王彦飞

（陕西省榆林市榆阳区森林草原火灾防控中心，陕西 榆林 719000）

1 封山禁牧的意义

1.1 改善传统畜牧业的运行方式对生态环境的破坏

传统的畜牧业放养方式主要是通过当地具有较强实力的企业带动发展畜牧业产品生产基地，从而在当地形成较大规模的畜牧业产品生产集群。这种生产方式在短期内确实会提高生产效率和经济收益，为农村地区经济发展带来强大的动力。但是在发展的过程中我们也能够看到，由于缺乏科学的规划，畜牧业产品生产基地内养殖的牲畜越来越多，草场压力越来越大，最终难以承担过量的牲畜觅食而退化。牛羊吃不到足量的草，就会转而去啃食其他植物，甚至啃食树皮树叶，这样的生产模式一旦长期实施，就会造成当地生态的严重退化，限制当地畜牧业的发展前景，不利于当地畜牧业长期发展。

1.2 有利于保护当地生态环境

为了恢复当地的生态环境，我们往往采用植树造林的方式来恢复当地植被。恢复当地植被的主要途径为三种：人工造林育林、人工播种、封山禁牧。这三种绿化途径构成了完整的生态恢复工作系统。如果我们不能够完整地落实这三种途径，就会大大影响绿化工作的质量和效率。比如说人工造林育林，俗话说得好：“十年树木”，植树造林绝非一朝一夕可以完成的事情，短期内是看不到非常明显的收益，如果不加以保护，很快就会被摧毁殆尽。人工播种通常情况下采用飞机播种的方式，这种方式要比真人直接进行手动播种的效率更高，但是在一些土壤比较贫瘠缺水的地区难以实施。因此，我们需要采用封山禁牧的方式来保护人工绿化地区，通过让植物自然繁殖来恢复当地植物生态。当一片区域内的植物被破坏时，我们要及实地将这片区域区划、保护起来，防止牲畜进入其中对此地造成更加严重的破坏。然后再对这片区域进行人工种植、养育，缩短植被的自然恢复时间，从而让这片区域快速地恢复到被破坏之前的状态，进而推动当地畜牧业长期稳定发展，这种方式是提升植被覆盖率的最为有效的方式。

2 当前所存在的主要问题

2.1 偷牧、乱牧现象比较严重

实施封山育林对于当地的农民来说，无疑是对其传统生产模式造成了比较严重的影响。传统的野外自由放牧模式缺乏时间地点规划，要在短期内转为圈养模式，对于农民来说是存在所谓“阵痛”的，一时间内还难以适应。当然，圈养模式相比于粗放模式是存在优点的，有利于农民快速地把握牲畜的健康状态，有利于畜牧业产品质量的提高。但是，不同的乡村镇的基础设置条件和自然条件存在差异，一些条件比较好的地区转入圈养模式相对比较容易，而其他条件比较差的地区在进入圈养模式之后，就容易出现饲料供给不足的问题。一些农民由于缺少饲料，不得不买卖牲畜来补贴家用，从而造成牲畜总量的减少。短期应急式的牲畜贩卖一方面使产品质量得不到保证，另一方面也不利于农民取得更多的经济收益。那些没有贩卖牲畜而又难以进入稳定的圈养模式的农民，不得不冒着被罚款的风险在晚上或其他管理较为空虚的时候进行放牧。长期下来，使封山育林政策形同虚设，封山育林的成果遭受破坏，从另一方面也造成农民和政府部门产生了比较紧张的对立氛围。

2.2 农民经济收入减少

在一些农业产品种类比较单一、缺乏市场竞争力的地区，农民的畜牧业生产往往采用粗放的野外放牧模式，辛苦一年赚一点钱来补贴家用，也只能勉强维持生活。一旦当地出现比较严重的自然灾害，农民的生产就要受到严重的影响，甚至有可能导致家庭的破产。因此，野外放牧模式对于农民意义重大，甚至承担了一个家庭近一半的经济收入来源，农民对畜牧业的经济依赖极重。因此，封山禁牧政策的实施将会对农民的家庭经济状况造成一定影响。尽管封山育林政策有利于当地畜牧业的长期健康发展，但是在推进的过程中，短期之内会对农民的生存状况造成不利影响，不少资金匮乏的农民不得不将自己养殖的牲畜卖掉，反而使当地的畜牧业受到打击。当农民失去了自己的牲畜，经济收入来源受到极大影响的他们将不得不加入到城市的打工大军当中，农村地区的土地将会被搁置、撂荒，从而会威胁当地的农业生产，甚至可能会发展到不利于维护我国粮食安全的局面。同时，农村壮年劳动人口的大量流失，一方面会造成农村地区老人缺少赡养，养老问题严重，另一方面也会对留守儿童的心理健康造成不良影响。这些都将成为农村劳动力流失地区的严重社会问题。

