汪莉，王珺

（安徽大学 法学院，安徽 合肥230601）

一、问题缘起及研究切入

建设用地指标①为简化表述，下文中的指标即为建设用地指标。但在引用他人观点时未防止歧义，仍沿用其原有表述。是国家对特定区域在特定期限内可作为建设用地加以利用的额定土地面积的控制规模。国家基于宏观调控提出的控制性指标缓解了城乡发展矛盾，在平衡耕地保护和城市化发展矛盾中发挥重要的历史作用。但随着城市化进程不断加快，土地用途管制不能实现资源的合理配置，出现管制失灵现象，违法占用农地现象频繁发生。各地方政府在相关政策的引导下，进行了占补平衡指标的异地流转、城乡建设用地增减挂钩及“地票”交易多种实践操作，实现指标流转，指标市场化探索由此展开。基于两类指标的基本情况，可以将土地用途管制下的指标运行概括为指标计划机制，将市场化的指标实践概括为指标市场机制。指标市场机制的各类实践探索模式均由政府主导，难以发挥“市场在资源配置中的决定性作用”的优势，现实中的指标市场机制不能成为缓解计划机制困境的有效手段。计划性指标与市场性指标双轨运行机制在实践中不断演进，二者在价值取向、实际运行及管理规范等多方面的矛盾越演越烈，但始终没有得到国家层面的统筹规范。

这一现象近年来引起学界热议，部分学者认为应对指标计划机制的深度剖析，也有学者指出须对指标市场机制实践模式进行解读。……