杨海涛

（华东政法大学，上海 200042）

一、问题的提出

部门规章是《立法法》调整的对象之一，在国家管理和社会治理中发挥着重要作用。但由于部门规章数量繁多①笔者检索北大法宝，现行有效部门规章5950件，最后检索时间为2021年3月2日。，涉及的部门利益复杂，同时也是《立法法》“法”的范畴中效力层级最低的一种形式。因此需要对部门规章进行严格规范，既发挥其在法治建设中的积极作用，同时也要维护法制秩序的统一。党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确：“行政机关不得法外设定权力，没有法律法规依据不得作出减损公民、法人和其他组织合法权益或者增加其义务的决定。”2015年《立法法》修改时吸纳了该内容，在新《立法法》第80条第2款之后增加规定了“无上位法的依据，禁止部门规章进行减损权利，增加义务设定”的内容。从立法公开资料来看，增加该内容的目的就是“为了进一步明确规章的制定权限范围，推进依法行政”②李建国在十二届全国人民代表大会第三次会议上作的关于《中华人民共和国立法法修正案（草案）》的说明。。2017年修订的《规章制定程序条例》第3条第2款对上述内容进行了再次重申。由上可以看出，《立法法》第80条明示了部门规章仅具有执行性立法权限，若要进行权利义务设定必须有法律或行政法规、决定、命令作为依据。

1996年制定的《中华人民共和国行政处罚法》第12条第2款规定，法律和行政法规缺位时，部门规章可以设定警告和罚款的行政处罚。……