2.3 技术与资金支持不到位

封山育林政策的实施也是需要一定的经济基础的。在经济发展水平不高的地区，大部分农民的生产设施比较落后，棚舍较为简陋，饲料供应不足，生产机械匮乏，相关配套设备不健全等，难以适应圈养模式的畜牧业生产要求。即便政府进行专项拨款用以帮助当地的畜牧业发展，但是这些资金对于农民来说也不过是杯水车薪，这些客观条件将大大影响封山育林的实施效果。同时，在一些经济发展条件相对较好的地区，农民在进行圈养时，往往自身缺乏科学知识，对于牲畜的疫病防治缺乏经验，不能够及时地控制动物疫病，从而造成了疫病的扩散，造成比较严重经济损失。在养殖的过程中，也没有一套完善的科学养殖技术体系，对于如何准确地打入市场、如何更好地满足市场需求、如何降低生产周期、如何减少生产损耗等问题缺乏认识。而政府针对这些方面对农民所提供的支持比较缺乏，服务网点为农民所提供的服务的局限性也比较大，因此农民在转入圈养之后很难快速地体会到圈养的优势。

3 解决问题的具体实践措施

3.1 加强政策宣传

首先，政府要加强政策宣传，积极引导农民对于封山育林政策的理解，让农民认识到封山育林政策对于当地畜牧业的长期健康发展的意义，让农民认识到自己粗放的养殖模式对于自然环境的破坏，当农民理解到这些认知的时候，封山育林政策在实施时所受到的阻力会减轻很多。我们可以通过电视、村口广播、召集乡镇村民进行集会、培训等方式来推动知识的传播，从而让群众理解政府政策的价值。

3.2 加强资金投入

政府要尽可能地为农民提供资金和技术支持，定期拨款来帮助农民进行圈舍的建设，定期拨款来购入一些饲料，召集村民对其进行公平地发放，缓解农民在进行牲畜圈养时所面临的经济压力。尽可能地为农民提供政策补贴，当农民不得不进行贷款时，尽量调整贷款利率亦或者延长贷款偿还期限，减轻农民的经济压力，让农民能够挺过生产方式转变的阵痛期。同时，另一方面也要增加对封山禁牧工作的资金投入。2020 年开始，我区充分发挥天保管护资金作用，每年投入389.8 万元作为封禁专项资金（其中天保专职护林员工资208.8 万元，乡镇管护经费181 万元），解决区、乡两级专职禁牧队工作经费，区上把上缴的罚没款全部返还各乡镇、办事处，用于封山（沙）禁牧工作，先后出台了《榆阳区改进封山（沙）禁牧工作实施方案》《榆阳区封山（沙）禁牧工作监督管理办法》。对封山（沙）禁牧进行了深层次改革，组建5 人以上的乡级专职禁牧队，精简优化选用护林员87 名，管理方式从分散自由改变为乡镇统一集中管理，并对封山（沙）禁牧队伍按期进行培训，每年集中培训2 次。工资从每人每年的18000 元提高到24000 元，通过严格管理、提高工资待遇，有效提高护林员的履职尽责能力，确保封禁工作积极有效开展。

3.3 因地制宜，提升政策的人性化水平

在实施政策的时候，如果采用“全年禁牧”的方式，确实极大利于当地的生态恢复，但是全年的禁牧将会对农民的经济生产造成严重打击。同时，当地的气候条件也并非是全年不变，有些时候降水比较充沛，草料的生长能够满足牲畜的觅食需求，不会对植被生态形成比较严重的破坏，如果这个时候还要求“一刀切”地进行禁牧，其实也是对当地生态资源的一种浪费。禁牧的本意是最大限度地在科学合理的范围之内发挥草料的最大价值，因此并不适合盲目禁止。同时，要是当地引入草料种植，扩大牲畜饲草的种植面积，缓解当地生态压力，构成健康合理的生态养殖循环体系。此外，当地应该进一步完善封山禁牧的监督体系。根据榆阳区“羊子饲养量大，林业工程项目区林木保护难”的现状，2018 年推出“封山禁牧，挂图作战、精准护林”管护模式，一方面建设区乡两级禁牧队、承包护林员与造林验收组实地无缝对接，逐块踏查摸清造林面积，封禁设施，保存株数及周边羊子饲养状况等，建立现状登记台账；另一方面推行家庭承包责任制，以每1000 亩每年4000 元管护费把林地管护权全部承包给护林员家庭，签订管护承包责任合同；三是对照封禁登记台账，对承包护林员按月进行考核管理。当进入禁牧期时，封山禁牧监督就应当贯彻始终，各执法单位一方面要优化执法程序，确保禁牧工作能够长期稳定地实施下去，另一方面也要提高禁牧工作的程序规范性，按照规章制度去办事，在执法的过程中要尽可能地符合人性化需求，执法不能过激。

4 结语

总而言之，封山禁牧应当进行科学的规划，实施的过程中要注重各方面问题，提出针对性的解决措施，使当地畜牧业能够长期健康地发展下去。