李祎恒，吴欣欣

（河海大学法学院，南京 211100）

当前，中国城镇化、工业化和新农村建设的快速发展迫切要求更多的土地资源得以供应，集体经营性建设用地入市制度加快出台的脚步，土地征收范围也发生相应的法律调整。2019年第十三届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议表决通过了《关于修改＜中华人民共和国土地管理法＞的决定》（以下简称新《土地管理法》），成片开发建设作为新的土地征收情形被纳入其中。《中华人民共和国宪法》第10条、《中华人民共和国民法典》第243条、《国有土地上房屋征收与补偿条例》第8条、《中华人民共和国城市房地产管理法》第6条、新《土地管理法》第45条等诸多条文均强调公共利益为征收权行使的惟一前提性要件。但公共利益至今没有明确定义，新《土地管理法》亦未对公共利益的内涵有所说明，仿佛第45条所列举的6种情形均为“公共利益”［1］，成片开发建设顺应着特定时期土地资源需求扩张而进入公益征收行列。理论界对于因成片开发建设可以行使土地征收权存有极大争议，有学者认为，成片开发建设的核心目的在于增加地方政府财政收入和助推地方经济发展，不满足土地征收的公共利益之前提［2］，应当将其剔除于土地征收范围；还有学者虽对成片开发建设的公益性持消极态度，但认为成片开发建设入法具有特定时期的权宜性，短暂存在于土地征收范围具有现实必要性，待土地要素市场化配置机制以及集体经营性建设用地入市制度健全后，即应退出公益征收范围［3］；……