说，执行力的提升，为党的全面领导制度在人民群众当中产生了巨大的“溢出效应”。

一是坚持党管干部原则，提高党员干部执行素养。人民的权力主体地位决定了中国共产党与人民群众的关系是工具与主体的关系。党员干部要牢记人民主体地位，带头遵守制度意识、服务意识，全面维护制度权威、服务宗旨;另外，除了有“敢担当”的为民情怀，也要锻造“能担当”的过硬本领，提高制度执行力、为民服务的能力。

二是加强制度执行监督，从体制机制上确保人民评价主体和监督主体地位。人民评价和人民监督是一种党外评价和监督，但不完全是制度外的监督，而是要将人民评价和监督党的全面领导制度执行情况的行为纳入制度渠道，以制度规范制度，杜绝执行主体对制度的“相机而行”。比如，建立健全人大常态化监督机制，加强人大对“一府一委两院”的制度执行监督，推动在坚持和加强纵向问责机制的基础上，向横向问责机制发展完善的立体化监督体系，切实规范地方自主行为，努力建设为民服务的发展型政府。

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